基于跨年度預算平衡視角對預算穩定調節基金的思考

席 毓,孫玉棟

(中國人民大學公共管理學院，北京 100872)

一、引 言

財政是庶政之母，關系著國家治理體系與治理能力現代化的實現。預算是財政管理的綱領，反映了政府履職的執行方向和具體內容。2007年，為了解決預算執行超收的問題，中央政府開始設立預算穩定調節基金，緊接著各地方級政府也陸續建立。針對此，2015年起施行的《中華人民共和國預算法》分別從預算結余資金管理、超收收入使用、預算調整情況等角度對健全預算穩定調節基金制度做出了規定。之后，2018年財政部印發了《預算穩定調節基金管理暫行辦法》，其中明確規定各級財政部門應當合理控制預算穩定調節基金規模，使其能夠滿足跨年度預算平衡的需要，保持年度間政府預算的銜接和穩定。為了實現此目標，需要對我國預算穩定調節基金多年來的運行現狀進行分析，從而探究調整預算穩定調節基金規模并發揮其在跨年度預算平衡中調節作用的路徑選擇。

二、理論基礎與文獻回顧

預算穩定調節基金的建立遵循逆周期的財政政策理論，在運行中則基于預算分配與控制理論對財政超收進行管理并彌補赤字，從而促進年度預算到跨年度預算平衡機制的轉變。

(一)逆周期的財政政策理論

逆周期的財政政策是指在面對經濟周期性波動時，政府為調節宏觀經濟態勢采取的反經濟周期行動。當宏觀經濟形勢一片繁榮時，實行穩健的財政政策，對財政收入進行適量儲備，以減少財政赤字并控制地方債務規模，從而使財政支出更為合理化，避免經濟過熱；反之，當宏觀經濟形勢有所蕭條時，實行積極的財政政策，合理調用財政儲備金，適量增加財政赤字并適度擴大發債規模，從而增加財政支出，促進經濟回暖。在這過程中，財政儲備資金發揮著調節器的作用，通過平衡周期性的財政收支，從而實現財政的平穩運行[1]。這是建立預算穩定調節基金的內在邏輯和理論基礎。在實踐中，伴隨著20世紀70年代后期政治壓力對財政預算支出的削減，美國率先建立預算穩定調節基金并使其成為逆周期的財政儲備，旨在應對經濟發展勢頭放緩帶來的財政危機，保證財政的平穩運行并為政府履行職能提供資金支持[2][3]。為了應對我國預算中長期調控能力弱和財政政策缺乏全局觀的問題，在基于發達國家實施逆周期財政政策經驗的基礎上，我國嘗試設立預算穩定調節基金制度[1]。

(二)預算分配與控制理論

預算分配與控制理論認為，財政預算是政府管理經濟活動的計劃表，反映了對未來政府行為的引導約束，也為市場中各類主體提供經濟發展導向。但是經濟運行本身就具有周期性，未必每個周期內的運行軌跡都與財政預算相符合，因此，財政超收或短收的出現并非偶然，一定時間內的動態平衡才是常態化。但是短期內大幅度的財政預決算收入偏離不僅僅影響預算的執行效率，更會影響財政的支出行為，特別是在財政超收的年份極有可能造成低效率的財政超支，從而間接影響財政體制的平穩運行。因此，需要建立預算穩定調節基金來適度修正預算執行中的偏離情況[4]，從建立合理規范基金的募集規則、加強基金補充和調入過程中的監督、嘗試建立結余基金的投資渠道等多方面促進預算穩定調節基金最大功能的發揮[5][6][7]。

