完善突發公共衛生事件預警機制的思考

張霄艷，孫楓華

（湖北大學政法與公共管理學院，湖北 武漢 430062）

當前公共衛生危機頻發，對我國經濟發展和社會和諧產生了重大影響。基于突發公共衛生事件緊急性、傳播速度快和感染范圍廣等特性，我們必須對其采取預防措施。“凡事預則立，不預則廢”，公共危機預警是公共危機管理的前哨，也是危機管理的第一道防線。面對突發公共衛生事件帶來的巨大危害和影響，倘若能在其爆發之前能夠準確監測、識別、預判，并及時發出警報，使社會對突發公共衛生事件有正確的認識，勢必能減少其帶來的損害。

一、建立公共衛生危機預警機制的必要性

（一） 有助于消除民眾恐慌心理，維護社會穩定

公共衛生事件突然發生時，各種未知性、不確定性以及缺乏對公共衛生事件的正確認知，都將會引發民眾的恐慌和焦慮情緒。一時間各種網絡信息涌入，真假難辨的網絡信息將進一步加深社會恐慌。預警機制的建立可以在公共衛生事件發生前對其進行監測、評估，并及時發出警報，使社會公眾對突發公共衛生事件有正確的認識。例如根據公共衛生事件嚴重程度分級預警，提醒民眾提前做好防護措施；播報疾病的發展規律、特點以及防治措施；通過對公共衛生事件的評估，向公眾發布疫情高峰期以及有效控制期。通過預警機制合理引導民眾和社會認知，樹立應對公共衛生危機的正確心態，消除恐慌和焦慮情緒，增強群眾共同應對公共衛生危機的信心。

（二） 有助于發現公共衛生危機的規律性，提前采取應對措施

任何事物的發展都有其獨特的規律性，公共衛生危機也不例外，基于公共衛生危機的規律性，我們可以在一定程度上預測公共危機未來變化情況。通過對公共衛生危機各項指標進行研究，從中發現某些敏感性指標的變化并指出公共衛生危機的先兆［1］。公共衛生應急管理主體可以提前采取應對措施，做好各方面應急措施準備，提高危機反應速度，為公共衛生危機管理爭取寶貴時間。

（三） 有助于減緩、延緩公共衛生危機危害

公共衛生危機預警機制的減緩和延緩功能往往容易為人們所忽視。多數公共衛生危機的損害程度和規模之所以最終導致到難以收場的地步，很大程度上是由于沒有認識到一些公共衛生危機是完全可以避免的。通過預警，可以幫助危機應對主體對可能發生的危機事先有一個充分的評估，選擇一個最佳應對方案，以最大程度上延緩公共衛生危機發展速度，避免公共衛生危機擴大和升級。

二、公共衛生危機管理預警機制的內涵

公共衛生危機預警是公共衛生危機管理的首要環節，是指對危機對象過去和現在的監測信息進行分析，對突發公共衛生事件發生的可能性以及可能造成的影響進行預估，并向公眾發出確切的警示信號或信息，使其提前了解危機發展的狀態，以便采取措施，防治或消除不利后果的一系列活動。我國公共衛生危機預警機制由監測系統、咨詢系統、組織網絡系統和法律系統構成。

（一） 公共衛生危機預警的監測系統

信息收集子系統、信息加工子系統、預警決策子系統和警報發布子系統四個子系統共同構成了預警監測系統。

信息收集和加工是公共衛生危機預警的第一階段，也是整個危機預警機制的基礎環節。各級醫療、疾病預防控制中心、衛生監督機構和出入境檢疫機構負責開展突發公共衛生事件的日常信息收集工作。各級衛建委組織專業機構和專家分析組組成公共衛生信息處理中心。各級公共衛生信息處理中心對收集到的信息進行識別、歸類、分析、轉化，根據公共衛生事件發展規律和特點，并對其發展趨勢做出預測，及時評估其可能危害程度。

決策子系統。決策子系統根據公共衛生危機信息收集、加工的結果決定是否發出危機警報以及危機警報的級別，并向警報子系統發出命令。根據突發公共衛生事件的緊急程度、發展態勢和可能造成的影響分為四個等級，其中一級為最高級別［2］。

警報子系統。警報子系統是各級政府根據衛建委提出的建議，向危機管理小組成員和危機潛在受害者發出明確無誤的警報，提醒他們采取正確的防護措施。《突發事件應對法》明確規定，當發生突發公共衛生事件時，縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序，發布相應級別的警報［3］。

