我國產業扶貧模式的變遷
——基于多源流理論分析

一、引言

產業扶貧是通過發展產業的方式促進農村貧困地區發展的一種內生性機制，是增加農村貧困人口收入的有效扶貧模式。2021年2月26日，習近平總書記向全世界宣告，經過全黨全國以及各族人民的共同努力，我國的脫貧攻堅戰取得了全面勝利，而在其中產業扶貧為脫貧攻堅取得的巨大成果提供了有力支撐，發揮了巨大的作用。作為我國扶貧政策當中的基礎性工程，產業扶貧在新中國成立70多年來處于不同歷史階段所采取的思路和模式有所不同，對此，借助多源流理論框架對我國產業扶貧的政策變遷進行梳理并且分析我國農村產業扶貧的變遷規律和內在邏輯。這有助于更系統地理解我國扶貧政策的當前問題及需求，推進產業扶貧體系的完善和落實，更好地推動我國農業扶貧模式的完善與發展。

二、多源流理論的適用性分析

多源流理論作為分析公共政策制定過程的重要理論框架，認為公共政策的制定過程主要受到問題源流（進入政策議程有待解決的問題）、政策源流（政府、專家以及利益集團所提出的政策建議）和政治源流（公眾輿論、國民情緒、領導人的執政理念）這三大主要因素的影響。金登認為，一項政策的提出和形成是這三種源流共同交匯的結果，在關鍵節點匯合形成政策之窗，進而促進政策的制定或變遷[1]。

雖然多源流理論是西方的理論產物，但是隨著其理論的發展，在中國語境下也具有適用性和解釋力。根據我國扶貧政策變遷的研究發現，學者大都基于多源流理論來闡釋我國整體扶貧政策的變遷過程，分析其變遷的內在邏輯和動力等因素[2][3]。但是尚未有學者在我國扶貧政策變遷的條件下，對我國產業扶貧模式的變遷邏輯進行研究。同時，多源流理論具有系統性和動態性，為探究產業扶貧政策變遷的規律和原因提供了有力的分析工具和理論支撐。

三、我國產業扶貧政策的變遷過程

新中國自成立以來，我國扶貧政策已經走過了70多年的歷程，在這70年的扶貧過程當中，我國的扶貧政策經歷了多次的變遷。國內學者對于中國扶貧政策的變遷做了很多階段性的劃分。狄振鵬將中國農村扶貧劃分為六個階段的改革和制度變遷，指出制度變遷帶來的諸多方面的創新（2020）[4]。同時，還有不少學者對于產業扶貧也作了階段性的劃分。呂開宇、施海波、李蕓和張姝從階段和脈絡兩個角度將我國自新中國成立開始產業扶貧政策的演變劃分為五個階段，分別是基礎夯實階段、起步摸索階段、雛形確立階段、加速推進階段和精準施策階段，詳細闡述了我國扶貧政策是如何由輸血型扶貧到造血型扶貧的演化歷程（2019）[5]。許旭紅將產業扶貧的發展分為三個階段，系統闡釋了由傳統的產業扶貧模式演化為精準的產業扶貧模式的路徑（2019）[6]。筆者整合了各學者對扶貧政策變遷過程的階段性劃分，并在此基礎上，結合對于目前我國農村產業扶貧政策的不斷完善和持續優化，同時，納入了未來產業扶貧政策發展的頂層設計，將整體產業扶貧政策變遷過程劃分為五個階段。

（一）萌芽產生階段（1949～1985 年）

在新中國建立初期，長期戰亂使我國經濟處于普遍落后的階段，所以在這一時期，主要實施的是在計劃經濟體制下的廣義扶貧戰略，主要目的是通過提供物質保障和夯實制度基礎來解決農村的貧困問題。同時通過土地改革來發展基礎設施建設，推廣農業科學技術等措施來提升農業綜合生產效率，初步建立了我國的工業化體系，為產業扶貧的出現奠定了基礎條件。

