管線綜合管理之管線竣工測繪的問題與對策

黃夢杰

(紹興市測繪院，浙江 紹興 312000)

1 引 言

城市地下管線普查的后時代，管線綜合管理的有效機制建立和選擇，事關管線管理工作的可持續發展的重要問題。從目前國內各城市地下管線綜合管理實踐觀察，已形成多種管理模式，但也各有利弊，需要城市管線管理者來研究與探索。筆者針對紹興市管線竣工測繪的特點與存在的問題，進行研究與探索管線綜合管理。

2 合理選擇適合城市管線綜合管理機制與手段

客觀上，任何管理都以權力為基礎，城市管線綜合管理也是以管理部門的行政職能，選擇城市管線綜合管理機制。

當城市地下管線普查結束后，城市政府管線綜合管理行政主管部門，需要研究如何根據自己部門的行政職能，設計和建立管線綜合管理的長效管理機制。從目前國內幾種管線綜合管理模式看，典型的有這幾種：市政道路開挖管理權的蘇州模式，管線竣工檔案移交管理權的廈門模式，規劃與測繪行政許可管理權的紹興模式。各城市利用城市政府部門行政權以及管理程序，確定適合本城市管線綜合管理的機制，由于部門權力存在不完全性，存在著各自利弊。

以本人所在城市的管線綜合管理的紹興模式為例，紹興模式就是根據紹興市政府 “三定方案”設定的行政職能，依據市政府令《紹興市城市管線管理辦法》，明確紹興市規劃局(現為紹興市自然資源和規劃局)為城市地下管線綜合管理主管部門，利用規劃局依法授予的規劃權和測繪權，通過地下管線的規劃、測繪、信息、監督管理的行政程序，開展地下管線綜合管理工作，且管線竣工測繪是管線綜合管理的核心。

3 管線竣工測繪的主要特點

管線竣工測繪作為城市管線綜合管理紹興模式的核心工作，具有以下特點：

3.1 統一標準

由于各管線行業的管線數據標準和測繪管理程序并不統一，紹興市規劃局發布了重要規范性文件《紹興市管線測繪管理規定》和《紹興市管線測繪技術規程》，紹興市的管線竣工測繪統一了管線竣工測繪管理程序和技術標準、數據格式，依據《中華人民共和國城市規劃法》和《浙江省測繪地理信息條例》，由測繪資質單位出具的管線竣工測繪成果，都會按標準提交。

3.2 統一測繪

統一測繪體現為四個方面：一是統一資金來源，二是統一測繪程序，三是統一測繪單位，四是統一技術標準。首先，統一測繪資金來源，由于地下管線屬于公共事業類，理應將管線竣工測繪類同于管線普查納入基礎測繪財政預算資金，由財政預算資金保障。其次，統一測繪程序，即凡是向規劃局申請辦理管線建設工程規劃許可證的項目，均可申請填寫《管線竣工測繪任務單》，由市規劃局提供無償竣工測繪服務，約定的測繪單位負責跟蹤申請管線的竣工測繪，竣工測繪完成后，測繪單位向申請單位提交一份管線竣工測繪成果報告，同時，向市規劃局依法管線測繪成果備案。再次是統一測繪單位，管線竣工測繪統一由具有測繪資質的測繪單位來實施，根據與市規劃局簽訂的政府購買服務合同確定約定測繪單位，統一為管線單位提供管線竣工測繪服務； 同時，少量有測繪資質的管線單位(如水務集團)的管線測繪由其下屬測繪單位實施。最后是統一測繪標準，如上所述。

由于實施了統一測繪，紹興市本級管線信息更新及時、有效，自2012年～2019年使用基礎測繪財政資金的管線測繪長度年平均 327 km，如圖1所示。

圖1 2012年～2019年紹興管線測繪長度情況

3.3 統一備案

根據《浙江省測繪地理信息條例》，測繪地理信息行政主管部門負責管線竣工測量成果備案，管線測繪成果單位，依法向測繪地理信息主管部門測繪成果備案，使得管線數據庫的數據來源合法化。

3.4 統一更新

市規劃局管線信息系統管理機構，根據市規劃局管線辦移交的管線數據，統一及時更新，以確保管線數據庫與管線信息系統良好的現勢性。同樣，對于管線權屬單位的拆除管線，也由測繪單位進行測繪，屬于包含在新增管線項目內的，則納入管線竣工測繪成果范圍；屬于非新增管線的純拆除管線，由管線權屬單位通知市規劃局管線辦，或者管線辦管線巡查發現的拆除管，均由市規劃局管線辦填寫《管線竣工測繪任務單》，通知約定測繪單位測繪，測繪單位按備案程序向市規劃局移交管線數據，統一更新。

