我國創業政策變遷的文本考察：歷程、邏輯與基本經驗

薛博文

（南開大學周恩來政府管理學院，天津 300350）

隨著我國經濟社會的加速轉型，創業活動在建設創新型國家過程中所發揮的作用逐漸彰顯，國家層面對這一行為已經形成了廣泛的價值認同。黨的十九屆五中全會將“進入創新型國家前列”納入“2035年遠景目標”，這一目標的實現有賴于創業活動在新時代為經濟社會發展提供更多的創新動能。當前，我國政府實施的一系列創業政策推動了“大眾創業、萬眾創新”的深入開展，是優化新時代創業工作的重要抓手。因此，為進一步提升我國創業實效，推動實現更高質量發展目標，有必要對新中國成立以來我國政府的創業政策作系統梳理，厘清其變遷歷程，找到變遷邏輯，總結基本經驗，從而為做好新時代創業工作提供可循路徑。

一、研究設計：方法、樣本與路線

（一） 研究方法

本文采用兩種研究方法。第一，內容分析法。這是一種以文獻資料為研究對象，并對其進行客觀、系統和量化描述的社會科學研究方法。它能夠把非量化的語言文字轉化為用數量表示的資料，并用統計數字來描述分析結果，由此對文獻“質”的方面實現更為精確和深刻的認識［1］。第二，政策話語分析法。這一方法將公共政策視為能被特定集體認同和遵從的語言符號，并認為政策文本是在特定語境中建構的一種意識形態的文本，語境不斷發生變化，政策文本也會發生變遷，因此“理解一項政策應始于對那個語境的認知”［2］。

本文基于內容分析法對選取的政策研究樣本進行關鍵詞詞頻歸類和計量統計分析，從而厘清我國政府創業政策的變遷歷程，再對所選取的政策樣本進行政策話語分析，結合政策語境找到我國創業政策變遷的內在邏輯，并總結基本經驗。

（二） 研究樣本

在樣本內容方面，本文選取歷年國務院向全國人民代表大會所作的《政府工作報告》作為研究樣本。這主要有兩方面考慮。第一，理論的適用性。政策話語分析法基于言語行為理論。這一理論在“話語即行為”的核心觀點上提出要實現“以言行事”必須滿足四項基本條件［3］：一是存在能滿足話語言說條件并行之有效的公認程序；二是這一程序適用于特定場合中特定的人和情景；三是這一程序被參與者正確、完全地遵照；四是在這一程序下，參與者言自內心并且言出必行［4］?！墩ぷ鲌蟾妗肥且試鴦赵簽檠哉f主體的政策話語，是我國中央人民政府的施政綱要，完全具備“以言行事”的話語功能，適用于言語行為理論的分析方法。第二，研究的契合性。國務院所作的《政府工作報告》在政府政策文本中具有最高權威性，且我國有關創業的政策內容在《政府工作報告》中都有體現，以《政府工作報告》為研究樣本可以清晰地考察我國創業政策的整體變遷。

在樣本數量方面，由于國務院在1949-1953年、1961-1963年、1965-1974年、1976-1977年并沒有公開發布《政府工作報告》，本文最終選取了自1949-2020年間的52份《政府工作報告》 作為研究樣本。

（三） 技術路線

本文的技術路線主要由以下三個步驟組成：第一，樣本的預處理，通過關鍵詞搜索出52份研究樣本中有關“創業”的內容，形成“創業政策話語”數據庫。第二，文本計量分析，運用質性分析軟件Nvivo12Plus對數據庫中的文本內容進行編碼和詞頻統計分析，并生成可視化圖表，以此來厘清我國政府創業政策的變遷過程。第三，政策語境分析，在Nvivo12Plus計量分析的基礎上，結合政策語境，在相應社會背景下分析我國創業政策變遷的內在邏輯，總結基本經驗。