(三)周期預算平衡論與跨年度動態平衡機制

周期預算平衡論將整個經濟周期視為對稱的，雖然在某些年份會出現財政收支的偏離，但只要在一定的經濟周期內，繁榮時期的盈余可以抵消衰退時期的赤字，就能實現預算平衡。但是這種絕對對稱的經濟狀態是罕見的，因此，基于經濟非均衡狀態下的動態平衡，需要對周期預算平衡理論展開適度延展，將預算管理從年度平衡推向中長期平衡[8]。跨年度預算平衡機制正是基于該理論基礎建立的，旨在通過規范超收的使用、彌補短收的缺口、硬化支出預算約束，從而在預算的編制執行中實現跨年度動態平衡，減少經濟周期內政府的過度干預[9]。但是跨年度預算平衡機制的實現面臨著短期性穩定政策和長期性結構政策的沖突、縱向財政紀律執行松弛等挑戰[10]：一方面，政府需要多維測度預算余額以便其發揮自動穩定器對經濟周期性波動的抑制作用[11]；另一方面，政府也需要充分發揮作為超收(短收)調節器的預算穩定調節基金的作用，探究其在不同地區的運行狀況，從而剖析出預算穩定調節基金存在的問題，以便更好地實現跨年度預算平衡。

三、預算穩定調節基金的運行情況分析

(一)中央政府層面

1.中央政府的財政預決算收支執行情況

總體來看，中央政府的財政預決算收支偏離情況表現為“超收”和“超支”(具體見表1)。從絕對數看，超收和超支的最大規模分別為5467.32億元和530.15億元。從相對數看，超收率最高為17.63%，超支率最高為13.55%，且收入偏離的波動幅度較大。(1)13.55%為1998年超支率。限于篇幅，表1未給出所有年份數據，作者備索。

從時間來看，中央政府的財政預決算收入偏離受國家經濟發展形勢和財政政策的影響。1994年分稅制改革以來，收入偏離度逐漸減低；1998年開始推行積極的財政政策之后，中央財政超收率呈現出波動上升的趨勢，直至2007年達到峰值點(其中2002年和2003年出現較為明顯的下降)；受2008年全球金融危機的影響，2008和2009年的超收率呈現出斷崖式下降；隨后“四萬億計劃”的影響開始顯現，使得2011年的中央財政超收率達到第二峰值點；而伴隨著經濟新常態供給側結構改革，超收率又有所下降，直到更加積極的財政政策的推出，2015年后中央政府的財政預決算超收率呈現小幅反彈的趨勢。與之不同的是在支出層面，中央財政超支率在經歷1998年的峰值點和1999年的斷崖式下跌至低谷以后，基本在0%～5%的區間內小幅波動。

表1 1994～2018年中央財政預算收支執行情況 單位：億元

2.中央預算穩定調節基金運行情況

(1)設立背景及主要內容

中央財政超收常態化、年底“突擊花錢”等問題影響著預算體系的穩健運行，因此我國從2007年起開始設立預算穩定調節基金，旨在實現財政收支預算平衡。其主要內容是從財政超收收入中獲取預算穩定調節基金的收入來源，用于彌補短收預算執行年份的收支缺口，納入預算管理，接受人大監督。此后隨著基金的積累，預算穩定調節基金也被政府用做應對重大突發事件的儲備性資金。

(2)中央預算穩定調節基金的補充調入情況

自2006年起，中央財政超收資金持續補充到預算穩定調節基金中，成為基金收入的主要來源，截至2018年已累計補充15335.64億元。同時，為使收支預算編制更為合理，自2008年起，部分預算穩定調節基金調入到一般公共預算中，用于彌補預算編制中的收支缺口。2008～2018年，中央預算編制中累計調入預算穩定調節基金13983.43億元，占補充基金數額的91.18%。我國僅在2008年應對汶川地震時調整了中央預算，在年初調入基礎上再次調入600億。

如表2所示，2006和2007年為凈補充結存，而在將基金調入中央公共預算編制后，在2010、2011、2013和2017年為基金凈結存。十余年間，基金結余情況以2011年為界，呈現從波動上升到波動下降的趨勢，累計結余1352.21億元，僅占2018年中央財政收入的1.58%。

表2 2006年以來中央預算穩定調節基金補充調入情況 單位：億元

近年來，中央預算穩定調節基金頻繁出現當年基金結存為負值的情況，這是由于財政超收收入除了補充基金之外，還會直接彌補當年財政支出，轉化為超支。根據表3，除2009年外，財政超收轉化為超支的比例通常遠高于補充基金的比例，且有的年份高出近10倍。此外，預算穩定調節基金調入編制到下一年度中央公共預算的比例保持常年穩定，均在5%以下，反之，基金占中央支出的比例則波動較大，極差高達16.85%。