圖1 公共危機預警監測系統

（二） 公共衛生危機預警的咨詢系統

由于公共危機預警所涉領域的復雜性、廣泛性和專業性，因此要充分發揮專家咨詢的作用，使政府決策得到更多的智力支持和技術支持。

咨詢系統的組織構架包括組織主體和參與主體兩方面，組織主體是由縣級以上地方各級政府擔當。參與主體包括相關部門、專業機構、專業技術人員、專家學者等擔當，如疾病預防控制中心、衛建委、各級醫療機構、疾控專業技術人員、傳染病防治專家、公共衛生領域專家等。需要其具備深厚的理論知識，敏銳的疫情洞察力，通過了解全國地區疫情動態，分析本地區公共衛生信息。多元化的預警咨詢參與主體，對形成預警決策具有重要作用和意義。

從預警咨詢發生的時間節點來看，包括日常預警咨詢和應急預警咨詢。其中日常預警咨詢是指在未發生突發公共衛生事件時，依據環境資料、監測對象的過去、現狀及變化趨勢，對突發時間發生的可能性和可能造成的影響進行評估，并決定是否發出預警報告。應急預警咨詢是指發生突發公共衛生事件時，依據突發事件的實時變化情況，對突發事件的影響范圍、強度以及事件的預警級別進行預判。

（三） 公共危機預警組織系統

公共危機預警組織網絡體系的基本構架形式是政府主導、多部門協調、社會力量廣泛參與。合理的科學組織構架是整個公共危機預警得以運行的必要條件，無論是危機的監測階段，危機的咨詢階段，還是法律體系的制定，總之從危機的監測到最終執行，都需要恰當合理的人力資源來完成。因此，完善的組織體系是整項預警工作具體落實、高效運轉的重要保障。

（四） 公共危機預警的法律系統

完備的法律體系是危機預警機制建設堅實的法制基礎，有助于危機預警機制的有效運行［4］。當前我國出臺的關于公共危機預警的法律法規有《中華人民共和國傳染病防治法》 《突發公共衛生事件應急條例》 《中華人民共和國突發事件應對法》 《國家突發公共事件總體應急預案》 《國家突發公共衛生事件應急預案》 《國家突發事件預警信息發布系統運行管理辦法（試行）》等，這些法律、法規、預案等構成我國當前的預警機制法律體系。

圖2 公共衛生危機預警機制各系統間的關系

三、當前我國公共衛生危機預警機制存在的不足

（一） 政府公共衛生危機意識淡薄，危機預警流于形式

危機意識是指對客觀存在的風險具有足夠的敏感度，并時刻保持高度警惕性。長期以來在公共危機治理方面，我國都是重治理輕預警，直至2003 年SARS 事件對人民生命健康、社會、政治、經濟等各方面造成巨大沖擊，由此我們才意識到危機預警工作的重要性。雖然在經歷SARS 疫情后，政府對公共危機意識有了初步認識，公共衛生危機意識和危機應對能力也有所提升，但仍有一些管理者和公共管理組織存在危機意識淡薄、危機意識不到位等問題，更沒有樹立起足夠的危機管理意識。甚至為了節省衛生經費，減少公共衛生危機預警機制的組織、設備、人員等方面的投入，即使建立了危機預警系統，也往往因危機意識不足而形同虛設。總體來說，我國忽視了對政府公共衛生危機意識的宣傳教育，對危機發生的可能性和破壞性具有僥幸心理，同時缺乏敏銳的洞察力，這些原因都一定程度上造成了政府公共衛生危機意識淡薄。