二、我國創業政策的變遷歷程

對政策變遷的考察要把握政策發展的整體性和階段性兩個方面。首先，從整體性來看，對特定政策文本所使用的詞匯、修辭等進行分析，可以揭示政策發展的主線。在對樣本進行“創業”關鍵詞搜索后，《政府工作報告》中的“創業政策話語”得以篩選出來。運用Nvivo12Plus軟件其進行詞頻統計分析（見表1），可以得到創業政策話語詞云統計圖（見圖1） 和矩形樹狀式結構圖（見圖2）。從詞頻統計來看，發展（302次）、就業（228次）、建設（179次）、改革（176次）、經濟（142次）、企業（133次）、創新（123次） 等核心詞匯的出現有較高頻率。對他們進行政策話語意義分析可以得到：一方面，促進就業是政府實施創業政策的主要目標，但如何驅動更高質量的經濟發展成為新時代政府施政的重要考量。另一方面，“加強”“推進”“提高”“促進”“加快”等修飾性詞語的使用表明政府對創業工作的重視度日益提升，在創新驅動發展戰略實施下，政府的創業政策越來越有進步性，更為開放的創新創業體系也在逐步形成。

其次，從階段性來看，根據關鍵詞搜索結果，可以繪制“歷年國務院《政府工作報告》‘創業’詞頻數量統計圖”（見圖3），從而找到階段性特征?？梢钥吹剑?979年以前，《政府工作報告》中并未出現“創業”。自1979年后，“創業”一詞的出現頻次呈現出逐年增長趨勢且近七年的增長率達到最高。結合不同語境下“創業”的具體內涵，可以將我國政府創業政策的演變大體上分為三個階段：從1949年至1996年以政治動員為主要形式的創業孕育期；從1997年至2013年以促進就業為核心目標的創業發展期；從2014年至今以創新發展為價值取向的創業新時代。

（一） 1949-1996年：以政治動員為主要形式的創業孕育期

雖然從1949年到1996年有著將近50年的時間跨度，但這一時期，《政府工作報告》中沒有提及有關創業的相關內容，創業政策總體上處于孕育階段。根據《政府工作報告》的創業詞頻統計，可以將這一時期以改革開放為時間節點再作具體階段劃分。

第一階段為1949年至1978年。由于新中國成立初期面臨“一窮二白”的艱難處境，且經濟體制主要以計劃經濟為主，并無創辦企業的市場經濟行為，這一階段的10份《政府工作報告》沒有出現“創業”這一詞匯?！墩ぷ鲌蟾妗犯嘁曰謴蛧窠洕c工業發展為主要內容，或者直接由有關國民經濟類專項報告替代。如1955年的《政府工作報告》由《關于發展國民經濟的第一個五年計劃的報告》 替代，1958年的《政府工作報告》由《1958年度國民經濟計劃草案的報告》替代。但是經濟發展的需求，使科技領域的創新得到政府重視，一些開創性的理念在這一時期得以萌芽。

表1 “創業政策話語”詞頻統計結果

圖1 “創業政策話語”詞云統計圖資料來源：Nvivo12 Plus 可視化生成

圖2 “創業政策話語”矩形樹狀式結構圖資料來源：Nvivo12 Plus 可視化生成

圖3 國務院《政府工作報告》“創業”詞頻數量統計資料來源：根據關鍵詞搜索結果筆者自制

第二階段為1979年至1996年。1979年的《政府工作報告》首次出現“創業”這一詞匯，但政策語境并未賦予它“創辦企業”的內涵，報告的本意是對在增產節約運動中全國人民“艱苦創業”的革命干勁給予肯定性評價。自此之后，“創業”以“開創事業”這一政治動員的語義于《政府工作報告》中出現，其常見表述為“要發揚艱苦奮斗的創業精神”和“自力更生，艱苦創業”。但此時期的“創業”語義也有了從“開創事業”到“創辦企業”的過渡性傾向。1996年的《政府工作報告》提出“貧困地區要發揚艱苦創業精神，主要依靠自己的力量脫貧致富”，在這一語境下，“創業”一詞便不再單純為政治動員服務，已經有了一定的群體自發性和市場性。