表3 2006～2018年財政超收和預算穩定調節基金分流情況 單位：億元

(二)地方政府層面

1.地方政府建立預算穩定調節基金的時間

同中央財政預決算收入偏離的趨勢相一致，21世紀以后，地方財政超收也成為一種常態化現象，同樣影響著地方政府的財政支出效率和財稅系統運行。自2008年起，各省區市和計劃單列市開始設立地方預算穩定調節基金，直至2014年，全國30個省區市以及5個計劃單列市相繼建立完成，并出臺了相應的補充、調用方案。

2.各地區預算穩定調節基金規模

由于經濟基礎和社會發展情況的不同，各地區預算穩定調節基金的規模有所差異，表4列出了2008～2016年各地區預算穩定調節基金調入、安排平均值的變化。

表4 2008～2016年各省區市和計劃單列市預算調節基金的情況(2)注：平均值計算的是各省自2008年以來產生調入(或安排)預算穩定調節基金所有年份的平均值，未設立或未產生預算穩定調節基金的年份不包含于平均值計算以內。表5與表6同。 單位：億元

可以發現：第一，除了河北、浙江、寧波、青海在2015年出現調入基金增長的拐點以外，其他地區預算穩定調節基金的調入值基本呈現出逐年增長的趨勢。2008～2016年間調入預算穩定調節基金平均值超過100億元的集中于經濟較發達或經濟總量較大的地區；反之，平均值絕對數額較低的地區則反映出經濟體量較小或欠發達的特征。第二，超過50%的地區，安排預算穩定調節基金增長趨勢在2015年出現拐點。同調入的情況一致，安排預算穩定調節基金平均值較高的地區集中于經濟發達或總量較大的地區。第三，就調入和安排的比較情況看，除了湖南和青海，其余地區安排預算穩定調節基金的平均值均高于調入的平均值，且各地區的差值不盡相同。其中，天津市補充和調入的比例差異最明顯，后者是前者的3.58倍，其次是江蘇的2.58倍和上海的2.50倍。而比例差異最小的地區是河北的1.07倍，其次是山東的1.11倍和河南的1.13倍。

3.預算穩定調節基金的區域化差異

進一步，根據我國常用的經濟社會發展區域劃分，本文將30個省區市劃分為4個區域(3)區域劃分具體如下：東部地區包括河北、北京、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南；西部地區包括陜西、四川、云南、貴州、廣西、甘肅、青海、寧夏、新疆、內蒙、重慶；中部地區包括山西、河南、安徽、湖北、江西、湖南；東北地區包括黑龍江、吉林、遼寧。并分析省區市在這4個區域內以及計劃單列市的預算穩定調節基金調入、安排在2008～2016年平均值變化的差異。具體見表5。

表5 分地區2008～2016年預算穩定調節基金平均值的變化 單位：億元

由表5可見，調入和安排預算穩定調節基金在各區域內的平均值都呈現出波動上升的趨勢且2014～2015年間的增長幅度最為明顯。在絕對數額上，東部地區的調入預算穩定調節基金跨期平均值最高，東北地區和計劃單列市次之且數值相當，較低的是中部地區和西部地區；而安排預算調節穩定基金中，東部地區的跨期平均值仍然是最高，其次是計劃單列市和東北地區，兩者的平均值之差超過28億元。此外，中部地區的跨期平均值也明顯高于西部地區。

就平均值的年際變化率而言，如圖1和圖2所示：調入基金中，計劃單列市的年平均值變化極差最大，東北地區的均值變化幅度則最小；而安排預算穩定調節基金中，則是東北地區的年平均值變化極差最大，東部地區變化幅度最小。

圖1 分地區2008～2015年調入調節基金平均增長率

圖2 分地區2008～2015年安排調節基金平均增長率

四、預算穩定調節基金的調節作用分析

(一)財政收支偏離的調整分析

1.中央政府財政超收超支的修正

圖3和圖4分別為2000～2007年與2008～2018年兩個時間段內中央財政超收率與超支率的對比折線圖。以2007年正式設立中央預算穩定調節穩定基金為界限，2008～2018年間的收支偏離度的總體低于2000～2007年間的收支偏離度，只有2010、2011兩年的中央財政收入偏離度和2011年中央支出偏離度有所反彈，其余年份中央財政超收率基本維持在8%以內，超支率基本維持在6%以內。