（二）初步形成階段（1986～2000 年）

在這一階段，中國政府針對農村貧困地區實行了大規模的扶貧開發計劃，1986年，國務院扶貧地區經濟開發領導小組成立，有針對性地制定扶貧開發計劃來推動貧困地區的經濟發展并且幫助貧困地區形成自我發展的能力。1993年，我國政府啟動了“八七扶貧攻堅計劃”，開發式扶貧是這個階段的主線，農業產業化得到進一步發展[7]。

（三）穩步推進階段（2001～2012 年）

在實施“八七扶貧攻堅計劃”以來，基本上解決了全國農村的貧困人口“食不果腹”的問題，但是在城鄉之間、地區之間、區域之間的差距仍在日益擴大。為進一步提高貧困地區的生產生活條件，鞏固扶貧的成果，應對扶貧開發的長期性和復雜性問題，中共中央國務院在這一時期將貧困村作為扶貧開發的重點，通過整村推進、產業化扶貧和勞動力轉移的方式來促進貧困地區的發展，主要體現在兩個十年扶貧開發綱要的制定和實施上。由于產業扶貧的“造血型”優勢的顯現，我國對產業扶貧模式更加重視，產業扶貧不斷完善。

（四）逐步成熟階段（2013～2016 年）

習近平總書記于2013年11月在湖南省湘西州花垣縣十八洞村調查考察時，首次提出了“精準扶貧”的概念。2014年2月中辦國辦印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》提出重點解決特色產業增收工作，加強規劃項目進村到戶的精準扶貧機制，推進農業技術創業推廣，到2020年，初步構建特色支柱產業體系。2015年11月29日《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅的決定》中提出要實施精準扶貧方略，發展特色產業脫貧，科學制定貧困地區特色產業發展規劃。2016年11月國務院印發《“十三五”脫貧攻堅規劃》第二章從農林產業扶貧、旅游扶貧、電商扶貧、資產收益扶貧和科技扶貧工程來闡釋產業發展脫貧的具體路徑，形成特色產品。產業扶貧在精準扶貧的戰略指導思想下逐漸走向成熟。

（五）持續深化階段（2017 年～）

黨的十九大報告中提出實施鄉村振興戰略，明確實施鄉村戰略的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總目標，其中產業興旺是實現鄉村振興的基礎，習近平總書記在海南等地考察時也多次強調“鄉村振興，關鍵是產業要振興”。2019年6月《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》中也提出要將產業扶貧與產業興旺有效銜接，聚焦重點產業、重要資本，延長產業鏈、提升價值鏈，培育發展新動能來加快構建現代農業產業體系，實現由產業扶貧到產業興旺的銜接[8]。

四、我國產業扶貧政策變遷的多源流分析

產業扶貧政策變遷的邏輯是什么？用多源流理論框架來解釋即多源流中的問題源流、政治源流和政策源流內部發生變化，推動政策之窗的打開，政策企業家把握機會促使三條源流交匯，從而實現政策發生變遷[9]（如圖1）。

圖1 多源流理論的分析框架

（一）問題源流

金登認為，問題源流是指被政府提上政策議程，有待政府加以解決的問題。對于產業扶貧政策來說，不同階段的待解決問題在不同程度上影響著幾個階段產業扶貧發展的政策走向。

在第一階段中，新中國建立初期，國家整體經濟普遍低下，絕對貧困人口比例很高，國家根據國情通過實施計劃經濟體制來消除貧困，在完全計劃經濟下的生產關系是畸形的，嚴重阻礙了生產力的發展，影響了農業的綜合生產效率。1978年，為了解決一系列計劃經濟體制帶來的問題，實行了改革開放政策。如何把農民調動起來成為了現實問題，我國在農村進行改革，極大地調動了農民的積極性，激發農產品的市場活力，促進了農業產業生產的專業化的出現。這一時期，促進農村經濟的發展和提升農業產業的整體效率水平成為現實需求，為我國產業扶貧的出現打開了政策窗口。