（二） 1997-2013年：以促進就業為核心目標的創業發展期

如果以間斷-均衡理論來解釋我國創業政策的變遷，則1997年至2014年的18年間就是我國創業政策的第一個間斷期。在這一時期，創業政策得以正式萌發。1997年的《政府工作報告》 首次出現以“創辦企業”為主要語義的“創業”詞匯。報告中提出“要鼓勵學到技術和管理經驗的農民回到家鄉創業”，也提出“我國是一個發展中國家，要靠長期艱苦創業才能改變落后面貌”，這在延續政治動員的語義下有效地將“創業”變成了一項具體經濟活動，也標志著創業行為正式得到了中央政府的認可。

這一時期的創業政策具有明顯導向，即創業為解決就業問題服務。以2008年為時間節點對這一時期作具體階段劃分，可以看到我國政府對創業活動的政策支持在這一時期有了從精神扶持到實質性支持的根本轉變。自1997年至2007年，雖然《政府工作報告》每年對“創業”都有提及，但更多的是國家層面上基于擴大就業的考慮對創業行為的引導和支持，如“千方百計擴大就業，鼓勵創業和自謀職業”，缺乏實質性具體支持政策。2008年的全球性金融危機使勞動力市場需求萎縮，加之大學擴招速度加快，大學生就業難成為全社會關注的焦點。在這種背景下，2009年的《政府工作報告》從創辦創業產業園、降低創業門檻等多方面提出加快促進創業、給予創業更大支持的多項舉措。自此之后，國務院各部門有關創業的政策出臺頻率顯著加快，政策內容也更加詳細，政府已由為創業提供優惠向為創業提供服務轉變，創業成為解決就業問題的重要途徑。

（三） 2014年至今：以創新發展為價值取向的創業新時代

2014年以后，我國的創業工作進入了全面加速發展的新時代。我國政府創業政策的價值目標在這一時期實現了從單一促進就業向創新驅動發展的轉換。2014年的《政府工作報告》首次將“創業”與“創新”進行了結合，在以創業促進就業的基礎上提出了“以創新引領創業”。國務院總理李克強在當年舉辦的夏季達沃斯論壇上提出了“大眾創業、萬眾創新”的施政導向，而后國務院又相繼出臺了《關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》《關于強化實施創新驅動發展戰略 進一步推進大床創業萬眾創新深入發展的意見》，“創業”一詞在2015年、2016年、2017年、2018年的《政府工作報告》中均出現13次以上，達到歷史上最高頻率。這一時期的創業政策在全民創新的理念上將創業活動推向普遍化、社會化。如2015年的《政府工作報告》提出“全社會要厚植創業創新文化”，2016年的《政府工作報告》提出“要充分釋放全社會創業創新潛能”。

在這一時期，我國政府的創業政策融合創新的語義，形成了創新創業政策。創業政策已經不再為解決單一的就業問題服務，而是要與科技創新相結合，為國家經濟發展提供重要的驅動力，即新動能。這一動能強調經濟發展不再堅持過去的資源驅動型模式，不再由第一、第二產業拉動，而是要在以科技創新為主的第三產業形成新的經濟增長點，在新的領域實現新的創業。此外，這一時期的創業政策也不再僅僅聚焦于經濟領域，而是以大眾創業的形式拓展了創業空間，延申了創業的政策語義，強調以創新創業為國家經濟發展、政治建設、社會治理等多領域提供新驅動。

三、我國創業政策變遷的三重邏輯

Lyons提出“判明言語的意義就是要對語言材料作連續語境分析”［5］。在政策語境視角下縱觀我國政府創業政策所經歷的孕育期、發展期和新時代的變遷過程，可以梳理出政策變遷的三條邏輯：其一是以政府職能轉變為主線的政治邏輯，其二是以經濟體制轉型為主線的經濟邏輯，其三是以社會秩序重構為主線的社會邏輯。

