孤帆遠(yuǎn)航——“后脫歐時(shí)代”的英國(guó)

三四郎

在“誰(shuí)人”樂隊(duì)發(fā)行的搖滾音樂劇專輯《湯米》里，繼父對(duì)家人說：“我有種預(yù)感，2021一定是個(gè)好年。”當(dāng)下英國(guó)政府也試圖給人留下這樣的樂觀印象。在“脫歐”過渡期的最后一刻，英國(guó)與歐盟達(dá)成貿(mào)易協(xié)議，避免了脫歐帶來最糟糕的影響。新的一年，英國(guó)將在國(guó)際舞臺(tái)上大出風(fēng)頭。作為七國(guó)集團(tuán)（G7）今年的輪值主席國(guó)，英國(guó)既能為G7年度峰會(huì)制定議程，又可力邀澳大利亞、印度和韓國(guó)加入，以期為組建“民主十國(guó)”奠定基礎(chǔ)。今年11月，第26屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)將在格拉斯哥開幕。此外，英國(guó)將正式申請(qǐng)加入由11國(guó)簽署的《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》。外交大臣多米尼克·拉布竭力推動(dòng)英國(guó)成為東盟的對(duì)話伙伴。很快，“伊麗莎白女王”號(hào)航空母艦也將進(jìn)駐亞洲。

英國(guó)外交官們從沒完沒了的歐盟會(huì)議中抽身，期待未來有更多時(shí)間訪問全球。澳大利亞前外交部長(zhǎng)亞歷山大·唐納指出，英國(guó)外交大臣已經(jīng)17年沒有訪澳了，但這種“怠慢”應(yīng)該不會(huì)再有。在脫歐的一年里，英國(guó)連施巧計(jì)，從向香港居民兜售國(guó)籍，到制裁白俄羅斯，再到快速批準(zhǔn)新冠疫苗，都充分顯露出它想要重回舞臺(tái)中央的野心。“看到英國(guó)政府在國(guó)家安全問題上作出創(chuàng)造性的選擇，我感到振奮人心。”美國(guó)企業(yè)公共政策研究所的科瑞·斯卡克說，“這是個(gè)非常重要的信號(hào)，說明英國(guó)要依照自己的價(jià)值觀行事，并樂意承擔(dān)由此產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)和后果。”

盡管這顯示出了英國(guó)的潛力，但打造或者說再現(xiàn)一個(gè)“全球英國(guó)”——許多脫歐派深深為之癡迷的愿景——卻是困難重重。脫歐削弱了英國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)前景。脫歐伊始，新冠疫情給英國(guó)帶來了沉重的打擊。從長(zhǎng)期來看，英國(guó)經(jīng)濟(jì)也存在弊病。自2005年以來，英國(guó)企業(yè)占全球市值總額的比例從超過7%跌至3%，比歐洲其他大型經(jīng)濟(jì)體都下滑得更厲害。同一時(shí)期，總部位于英國(guó)的跨國(guó)公司在全球跨境投資存量中所占份額從10%降至6%，跌幅比其他任何主要經(jīng)濟(jì)體都大。

與此同時(shí)，世界重新迎來大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代。除中美日益加劇的競(jìng)爭(zhēng)之外，還有俄羅斯的機(jī)會(huì)主義外交和歐盟至少在經(jīng)濟(jì)政策上的過度自信。“翻開國(guó)際事務(wù)的下一章，你將看到中美歐在政治、經(jīng)濟(jì)、監(jiān)管、技術(shù)和軍事方面的較量。”英國(guó)前高級(jí)外交官西蒙·弗雷澤說，“英國(guó)的任務(wù)就是在其中找到自己的一席之地。”

要做到這一點(diǎn)，就需要戰(zhàn)略性眼光和清晰的思路。但根據(jù)英國(guó)下議院外交事務(wù)委員會(huì)最近的一份報(bào)告，這些正是英國(guó)外交目前缺失的部分。它只有竭盡全力補(bǔ)上這些“必需品”，才能趕上好年頭。

| 別太樂觀 |

20世紀(jì)上半葉的英國(guó)是世界的“領(lǐng)頭羊”，盡管昔日輝煌今不在，但它的重要性依然令人無法忽視。國(guó)際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)顯示，英國(guó)是世界第五大經(jīng)濟(jì)體。它是聯(lián)合國(guó)安理會(huì)五大常任理事國(guó)和五大“有核國(guó)家”的其中一員，也是北約的重要成員。英國(guó)憑借其信號(hào)情報(bào)機(jī)構(gòu)“英國(guó)政府通訊總部”成為了“五眼聯(lián)盟”的骨干力量，與美國(guó)、加拿大、澳大利亞和新西蘭共享情報(bào)。