在第二階段和第三階段中，改革對于農村的經濟增長效應不斷減弱，農村的產業結構低端且過于單一，沒有形成產業鏈，農民的生活水平提升速度緩慢，同時，我國農村的貧困人口大部分呈區域化集中分布，不同地區農民收入差距過大。所以我國堅持采取開發式扶貧的思路，提升不同地區農村的自我造血能力。在這一時期，如何有針對性地推動貧困地區區域經濟發展、縮小發展差距以及提升貧困人口的自我發展能力成為了現實問題。

黨的十八大以來，我國扶貧進入新階段，在“精準扶貧”思想的指導下，產業扶貧政策在實施過程中又出現了多個問題，首先在產業選擇上，有些地方沒有根據自身實際情況發展產業，導致產能過剩。其次，產業發展嚴重缺乏規劃，難以形成產業發展項目。再次，貧困戶自身經營能力差且對新型經營主體的培育不足。最后，個別地方在思想上沒有樹立脫貧意識，“等、靠、要”思想嚴重。

在上述幾個階段產業扶貧存在的相關問題就構成了這一時期產業扶貧政策變遷的問題源流。

（二）政治源流

政治源流是金登多源流理論的重要組成部分，主要包括公眾輿論、國民情緒、領導人的執政理念等幾個方面因素。多源流理論認為，政治源流內部發生變動，也可以推動政策之窗的開啟。產業扶貧作為扶貧工作的主要抓手，在今天取得了重大的實踐成果，與中國共產黨歷屆領導人的扶貧思想所作出的指導密切相關。所以，本文中討論的政治源流主要是指國家歷屆領導人扶貧理念的發展。

在新中國成立初期，毛澤東同志就意識到解決農村的貧困問題是解決我國貧困問題的關鍵所在。他在1953年第一次提出“共同富裕”的思想，隨后三大改造的完成促進了我國農村生產力的發展。毛澤東同志不僅重視農業生產，還積極主張實行農業機械化，他在1959年的《黨內通信》中指出“農業的根本出路在于機械化”為農村產業化奠定了堅實的基礎。1978年，鄧小平同志在毛澤東同志的扶貧思想上進一步發展，他指出我國要找到一條中國特色的發展道路，提出了改革脫貧的理論，主張在改革、開放、發展的進程中消除貧困。提出了社會主義本質就是解放和發展生產力，最終實現共同富裕。在第一階段，毛澤東、鄧小平同志的扶貧思想促使了政策之窗的開啟，推動了農村產業的發展，對此后的產業扶貧工作具有指導意義。

在第二階段，以江澤民同志為代表的黨和國家領導人進一步發展了產業扶貧的思想，江澤民同志強調要堅持開發式扶貧的方針，將政府對于貧困地區的扶貧開發與貧困人口自力更生相結合，激發農村貧困人口的內生性動力，形成貧困地區自我發展的能力。進入21世紀，以胡錦濤同志為首的新一代國家領導人對產業扶貧提出了更高的要求，在黨的十六屆五中全會上提出了“建設社會主義新農村”的戰略，并在黨的十七大報告中提出全面建設小康社會的新要求。在這兩個階段，江澤民和胡錦濤同志的扶貧理念推動了產業扶貧質量上的提升，促進了農業產業的可持續發展，為這一時期的產業扶貧模式打開了政策之窗。

步入新時代，習近平總書記高度重視農村扶貧開發，將扶貧開發上升到全國共同努力的事業，2015年習近平總書記在中央扶貧工作會議上強調“堅決打贏脫貧攻堅戰，確保到2020年所有貧困地區和貧困人口一道邁入小康社會”。習近平總書記在湘西考察調研時首次做出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示，要求產業扶貧應做到精準識別，依托當地的資源，因地制宜，選準、發展產業，把培育產業作為推動脫貧攻堅的根本出路。同時還提出要先解決思想上的貧困問題“扶貧先扶志，扶貧必扶智”的論斷。習近平總書記的扶貧思想為產業扶貧走上成熟提供了思路[10]。十九大報告中首次提出鄉村振興戰略，習近平總書記提出要將產業扶貧與鄉村振興相銜接，從生產發展到產業興旺，要立足長遠，把農村產業與城市產業發展有機結合起來，推動產業融合，形成綠色的生產和生活方式。在新時代，習近平總書記的“精準扶貧”和“產業扶貧到產業興旺”的新扶貧思想打開了產業扶貧模式變遷的政策窗口。