（二） 缺乏完善、高效的監測網絡體系

預警監測網絡體系是公共危機預警機制的前端環節。當前我國已經建立了疫情報告系統、全國疾病監測點系統和單病種監測系統三大傳染病監測體系，但隨著公共衛生的不斷發展，現有的監測網絡體系報告種類不全面，不能完全滿足公共衛生管理需要。同時監測網絡體系存在多部門管理、報告內容重復、監測體系間信息孤島現象嚴重，沒有建立起信息共享制度，導致監測信息漏報、誤報、遲報等現象；監測信息只上傳而不下達，造成預警信息遲緩、不準確。反觀美國擁有完善的疾病預防監控體系，在國家層面上，美國擁有“國家重點疾病監控體系”“國家衛生保健人員監控體系”“危機ID網”和“全球新出現傳染病預警網絡”等危機監測網絡［5］。其中“危機ID 網”和“全球新出現傳染病預警網絡”從國內外的主要醫院里獲取一手數據資料。在國家、各州及當地政府共有上百個用于衛生監督的監測系統，其中“國家電子網絡疾病監測報告預警系統”是最重要的信息系統，它在國家、州和當地政府三個層次上收集和監視全國范圍的疾病發病趨勢和暴發方面的數據［6］。除此之外，美國所有公共衛生機構和醫療機構均與疾病預防控制中心通過互聯網聯接，能保證在第一時間將新的病原體或不明原因疑似病例向疾病預防控制中心報告，及時開展公共衛生危機相關工作。

（三） 缺乏危機預警機制法律體系，法制化程度較低

我國危機管理法律法規滯后性明顯，表現在公共危機事件爆發后暴露出相關領域的法律法規的缺失，隨后緊急出臺相關制度規范。例如SARS 事件督促中央政府緊急頒布了較多關于應對突發公共衛生事件的法律法規，先后制定和修訂了《突發公共衛生事件應急條例》 《中華人民共和國傳染病防治法》 《國家突發公共衛生事件應急預案》 《中華人民共和國突發事件應對法》等法律法規。這些法律法規極大地推進了公共危機應急管理法制化進程，然而這些法律法規都是針對公共衛生危機發生后的應對，并不重視公共衛生危機預警機制，缺乏公共衛生危機預警相關法律法規。直至2015 年，《國家突發事件預警信息發布系統運行管理辦法（試行）》正式印發，標志著全國統一、自上而下、迅速高效的突發事件預警信息發布系統運行管理機制的建立。《管理辦法》針對公共衛生事件的預警信息發布和傳播，明確規定了預警發布責任單位、預警發布機構工作、預警發布傳播及管理單位的具體職責。從預警信息制作、發布、交換、傳播全流程等各個方面均提出了指導性意見。但目前還沒有任何一部法律法規，對監測主體如何監測、監測的方法、手段、技術等其他方面缺乏相應明確的規定。公共危機預警機制缺乏法律的有效保障，將會大大削弱政府公共危機治理能力。

（四） 監測水平和能力亟待提升

監測主體的監測水平和能力，是構建持續有效的公共衛生應急預警機制的重要支撐環節。孫衛敏（2019） 在對疾控機構疾病預防控制能力評估中發現，某地區疾控中心缺乏相關疾病的監測系統，在機構基礎配置上，專門疾病防控防控科室較少，防控人員總體學歷偏低［7］。劉秉志（2020） 在疾病預防控制系統防控能力評估中發現，疾控系統防控隊伍存在年齡結構不合理和工作經驗不足的問題，防控工作質量也有待提升，且地區間疾病防控系統中的平均學歷存在較大差距［8］。人才結構不合理、專業素質低和缺乏專業疾病防控機構是當前制約公共衛生危機監測能力的主要障礙，提升疾病預防控制系統的監測能力和水平迫在眉睫。

（五） 監測主體與預警主體分離

在我國公共危機預警監測主體和預警主體相分離，監測主體履行公共衛生危機信息監測職能，預警主體履行公共衛生危機預警的職能。疾病預防控制中心的預警監測網絡是應對突發公共衛生危機的主要信息來源，是預防和應對公共衛生危機的重要工作基礎。

《突發事件應對法》規定明確規定，專業機構、監測網點和信息報告員負責突發公共衛生事件信息監測，縣級以上地方各級人民政府擁有預警發布權。疾病預防控制中心作為府舉辦的公益事業單位，實際上并無行政權力，只是單純的專業技術部門。疾病預防控制中心要將監測情況上報至本級衛建委，由衛建委組織相關部門、專業技術人員、專家分析組進行會商，對發生突發事件的可能性及可能造成的影響進行評估，再向本級人民政府報告，并提出相關建議。隨后該級人民政府根據規定權限和程序，通過廣播、電視、網絡等向社會公眾發布預警信息。這一過程不僅影響了公共衛生危機預警發布的效率，還大大增加了預警制度的運行成本。作為突發公共衛生事件的主要監測機構，疾病預防控制中心的應急能力受到相關法律、發布制度的影響，無法發揮其自身優勢，不能將其最新掌握的疾病動態以最快的方式公之于眾。這使得公共衛生危機監測主體與信息發布主體之間相互分離，并進一步導致監測與預警脫節，從而導致“有監測，無預警”。