（一） 政治邏輯：從全能到有限的政府職能轉變

新中國成立以來，我國政府在政治模式上經歷了從全能政府向有限政府的轉變，這為“創業”的政策語義從政治動員實體化為具體的經濟活動提供了政治空間。改革開放之前的計劃經濟時代，我國政府在政治模式上為一元權力結構下的全能政府模式。這種全能格局下有兩個突出特征。第一是央地關系中中央的高度集權，所有的權力高度集中于中央，社會分權、地方分權得到了根本否定。第二是政社關系中的泛政治化，國家權力直接延申到經濟領域，政府壟斷了本該由市場掌握的資源配置權，直接參與經濟活動，干預和掌控微觀經濟主體。政府對經濟運行的管控和畢業生統招統分的政策從根本上使以個人為主體的自主創業活動喪失了可能性?！白粤Ω?、艱苦創業”在政治掛帥的模式下經自上而下的政治動員成為全國性的生產動員口號，“創業”的政策語義僅在政治范圍內以“開創事業”的內涵生效，其經濟內涵未被激活。

改革開放以后，隨著社會主義市場經濟體制在我國的逐漸確立，一元權力結構逐漸解體，公共領域和私人領域的二元性分化開始進行［6］。但這個過程也具有一定的漸進性。2014年以前，政府治理模式在轉型期間仍然保留著集權色彩，這使得政府的創業政策具有功利性和自我復制性，即創業服務于促進就業目標，且創業政策多為經費、場地等簡單支持［7］。隨著政府轉型的深入，政府職能逐漸從全能型轉變為限定于政治性公共領域的有限型，“權力清單”打開了“法無禁止即可為”的社會空間，創業活動吸納了更為多元的參與主體。近年來，我國政府大力推動“放管服”改革，進一步釋放了創業市場活力，這直接促進了“大眾創業、萬眾創新”良好創新創業格局的形成以及我國政府創業政策體系的優化。

（二） 經濟邏輯：從計劃到市場的經濟體制轉型

經濟體制改革和經濟發展模式的轉型是創業政策變遷的第二重語境。第一，經濟體制改革催動從孕育期向發展期的變遷。新中國成立以后，我國實行計劃經濟體制，經濟活動并未實現獨立，處處滲透著國家意志，籠罩于政治強力之下。在這種體制下，市場經濟主體的自主性被吞噬，完全服務于政治掛帥的經濟活動。國家的“創業”號召則是動員社會公民集體投入到國有經濟的建設中來，因此大型工礦資源的開發、國家重化工業的建設等統一經濟行動擠占了創業這一微觀經濟活動的生存空間。從《政府工作報告》中的創業政策話語來看，在20世紀90年代社會主義市場經濟體制建立之前，政府并無實質性支持創業的政策出臺。社會主義市場經濟建立以后，在計劃經濟時代各經濟主體久受壓抑的逐利動機、利潤動機和商業動機等得到社會的普遍認可或合法化，中國歷史上首次出現了經濟獨立化的發展進程［8］。在市場的資源配置框架下，“雙向選擇、自主擇業”取代了“統包統分”的就業政策，按生產要素分配豐富了按勞分配的分配制度，這都使得各經濟主體有了更為獨立的選擇空間。此外，現代企業制度的逐步建立和資本市場的逐漸完善也為創業活動提供了更為有力的經濟支持［9］。

第二，經濟發展模式轉型催動從發展期到新時代的變遷。隨著社會主義市場經濟的不斷發展，我國經濟發展模式已經面臨著二次調整的需求，產業結構必須進行優化升級。2014年，我國經濟發展逐步進入“新常態”，以“穩增長、調結構”為主要目標的精細化發展模式取代了片面追求經濟建設速度的粗放型發展模式。在供給側需求的調試下，創業政策與創新相結合，創業不再為促進就業這一單一價值目標服務，而是通過在新興領域、高科技領域的創業活動，為國家經濟發展注入新動能，實現更高質量發展。