4 管線竣工測繪的主要問題

盡管管線竣工測繪是管線綜合管理的重要手段，不少城市都在做，但實際效果并不是很理想。之所以這樣，是因為存在一定的問題。本人認為，當前管線竣工測繪存在下列主要問題：

4.1 成效問題

建立在特定行政權力下的管線管理模式，有其優勢面，也會有欠缺面。如以規劃和測繪行政權為著力點的紹興模式，總會有一些管線工程不進規劃行政許可，據不完全統計，歷年來納入規劃行政許可的管線工程約65%，即規劃和測繪權的管理成效存在一定的問題。同理，以道路開挖行政權為著力點的蘇州模式，也會有管線不是埋設在道路下面的情況，于是，管線數據也不可能全面掌握。

4.2 各自為政

之所以管線工程不進規劃和測繪程序照樣施工，是因為管線存在行業壟斷性(如電力、如自來水、燃氣等)，此類管線單位有一定的城市地位，可以各自為政，如紹興的燃氣管線工程在青島爆炸事件前很多工程未進規劃和測繪程序。也存在政府部門各自為政現象，管線工程無建設工程規劃許可證，建設主管部門照樣發放市政道路開挖許可證，導致此類管線工程失控。

4.3 制約問題

由于《中華人民共和國物權法》對管線物權無針對性的條文規定，未像房產證實施管線權證制度，國務院《地下管線管理條例》(征求意見)雖然將地下管線物權明確規定，但遲遲未頒布，讓管線工程竣工規劃核實程序制約力明顯不足，正是管線無物權證，管線單位不會來主動辦理管線工程竣工規劃核實，也就是說管線綜合管理部門不可能及時獲得管線數據。

4.4 依據問題

除了浙江省的管線竣工測繪依據《浙江省測繪地理信息條例》和《浙江省城市地下管線竣工測量和成果備案管理辦法》規定外，不少城市僅依據建設部規章《城市地下管線工程檔案管理辦法》，對于管線竣工測繪來講存在法律依據和力度問題。此規章適用于管線竣工檔案管理，不能規范管線竣工測繪。

4.5 機構問題

多數城市地下管線普查后，建立了一定的管理機制，并沒有日常管理專職機構，而是將管線管理職能兼放在其他機構里，管理效率自然出現問題，作為管線數據主要來源之一的管線竣工測繪也就不能有效開展。而且，隨著當前各地的政府部門機構改革的深入，不少原來屬于獨立的管線管理機構，又回到了撤并老路，機構調整一定程度上影響了管線綜合管理工作。

4.6 配套問題

現實中，多數管線單位無專業測繪，如電力和電信通常用手持式GPS定位儀測管位，測繪精度不符合管線竣工測繪技術要求，而找專業測繪，一是不方便、二是要增加經費。

4.7 經費問題

由于歷史原因，管線單位并未將測繪經費列入預算，而需要追加測繪費，則申報與批準手續之多，經費難落實。

因為諸多問題，才導致管線綜合管理的長效機制問題，管線竣工測繪不能有效實施，管線數據庫無法更新，管線普查數據沒過幾年就數據老化，管線普查才過幾年還得重新普查的城市也為數不少，從一定層面上看浪費了更多資源。

5 管線竣工測繪的對策

單純地看，管線竣工測繪是單一的測繪工作，全面地看，其實是一個涉及政策、機構、程序、經費、技術等多方面的系統工程，因此，本人認為應針對管線竣工測繪存在的問題，用系統工程的思路探索解決問題的對策。

5.1 領導重視

本人認為，領導重視特別重要，紹興是最好的案例。紹興的管線普查和管線綜合管理的起因，是因為某拆遷地塊的地下管線情況不清而誤事，引起了市長的關注。因而，市長意識到紹興的地下管線存在家底不清問題，直接影響了城市發展和城市安全，于是要求市規劃局組織啟動城市地下管線普查，紹興的管線普查工作才得以全面展開。正是由于各級領導重視管線普查，管線普查財政資金才切實到位，每年管線竣工測繪資金才能列入財政年度計劃并切實到位，這也是整個紹興的管線普查和管線綜合管理工作能成功實施的重要原因。

5.2 政策重視

本人還認為，管線竣工測繪不只是管線單位工作，更是政府本身工作，然而，對于政府管理來講，政策很重要，這是管理依據。

目前，管線竣工測繪相關的法律體系并不完善，全國性的更少，雖然國務院的《城市地下管線管理條例》早就公開征求意見，但目前管線管理的主要依據是《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見 》，以及建設部規章《城市地下管線工程檔案管理辦法》。地方性的相對多些，如地方法規《浙江省測繪地理信息條例》《浙江省城鄉規劃條例》等，浙江省人民政府規章《浙江省地理空間數據交換和共享管理辦法》，以及浙江省測繪與地理信息局的重要規范性文件《浙江省城市地下管線工程竣工測量和成果備案管理辦法》等。因為浙江將管線普查和管線信息更新歸屬為基礎測繪，所以還可以將國務院條例《基礎測繪條例》、浙江省人民政府規章《浙江省基礎測繪管理辦法 》、國家發改委與國家測繪局的重要規范性文件《基礎測繪計劃管理辦法》等作為管線竣工測繪的政策法律依據。