四、優化我國公共衛生危機管理預警系統的有效路徑

（一） 加快危機預警機制相關的法律法規建設

制定預警機制相關的法律法規是有效管理突發公共衛生事件的基礎。要健全支撐危機預警機制的相關法律法規，切實提升預警機制的制度化、規范化、程序化水平，強化危機預警機制的法制保障。應將公共衛生事件預警機制單獨立法，明確發布預警信息流程、技術規范、發布主體及其法律責任。同時完善《傳染病防治法》 《突發事件應對法》等法律法規。

（二） 構建高效、靈敏的公共危機監測網絡體系

監測網絡體系的構建，在現有的疫情報告系統、全國疾病監測點系統和單病種監測系統上整合優化，針對新型傳染病及時設立疾病監測網絡體系，擴展疾病監測種類，提高監測范圍和頻度。同時，借鑒美國經驗，加強對國外重大疫情跟蹤監測，收集國外主要醫院里的疾病監測信息，對可能影響我國公共衛生安全的傳染性、流行性疾病進行及時監測和預判，提升公共衛生危機預防和治理能力。

建立監測網絡體系的統一信息處理中心，加強各監測網絡的內部聯系，及時對監測信息進行有效分析、歸類整合，提升監測信息的有效利用率，打破各監測網絡間的孤島現象，建立公共衛生危機信息資源的共享機制。

（三） 提升監測主體的監測水平和能力

疾病預防控制中心作為專業技術部門，提升其監測能力和水平至關重要。可以從以下幾方面著手：一是加強疾病預防控制系統的人才隊伍建設，注重專業人員的培養，培養具有豐富醫學衛生知識的專業監測人員和信息統計分析技術的人才，同時采用定期專題講座、案例分析、模擬演習的方式，定期對監測人員進行公共衛生危機監測專業培訓；二是加強地區之間的交流與合作，西部地區和東部發達地區形成協作關系，有助于提升全國總體監測水平；三是完善各類疾病專業防控監測機構，對公共衛生危機進行全面監測；四是完善多種監測網絡，擴大公共衛生危機監測范圍，引進先進的技術監測手段和監測設備，運用現代化技術提升監測能力。

（四） “預警權”向監測主體轉移

在公共危機爆發前，各種網絡信息激增，傳遞速度快且應急處置時間緊迫，任何錯誤的信息都可能會引發社會恐慌。因而政府必須掌握信息主動權，對危機有關信息進行核實并權威發布，安撫社會公眾的情緒，并引導公眾配合公共危機治理［9］。從政府治理角度來說，“預警權”由政府掌握有其必要性。

然而在重大突發公共衛生事件發生時，如果仍然將監測主體與預警主體相分離，采用傳統的逐級上報方式，不僅降低了信息傳播效率而且導致預警不精確，甚至逐級上報制度會導致下級政府部門怕承擔責任而相互推諉。在這種情況下疫情信息延誤，反而會造成社會恐慌。倘若能賦予監測主體更多的自主權，將預警權下放至監測主體，強化監測主體的職能，減少衛生行政部門的直接管理。使監測主體能在第一時間內發布預警信息，最大程度減少疫情信息帶來的社會恐慌情緒，減緩公共衛生危機帶來的危害。同時監測主體作為危機第一接觸機構，會增強公眾對其信任度，也解決了傳統的逐級上報方式所浪費的人員及資源耗費［10］。

（五） 加強公共危機教育，提升公共衛生危機意識

危機意識是建立公共危機預警機制的思想基礎，只有在公共危機意識的引領下，才有助于建立高效的公共危機預警機制。首先在社會整體層面，提高公眾對危機的關注意識和重視意識。將危機意識納入到學校的通識教育中，加強青少年的公共危機意識教育，同時運用多種媒體方式，如電視、廣播、網絡等方式及時讓公眾了解危機應對的知識和技能。其次在政府治理層面，要轉變政府危機治理理念。將危機意識納入到國家公共衛生應急管理體系，推進政府危機治理工作正常化、制度化、法制化進程。使政府和廣大社會公眾具備危機預防意識，積極開展公共衛生危機預警機制建設，做到未雨綢繆，有備無患。●