圖3 2000～2007年與2008～2018年中央財政超收率比較

圖4 2000～2007年與2008～2018年中央財政超支率比較

2.地方政府財政收支偏離的修正

在地方政府層面，預算穩定調節基金對于財政收支偏離的影響有所差異。圖5和圖6分別為地方政府在2000～2007年與2008～2018年兩個時間段內財政超收率與超支率的對比折線圖。由于超過80%的省級政府是在2008～2011年間相繼設立了預算穩定調節基金，因此，在2008～2011年間地方政府的財政超收率與2000～2007年時間段內的財政收入偏離程度基本一致，但是2011年后，地方政府的財政超收率大幅度下降，偏離度圍繞0%的水平線略微波動。與之不同的是，在2008～2018年，財政支出偏離極差大于2000～2007年財政支出偏離極差且波動變化幅度更為明顯，只有在2012～2015年間，地方政府的財政支出偏離程度才略有降低。

圖5 2000～2007年與2008～2018年地方財政超收率比較

圖6 2000～2007年與2008～2018年地方財政超支率比較

3.地方政府財政收入偏離的修正

由于預算穩定調節基金對地方政府收入偏離的調節作用比較明顯，因此著重分析各地方政府預算穩定調節基金對財政超收率的影響。表6是我國30個省區市財政收入偏離情況。在2000～2007年間，都無一例外地表現為財政超收且年平均超收率超過10%的省區市占比高達70%，寧夏和山西的年平均超收率甚至高達20%以上。而在2008～2018年間，除了安徽的年均超收率為5.8%以外，其余29個省區市的年平均超收率都在5%以下，且有14個省市出現年均減收的情況，減收幅度最明顯的是湖北省的4.71%。由此可見，在2008～2018年的時間段內，所有地區的單年超收率和年均超收率都有不同程度下降，甚至在某些地區出現了“超收”與“減收”并存的局面。

表6 各地區2000～2007年與2008～2018年超收率變化比較

(二)跨年度預算平衡率的調整分析

1.跨年度預算平衡的機制設計

從傳統的年度預算到逐步建立跨年度預算平衡機制，符合我國預算管理體制改革的趨勢。跨年度預算平衡機制意為根據財政政策的相機變化，進行跨年度的財政收支預測編制，使預算收支在動態的經濟周期內保持平衡，而非追求單年度預算的收支平衡[12]。跨年度預算平衡機制的設立旨在彌補單年度預算中存在的問題，保持預算過程的連續性和增強預算目標的預測性，從而提高財政資源的配置效率。

對于跨年度預算平衡機制的周期選擇，各國往往根據本國國情設定，大部分處于2～5年之間。我國根據《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》提出了各級政府編制2016～2018年三年期滾動財政規劃的方案并在河北等地區展開試點。

2.不同層級政府的跨年度預算平衡率

2018年出臺的《預算穩定調節基金管理暫行辦法》明確要求適度控制預算穩定調節基金規模，使其能夠滿足跨年度預算平衡的需要。參考國際上普遍選擇2～5年的跨年度預算平衡周期，對全國財政、中央財政和地方財政的滾動跨年度預算平衡率進行模擬測算，具體結果如表7所示。

表7 2000～2018年全國、中央和地方財政2～5年間滾動跨年度預算平衡率比較

根據模擬測算結果可知：第一，在2000～2006年，全國財政滾動跨年度預算總體平衡狀況優于中央。主要體現在相同周期下，全國滾動跨年度預算平衡率約12.2%，低于中央的25.5%，同時中央財政滾動跨年度預算平衡率在不同年份間差異較為明顯，極值差異高達17.87%，而全國僅為9.35%。第二，在2000～2006年，全國、中央實現最佳平衡性的跨年度周期為2年。第三，自建立中央預算調節穩定基金后，2007～2018年中央財政跨年度預算平衡率指數從25.5%左右降低到14%左右，平衡性得到提高，但仍有改善的空間。第四，隨著中央跨年度預算平衡性的改善，全國跨年度預算平衡率均值從12.2%左右下降為9%左右，意味著全國跨年度預算平衡程度也有所提高。