（三）政策源流

政策源流是多源流理論中的重要組成部分，主要是指政府人員、專家學者以及利益集團所提出的政策建議構成了政策源流。政府決策者對這些建議進行參考，制定出最具可行性的政策。在我國，產業扶貧政策源流主要包括國家的政策探索、學者根據實際調研所得的專業性論文以及政府在地方實際扶貧工作中的工作總結和調查報告，主要基于CNKI數據庫的現有文獻，對產業扶貧模式各階段的學者文獻進行統計來進行政策源流的分析。

新中國建立初期，國家沒有確立專門針對扶貧的模式或者政策，由于國家的整體經濟實力較弱，所以農村扶貧政策與農村發展政策基本上是一致的。在這一時期，在CNKI數據庫分別以“扶貧”“貧困戶”“貧困發展”為關鍵詞搜索到的期刊論文共有112篇，其中“扶貧”57篇，“貧困戶”40篇，“貧困發展”15篇，為這一時期的農村扶貧與發展提供了現實性的建議。

進入開發式扶貧時期，專家學者開始對扶貧產業進行研究，對貧困地區產業的發展進行了思考。這一時期，在CNKI數據庫中以“產業扶貧”作為關鍵詞進行檢索共搜索到69篇文獻，主要是總結產業扶貧的基本思路，根據各個地區發展農業產業的實際經驗來對農村產業發展進行研究。在第三階段（2001～2012年），輸入檢索關鍵詞“產業扶貧”進行檢索共搜到文獻215篇，在產業扶貧體系化的過程中提供了不少具有實踐經驗的新思路。

進入新時代，產業扶貧政策模式在脫貧攻堅工作中發揮著重要的作用，學者們在這一時期對于產業扶貧的研究達到了高峰。這一時期在CNKI數據庫檢索“產業扶貧”相關文獻高達6865篇。這一時期，有學者將習近平總書記提出的“精準扶貧”的理念與產業扶貧相結合，對精準扶貧的背景下產業扶貧的實踐困境進行研究；還有學者提出推動農村新型的產業發展、產業融合、產業主體的建設以及區域化產業發展等政策建議。[11]黨的十九大之后，隨著鄉村振興戰略的逐步實施，學者們對于產業扶貧與產業興旺的銜接也做了很多研究，CNKI數據庫以“產業興旺”為關鍵詞進行搜索，相關文獻達到1820篇，大部分學者是對產業扶貧與產業興旺相銜接的困境和實現路徑進行研究，如劉明月和汪三貴就指出產業扶貧和產業興旺存在的差異以及所面臨的產業扶貧的困境，同時提出了在產業規劃、產業鏈融合、新型主體能力以及政府和市場的關系的優化路徑，提出如何建立產業發展的長效機制，推進產業扶貧與產業興旺的有效銜接[12]。

（四）三源流的交匯：政策變遷

根據多源流理論，導致政策發生變遷是由于三源流交匯產生的相互作用，如前所述，產業扶貧在各個發展階段上存在的問題為產業扶貧的變遷提供了合法性依據；國家領導人的執政理念、扶貧觀念為產業扶貧的變遷提供了戰略性方向；專家學者的建議為政策變遷提供了合理性論證。在問題源流和政治源流打開政策之窗的前提下，三源流發生耦合，在相互交織影響下，就促成了扶貧政策的變遷。

在產業扶貧的萌芽產生階段，我國當時主要面臨的重大問題是國家整體經濟普遍低下，落后的經濟發展水平成了這一時期的問題源流。在這一時期，毛澤東同志提出了“共同富裕”的思想，提出要通過經濟建設來滿足人民群眾對物質生活的需要。鄧小平同志開創了改革開放，深化了共同富裕思想，提出了改革脫貧的理論。這兩位領導人的執政理念和扶貧思想被專家學者結合各地實際進行論證建議，最終在問題之窗和政治之窗的開啟下，實現了三源流交匯，推進政府開啟了以《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》、“三西”地區的農業建設計劃為代表的一系列政策舉措，推動了貧困地區的基礎設施建設以及農業產業的發展。