（三） 社會邏輯：從依附到自主的社會秩序重構

新中國成立以后，我國的經濟體制主要經歷了從計劃經濟到社會主義市場經濟的轉變，在經濟基礎的影響下，我國的社會秩序也在發生著深刻變革，與市場經濟相對應的自主型社會秩序逐漸取代了與計劃經濟相對應的國家統制型社會秩序，市民社會在社會秩序的重構過程中得以建立，這推動了我國政府創業政策的變遷。具體來看，在國家統制型社會秩序下，個體的自主意識和權利依附于人為構建的國家秩序，個體的主動性和創造性被強大的國家意志消解。而在社會主義市場經濟體制的確立過程中，政府與市場、國家與社會漸漸分離，產生于市場和社會本身的自生秩序使得個體可以自由交往、自由競爭。改革開放后，原有的身份限制和地域限制的狀況發生了根本性變化，來自縱向上和橫向上的各種壁壘逐漸解除，普遍化的社會交往和流動也在這兩個方面逐漸擴散開來[10]。首先，社會個體的自我意識在社會秩序的重構中得以彰顯。個體可以通過自主性的行為活動來獲取社會角色和社會身份，而不再受到原有社會階層的制約，這種“從身份到契約”的轉變極大地激發了個體在市場經濟活動中的積極性，為創業活動的興起和創業政策的實體化推進提供了社會意識層面的可行性。其次，市場經濟的發展沖破了舊有的“畫地為牢”的地域限制，社會個體可以自由流動，橫向上的社會溝通提高了資源配置的效率，促進了科技、人才的擴散和交流，這為創業政策的推廣和繁榮提供了社會通道。

四、我國創業政策變遷的基本經驗

從政策文本和政策話語視角對新中國成立以來我國政府的創業政策進行梳理，明晰政策變遷的基本歷程，厘清政策變遷的內在邏輯，為做好新時代創業工作提供了基本經驗，構建了“大眾創業、萬眾創新”蓬勃發展的可循路徑。

（一） 遵從政治邏輯，增進創業政策服務性

政府是創業政策的實施主體，政府的管理模式和施政行為會直接影響創業政策的實施效果。在創業新時代促進創業活動更高質量發展必須遵從從全能型政府向服務型政府轉變這一政策變遷的政治邏輯，建設優質高效的服務型政府。

第一，政府服務理念人性化。服務型政府理論認為“人民滿意的政府”必須注重對公民需求的回應[11]，這要求在創業活動中，政府必須弱化以政府為本位的“掌舵”思想而樹立鮮明的服務意識，這應當包含對公眾價值與個性化需求兩個方面的回應。首先，政府應當關注創業者對市場準入、成果轉化、經費支持的普遍性訴求，通過創業服務政策的有效供給破解創業發展難題。其次，政府也應關注復雜市場經濟中創客的個性需求，如針對大學生、農民工等不同創業群體增強政策供給的針對性。

第二，政策服務體系科學化。政策領域、政策工具和政策目的的多樣性決定了政策體系的復雜性。因此，政府必須從多方面優化和完善現有創業政策體系。首先，要逐步提高創業政策的全面性，針對創業融資和創業壁壘等政策弱勢區域補足政策供給。其次，要從橫向上加強各領域政策對創業活動支持的融合度，打通金融、教育、財政、科技、人才政策的交流渠道。再次，要從縱向上加強整體政策的設計與統籌，一方面在外部立足創新驅動發展戰略增強創業政策的前瞻性，另一方面在內部要理順各地區、各層次政策，發揮協同效應。

第三，政府服務能力高效化。首先，要厘清政府在創業活動中的權責邊界。在從全能型政府向服務型政府轉變的過程中，政府要擺脫過去大抓大管的管理思維，變“重審批、輕監管、弱服務”為“科學審批、有效監管、優質服務”，讓創業者在創業過程中收獲更多幸福感。其次，要提高政府工作的執行力。通過電子政務等信息化手段持續推動創業領域的“放管服”改革，簡化審批流程，提高辦事效率，以“最多跑一次”的政務改革激發創業主體創新創造的積極性。