2009年起，地方上解中央支出在賬務上與中央對地方稅收返還做沖減處理，地方支出不再包含上解中央支出，因此地方政府滾動跨年度預算平衡率從2009年開始模擬測算。總體來看，地方財政跨年度預算平衡狀況優于中央，平衡指數均值為5.5%，不同年份間的滾動跨年度預算平衡率極值差異為5.06%。

3.各地區的滾動跨年度預算平衡率

具體到地區間的差異，表8給出了2000～2007年與2008～2017年各省區市不同周期的跨年度預算平衡率的變化。可以發現：第一，經濟欠發達的青海、甘肅、寧夏等中西部地區跨年度預算平衡率均值較高，而東部的上海、江蘇、浙江等跨年度預算平衡率均值較低。這意味著東部地區的跨年度預算平衡性優于中西部地區。第二，以省區市開始建立預算穩定調節基金的2008年為界，2000～2007年各省區市不同周期的跨年度預算平衡率均高于2008～2018年均值。這意味著預算調節穩定基金在一定程度上促進了地方跨年度預算平衡性的提高。第三，2000～2007年各省區市不同周期跨年度預算平衡率均值極差高達390.4%，這一數據在2008～2017年間降低為302.8%。不變的是，在兩個時間周期內，不同周期跨年度預算平衡率均值青海皆為最高，上海最低。第四，2000～2007年，絕大多數省區市的最佳跨年度預算平衡周期為2年，但也有例外，北京和福建的最佳平衡周期為3年，黑龍江和甘肅的最佳平衡周期為4年或5年。第五，2008～2017年，大多數省區市的最佳跨年度預算平衡周期為3年，但也有例外，譬如上海、安徽、江西、湖北和海南的最佳平衡周期為2年。

表8 2000～2017年各地區不同年份周期跨年度預算平衡率的變化(4)表中年份周期數所對應的是各省跨年度預算平衡的均值，均值數所對應的是2～5年跨年度預算平衡率的平均數。

五、對預算穩定調節基金運行狀況的思考

(一)取得的初步成效

1.對收入偏離有所修正

2007年中央設立預算穩定調節基金后，2008～2018年中央財政超收的平均偏離程度減弱。2008年起，地方開始建立預算穩定調節基金制度，直至2011年超過80%的省區市都已設立，因此，與2000～2007年相比，2011年后，地方政府的財政超收率大幅度下降。同時，相比于2000～2007年，70%的省區市超收率高達10%以上的局面，2008～2018年間的收入偏離度均值除了安徽以外，都在5%以內。

2.逐漸建立跨年度預算平衡與年度預算平衡之間的紐帶

自2007年中央設立預算穩定調節基金以來，我國預算穩定調節基金制度對于調節預算平衡發揮了一定作用。從2000～2007年與2008～2018年兩個時間段的對比，全國財政和中央財政的滾動跨年度預算平衡性都得到了提高。同樣地，2008～2018年間各省區市的跨年度預算平衡性也都無一例外得到了提高，且提高幅度比中央財政更為明顯。

(二)存在的問題

1.區域間預算穩定調節基金規模差異明顯

作為預算穩定調節基金主要來源的超收收入會受到財政收入的影響，而財政收入又與經濟發展水平息息相關。根據圖7，大多數年份全國財政收入彈性系數都大于1，反映出GDP增長對財政收入的影響較大。而我國各區域經濟發展基礎和發展水平差異較大，由此帶來了預算穩定調節基金規模的區域差異。2008～2017年，我國東部地區安排預算穩定調節基金規模均值是西部的2.67倍，差異大的年份更是高達3.61倍；同樣地，我國東部地區調入預算穩定調節基金規模均值是西部的2.31倍，差異大的年份更是高達3.83倍。