在產業扶貧的初步形成階段和穩步推進階段，產業能力不足和各地區收入差距擴大成為了現實問題。對于這些問題，以江澤民同志為代表的黨和國家領導人提出了內生性發展、區域式發展的理念。以胡錦濤同志為代表的黨和國家領導人提出了“科學發展”，要堅持全面協調可持續。專家學者也為產業化扶貧提供了不少優質建議。這就推進國家出臺一系列以區域增長為主要目標的扶貧開發戰略，啟動了以《八七扶貧攻堅計劃》、兩個十年的扶貧開發綱要為代表的重要政策。

在產業扶貧的逐步成熟和持續深化階段，隨著新時代社會基本矛盾的轉變，如何平衡且充分發展生產力來滿足人民日益增長的美好生活需要就成為這一時期最主要的問題源流，在產業扶貧的推進上，個別地區出現了產業發展脫離實際、嚴重缺乏產業規劃構成了這一時期產業扶貧的問題源流。

習近平總書記在湘西考察調研時首次提出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的扶貧理念，要求精準識別當地產業，因地制宜把發展產業作為推動脫貧攻堅的根本出路。進而推動產業扶貧模式進入精準產業扶貧階段，專家學者也對精準扶貧的思路進行建言獻策，為產業發展脫貧，全國農業產業協調發展提供了具體路徑。

黨的十九大報告中提出實施鄉村振興戰略，提出產業興旺是實現鄉村振興的基礎，習近平總書記也多次強調“鄉村振興，關鍵是產業要振興”。如何將產業扶貧與鄉村振興有效銜接，推動鄉村產業向高質量發展，實現由產業扶貧向產業興旺的轉化，還包括在開展產業扶貧過程中所產生的一些遺留問題就構成了這一時期的問題源流。進入新時代以來，習近平總書記先后主持召開了七次脫貧攻堅座談會，多次強調產業扶貧在脫貧攻堅中的重要作用，習近平總書記關于產業扶貧的重要論斷構成了這一時期產業扶貧向產業興旺發展的政治源流[13]。學者們對于產業扶貧的發展，產業扶貧到產業興旺的實現路徑給出了諸多建議，促使本階段產業扶貧的三種源流形成匯合，進而推動新時代我國產業扶貧與產業興旺的有機銜接。

五、結論與討論

本文在我國扶貧政策由輸血式扶貧、開發式扶貧到精準式扶貧的政策階段下，對扶貧政策中的產業扶貧模式的轉變進行了梳理，將我國產業扶貧模式的變遷劃分為萌芽產生、初步形成、穩步推進、逐步成熟和持續深化五個階段，并通過多源流的理論分析框架，對產業扶貧模式變遷的各個階段進行分析，發現在不同階段存在著不同的問題源流，這些問題有些是基于國家整體經濟背景下產生的問題，有些是在落實產業扶貧過程中產生的問題。不同的領導人的執政觀念在扶貧發展的過程中也在發生轉變，構成了產業扶貧模式變遷的政治源流。國家政策探索、專家學者的研究建議以及地方政府的扶貧工作經驗構成了政策源流。問題源流和政治源流打開問題之窗和政治之窗，促使政策之窗的打開，最終使得問題源流、政治源流和政策源流進行耦合，產生相互作用，最終實現了我國產業扶貧模式的發展和變遷。

本文的不足之處在于，雖然從多源流理論的視角對產業扶貧模式的變遷邏輯提供了解釋，但對新時代下產業扶貧的政策決策未能提出合理性的建議，未能對產業扶貧模式的下一步發展做出預測，對未來產業扶貧與產業興旺的銜接未能作出合理性的判斷，這些問題對我國實現社會主義現代化強國的中國夢具有重大意義，有待于進一步的研究。