“日不落帝國(guó)”的過往讓英國(guó)成為了少數(shù)幾個(gè)坐擁大量海外領(lǐng)地的國(guó)家之一，這既延伸了它的觸手，相應(yīng)地也增加了它的義務(wù)。英國(guó)君主是英國(guó)14塊海外領(lǐng)土的元首，亦是54國(guó)組成的英聯(lián)邦的領(lǐng)袖。得益于英超聯(lián)賽遍布全球的足球鐵粉，英國(guó)在體育界頗負(fù)盛名。它廣受境外游客喜愛，擁有世界上最古老的新聞媒體BBC和多所世界一流大學(xué)。

然而問題的關(guān)鍵在于，這些優(yōu)勢(shì)都并非什么新鮮事。英國(guó)國(guó)際發(fā)展事務(wù)大臣羅里·斯圖爾特說，迄今為止，英國(guó)仍缺少必要的自我反省，“我們忙這忙那，但至于為何而忙，我們并沒有明確的想法。”

二月底，首相鮑里斯·約翰遜正式啟動(dòng)全政府范圍內(nèi)的政策評(píng)估，從外交政策、防務(wù)、安全和國(guó)際開發(fā)的視角重新檢視英國(guó)的優(yōu)先方向和目標(biāo)。約翰遜聲稱，這是英國(guó)自冷戰(zhàn)結(jié)束以來規(guī)模最大的自我反思，或許能為日后的政策提供一些必要的基礎(chǔ)。

2020年6月，約翰遜宣布英國(guó)國(guó)際發(fā)展部并入外交部。理論上，這可以把外交官的游說能力與國(guó)際發(fā)展部的技術(shù)專長(zhǎng)緊密結(jié)合起來，促使英國(guó)實(shí)施更為協(xié)調(diào)的政策，也能在一定程度上扭轉(zhuǎn)英國(guó)駐外代表人數(shù)日益減少的局面。上世紀(jì)90年代，英國(guó)駐贊比亞的外交官約有25人，幾十年過去，那里只剩下大使、外交官和當(dāng)?shù)毓蛦T各一名。引入國(guó)際發(fā)展部大有裨益，但許多人擔(dān)心，任何益處都將以動(dòng)搖英國(guó)“援助大國(guó)”的根基為代價(jià)。“這不是合并，而是對(duì)國(guó)際發(fā)展部的侵蝕。”該部門的前負(fù)責(zé)人安德魯·米切爾哀嘆道。同年11月，英國(guó)將對(duì)外援助預(yù)算從GDP的0.7%削減至0.5%。

未來四年，英國(guó)的軍費(fèi)開支將比原先計(jì)劃的多出65億英鎊，每年的軍費(fèi)預(yù)算則高達(dá)470億英鎊。這逆轉(zhuǎn)了英國(guó)過去十年削減軍費(fèi)的趨勢(shì)，更進(jìn)一步鞏固了它在北約歐洲成員國(guó)中的軍費(fèi)大戶地位。軍費(fèi)的重點(diǎn)投向是海軍。此外，政府還在技術(shù)方面投入資金，設(shè)立了人工智能專門機(jī)構(gòu)，并重申要發(fā)起更多的網(wǎng)絡(luò)攻擊。

| 面對(duì)現(xiàn)實(shí) |

增加國(guó)防開支，削減對(duì)外援助，合并外交部和國(guó)際發(fā)展部——資源和機(jī)構(gòu)似乎已經(jīng)就位，但在背后指導(dǎo)這些舉措的戰(zhàn)略仍需進(jìn)一步闡明。

英國(guó)希望最大限度地靠攏美國(guó)。阿斯彭研究所的外交政策專家瑪爾塔·達(dá)蘇認(rèn)為，增加防務(wù)開支意在對(duì)美示好，“向美國(guó)表明，英美仍然同坐一條船。”拜登政府強(qiáng)調(diào)盟友關(guān)系而非“美國(guó)優(yōu)先”的態(tài)度讓英國(guó)大受鼓舞。但英國(guó)也不會(huì)忘記，對(duì)于特朗普背離美國(guó)全球領(lǐng)導(dǎo)地位的肆意妄行，美國(guó)人已經(jīng)縱容到了何種地步。