（二） 遵從經濟邏輯，增進創業市場靈活性

我國創業政策的不斷變遷和創業活動的進步發展根本在于從計劃經濟體制到社會主義市場經濟體制演變的經濟邏輯，這表明做好新時代的創業工作必須處理好政府與市場的關系，在有效治理的前提下，給予市場更多自主權，增進創業市場的靈活性。

第一，要健全現代分配制度，賦予創業要素流動的靈活性。2002年，黨的十六大明確提出“確立勞動、資本、技術和管理等生產要素按貢獻參與分配的原則”，這一提法沖破了單一按勞分配和平均主義的桎梏，為現代分配制度的確立錨定了基本方向。推動創新創業更高質量發展，必須從兩個方面健全現代分配制度。一方面，要不斷堅持和完善社會主義市場經濟體制，讓創業市場配置創業資源，從而促進資金、人才等創業生產要素自由、有序流動，為創業活動提供更大空間。另一方面，要充分結合知識經濟的發展需求，健全分配激勵機制，在實施創新驅動發展戰略的大框架下，讓生產要素更多地向高科技領域流動，以創新帶動創業，從而助力我國經濟發展模式轉型，形成良性循環。

第二，要健全現代企業制度，賦予企業生產經營的靈活性。現代企業制度是我國經濟體制轉型過程中基于市場經濟的發展誕生的一種以公司制度為核心，以企業法人制度為主體的企業制度。黨的十九屆四中全會將其內容表述為“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”。這充分增強和擴大了企業生產經營的自主權，為創業活動提供了制度載體。優化市場中的創業行為，必須從企業本身出發，破除創業企業初創時期的家族體制傾向，以科學的產權制度、組織形式創造一種“物競天擇、優勝劣汰、人盡其才、物盡其用”的制度與環境，使所有能為企業支配的資源實現最大限度的增值[12]，讓創業活動的可持續性得到增強，從而促進創業行為的創新成果轉化，服務于創新型國家的建設。

（三） 遵從社會邏輯，增進創業活動開放性

我國政府創業政策變遷的重要邏輯之一便在于政社關系隨經濟體制轉型而發生變遷。國家和社會的分離推動了自主型社會秩序的構建，“強社會”的出現為創業活動提供了重要的場域，也拓展了前景。在新社會秩序下持續推動創業活動迸發新活力必須增強創業活動的開放性與包容性。

第一，增強創業治理開放性。市民社會形成的重要表現在于社會主體的行為規范可以依靠自組織和自管理來實現，無需憑借國家公權力的介入和干預。在這種情況下，政府逐漸轉變自身職能，減少了對微觀創業活動的具體管控，社會領域自產生的行業協會等社會組織逐漸分擔了政府的部分監管職能。此外，除社會組織外，高等院校和職業院校等活躍在社會領域的創業教育以及技能培訓的實施主體也是創業政策得以有效實施的重要推手。因此，新時代繁榮和發展創業活動要進一步保持和增強社會領域內創業治理的開放性，形成政府、社會、企業、高校等多主體互動的協同創業格局，在市場配置資源的前提下，處理好政府與社會的關系，充分發揮自主型社會秩序對創業環境的塑造作用。

第二，增強創業文化開放性。有實證研究指出，創業者內在創業動力與外在創業動力的激發會受到良好創業文化氛圍的顯著影響。形成“大眾創業、萬眾創新”的創新創業格局必須在社會領域開放式地營造創業文化。首先，運用成功創業者的創業案例培育積極向上的企業家精神文化，以此帶動更多的個體創業決策，活躍創業市場。其次，在市場主導的創業模式下營造鼓勵創業的輿論導向和尊重創造的社會文化氛圍，讓創新創業成為社會領域內的自主性行為價值取向?！?/p>