圖7 2000～2018年全國財政收入彈性系數變化圖

2.資金規模不穩定

《預算穩定調節基金管理暫行辦法》規定預算穩定調節基金的來源包括一般公共預算的超收收入、結余資金和政府性基金預算結轉資金規模超過該項基金當年收入30%的部分，其中，一般公共預算的超收收入是各層級預算穩定調節基金的主要收入來源。根據超收收入流向超支和預算穩定調節基金的比例看，以中央財政為例，除2009和2014年，其余年份財政超收轉化為超支的比例遠高于補充基金的比例，且有的年份高出近10倍。這也就意味著每年一般公共預算的超收收入投進預算穩定調節基金的比例是不確定的，加之超收收入也是動態變化中的，就使得預算穩定調節基金難以保持穩定的資金規模。此外，由于超收收入分配比例的不確定，使得地方自由裁量權大大增加，經濟欠發達地區會傾向于將財政超收基本轉化為財政超支，加劇了基金規模大小的不確定性。

3.跨年度預算平衡機制有待進一步完善

預算穩定調節基金的建立初步搭建起年度預算與跨年度預算平衡之間的紐帶，且在中央與地方的跨年度預算平衡中做出了一定的貢獻。但就具體的平衡性而言，中央財政跨年度預算平衡率均值在14%左右，除了個別地區跨年度預算平衡率均值在10%以下，大部分地區的平衡率均值皆數值較大，青海的平衡率均值甚至超過300%，這意味著省區市的跨年度預算平衡性仍然有著較大的改善空間。當下跨年度預算平衡機制的運行集中于跨年度赤字動態彌補的資金調動，但對預算規劃編制調整及具體的資金配置優先序、績效動態評估等缺乏更進一步地制度內容設計。

4.結余基金閑置沉淀

截至2018年，中央預算穩定調節基金期末結余1352.21億元，在超收率較高的年份甚至超過3000億元。對于這些基金的處理，目前是將其進行單一賬戶的存儲管理，并沒有將其用于具體實踐或投資增值，由此造成了更大數額資金的閑置沉淀，將影響預算穩定調節基金的使用效率。

六、預算穩定調節基金的未來走向再思考

(一)調整規范預算穩定調節基金規模

基于我國預算穩定調節基金來源不穩定、區域差異較大的問題和《預算穩定調節基金管理暫行辦法》中的相關條款規定，政府需要調整規范預算穩定調節基金的規模：一方面，結合我國的經濟態勢，政府可以對一般公共預算的超收收入流入預算穩定調節基金的比重加以最低比例的限制，從而保障預算穩定調節基金有相對穩定的收入來源；另一方面，在積極促進經濟欠發達地區經濟發展的同時，政府需嘗試打通中央與地方或者區域間的預算穩定調節基金的流通渠道，適度縮小區域間規模的差異，促進基金在全國的均衡發展，更好地發揮其調節預算的功能。

(二)充分發揮預算穩定調節基金在中期預算調整與跨年度預算平衡機制間的鏈接作用

由于跨年度預算平衡機制尚未與中期預算調整形成緊密的聯動機制。中央財政滾動跨年度預算平衡率還是地方財政滾動跨年度預算平衡率都仍有改善的空間，因此在促進跨年度預算平衡機制健全的過程中，除了需要準確制定跨年度預算平衡率的目標、科學估計財政收支變化范圍等之外，還需要預算穩定調節基金積極發揮其在中期預算調整與跨年度預算平衡機制間的鏈接作用。政府一方面需要實現預算穩定調節基金對赤字彌補和財政存量資金進行管理盤活，另一方面能夠根據經濟周期波動為中期預算的調整提供一定數量的靈活資金儲備，實現財政資金在年度間、部門間、項目間的有序流動，從而將具體化的各項經濟發展目標融入到跨年度預算平衡機制中。同時，根據各省級地方政府平衡率數據，定位為3年周期的跨年度預算平衡試點符合我國當期的發展態勢，在條件成熟之時，可考慮全國推廣。

(三)踐行預算穩定調節基金的績效管理

面對結余基金閑置沉淀的問題，可以嘗試對預算穩定調節基金進行全面績效管理。一方面，對調入預算穩定調節基金的資金實行全方位、全過程和全覆蓋的績效管理，將績效管理的理念和方法貫徹落實到編制、審核、執行、監督的每一個環節中，形成閉環覆蓋的預算績效評估系統，使其形成的效果反饋能夠為下一階段資金配置的金額、優先序提供可借鑒的建議。另一方面，嘗試拓展結余基金的投資渠道，將結余基金用于投資穩健保值的項目，減少基金的沉淀閑置。