英國(guó)保守黨曾對(duì)華大獻(xiàn)殷勤，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為中國(guó)投資將在未來的英國(guó)經(jīng)濟(jì)中扮演重要角色。然而，美國(guó)強(qiáng)硬且沒有回旋余地的立場(chǎng)，迫使英國(guó)重新思考對(duì)華政策。英國(guó)對(duì)待華為的態(tài)度曾與美國(guó)截然不同，但到了2020年，英國(guó)就徹底禁止華為參與本國(guó)的5G建設(shè)了。部分保守黨人士希望加深同中國(guó)的關(guān)系，但中國(guó)懷疑論者仍占上風(fēng)。

接著是歐盟。英國(guó)熱衷于推動(dòng)它和德法在E3模式下的安全問題談判。2020年新冠疫情蔓延之際，歐洲三巨頭仍然就伊朗核問題和其他安全問題舉行了五次外長(zhǎng)級(jí)會(huì)晤。但英國(guó)堅(jiān)持將外交政策、外部安全和防務(wù)合作排除在去年12月24日達(dá)成的英歐協(xié)議之外。“目前，英國(guó)無法以一種完全理性的方式處理歐洲問題。”法國(guó)戰(zhàn)略研究基金會(huì)的弗朗索瓦·海斯堡說，“此次英國(guó)全面政策評(píng)估整合的是歐洲以外的一切問題。”

然而，與歐洲其他國(guó)家的關(guān)系是英國(guó)能否順利施展其對(duì)外政策的關(guān)鍵一環(huán)。無論在地理上還是軍事上，英國(guó)都是歐洲的一部分。其次，由于俄羅斯的存在，英國(guó)的軍事承諾仍然集中在歐洲范圍，并通過北約兌現(xiàn)。再次，英國(guó)的許多全球目標(biāo)將和歐盟通過伙伴關(guān)系的形式共同實(shí)現(xiàn)。達(dá)蘇說，在對(duì)美關(guān)系上，英國(guó)和歐盟是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，拜登政府可能會(huì)優(yōu)先考慮德國(guó)，其次才是英國(guó)。

脫歐最深刻的影響發(fā)生在英國(guó)人自己身上。倘若離開歐盟導(dǎo)致國(guó)內(nèi)局勢(shì)更緊張，那英國(guó)不可避免地會(huì)被削弱乃至拆散。如果這種分裂演變?yōu)樘K格蘭的獨(dú)立，那駐守蘇格蘭的英國(guó)核潛艇部隊(duì)將前景堪憂。外交政策專家索菲婭·加斯頓說，即便沒有分裂，脫歐也讓英國(guó)公眾對(duì)本國(guó)外交政策的態(tài)度出現(xiàn)了“巨大轉(zhuǎn)變”。

| 有心無力 |

以向印度洋–太平洋地區(qū)傾斜為例，許多人質(zhì)疑，這對(duì)英國(guó)的政策究竟有多重要，以及英國(guó)希望在此實(shí)現(xiàn)什么樣的目標(biāo)。他們認(rèn)為，英國(guó)在亞洲安全事務(wù)中不應(yīng)止步于配角的觀點(diǎn)是“異想天開”。公眾對(duì)此似乎也沒什么熱情，在他們看來，把軍費(fèi)花在超出歐洲和大西洋范圍的地區(qū)是不合理的。

過去幾年，英國(guó)的確不像一個(gè)舉足輕重的大國(guó)。海外觀察人士不僅對(duì)英國(guó)執(zhí)意脫歐的自損行為感到困惑，同時(shí)也非常驚訝，面對(duì)緊隨脫歐而來的政治混亂，英國(guó)竟然沒有相應(yīng)的計(jì)劃。去年九月，英國(guó)政府意圖撕毀與歐盟剛達(dá)成的部分脫歐協(xié)議，此舉讓它作為國(guó)際秩序擁護(hù)者的聲譽(yù)急轉(zhuǎn)直下。約翰遜處理疫情的辦法也很難讓人對(duì)英國(guó)的實(shí)用主義產(chǎn)生信心。

種種懷疑的核心在于，英國(guó)政府是否有認(rèn)真思忖并盡力執(zhí)行其領(lǐng)導(dǎo)人所談?wù)摰哪繕?biāo)。它能否優(yōu)先考慮幾塊領(lǐng)域并全力以赴取得成果？它又能否找到恰當(dāng)處理歐洲問題的方法？除非解決這些問題，否則外界依然會(huì)認(rèn)為，英國(guó)的外交政策有太多象征意義而缺少實(shí)質(zhì)內(nèi)容。英國(guó)在國(guó)際博弈中積攢的財(cái)富，也無法彌補(bǔ)它未認(rèn)真對(duì)待這場(chǎng)游戲所造成的損失。

[編譯自英國(guó)《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》]

編輯：要媛