筆者認為，國家層面應該抓緊分布《地下管線管理條例》。然而，僅有全國性的與管線竣工測繪直接相關的政策法律是不夠的，需要進一步配套完善。據了解到的相關信息，住房和城鄉建設部正著手組織編制或為國務院起草管線綜合管理相關的法律文件，以進一步規范和指導全國城市地下管線綜合管理工作。

筆者還認為，負有城市管理責任的各級政府也應該出臺一些結合當地實際的政策，如紹興市人民政府出臺《紹興市城市管線管理辦法》，紹興市規劃局出臺《關于加強城市管線管理工作的實施意見》和《紹興市管線竣工測繪管理規定》等，以配套結合當地實際工作、讓城市管線竣工測繪程序與方法操作性更強。

只有讓管線竣工測繪有充分的法律依據，讓竣工測繪工作規范化和程序化，才能抓實抓好日常的管線竣工測繪，確保地下管線綜合管理有理有據。

5.3 機構專職

管線竣工測繪需要專職機構來管理，鑒于管線竣工測繪管理專業性強、責任性重，所以應該有專職機構管理。鑒于政府部門的機構設置限制，新增機構不易，可以采用其他方法解決專職機構問題。紹興的經驗是：依據《紹興市城市管線管理辦法》規定，市編委辦下文在市規劃局內掛牌設置“紹興市管線管理辦公室”，特別在機構改革后撤并了的機構，還得重新授予獨立性的工作職能，只有設置了專職機構和專業人員，城市管線綜合管理工作才能得以良好開展，使得管線竣工測繪為新增或拆除管線得到及時有效數字化，讓數據庫更新更及時全面。

5.4 程序便捷

一項工作的成敗與否，程序合理、便捷也很重要。這對于政府統一管理的管線竣工測繪而言，更需要有配套的程序。紹興模式的管線竣工測繪程序值得借鑒。

首先做好程序的頂層設計。紹興市人民政府在《紹興市城市管線管理辦法》中確定市規劃局(測繪和地理信息局)為全市管線綜合管理行政主管部門，而規劃局的規劃和測繪行政管理程序就是管線竣工測繪程序的落腳點。

紹興的具體程序如下：管線建設單位在向市規劃局申請管線建設工程規劃行政許可的時候，同步申請管線竣工測繪任務，局管線辦簽發下達管線竣工測繪任務單至約定測繪單位，測繪單位按任務單要求跟蹤管線工程實施竣工測繪，測繪單位代建設單位向市測繪和地理信息局辦理管線竣工測繪成果備案，管線辦審查合格后發《管線工程竣工測繪成果備案通知書》，最后，管線建設單位從測繪單位獲得管線竣工測繪成果及政府備案文件。也就是說，管線單位只要在申請管線工程建設規劃許可證的時候，同步申請管線竣工測繪任務，接下去跟蹤工程進度的管線竣工測繪、測繪成果提交、成果備案等一系列工作，都由測繪單位一站式服務到家。

正是因為紹興的管線竣工測繪程序如此便捷，才得到了管線單位的擁護和遵守。

5.5 經費保障

鑒于城市地下管線對于城市運行與安全特別重要，而城市地下管線管理本身屬于政府公共事業范疇，因此，本人認為，城市地下管線竣工測繪應該由政府埋單，于是，政府統一管理的管線竣工測繪經費應該落實到政府財政資金計劃中。

紹興是這樣做的：依據《浙江省測繪管理條例》地下管線普查和信息更新屬于基礎測繪工作范圍，于是，2010年的全市地下管線普查資金 2 451萬元納入2009年、2010年兩年內的基礎測繪計劃的財政資金。同理，管線竣工測繪屬于地下管線信息更新項目，也納入了基礎測繪年度計劃，統計資料顯示：2012年～2019年市規劃局竣工測繪實施的基礎測繪計劃的財政資金年平均166萬元(圖2)，確保了管線測繪長度年年增長。

圖2 2012年～2019年紹興管線測繪資金情況

5.6 技術標準

管線竣工測繪還應該注意技術標準化，特別是經過城市地下管線普查建立了管線數據庫和管線信息系統的城市，標準化的管線竣工測繪，有利于數據庫更新。

從紹興的案例看，過去管線竣工測繪做得最好的自來水公司，由專業測繪單位實施，管線測繪精度符合測繪標準，但數據標準不符合紹興管線普查后建立的管線數據標準。電力、電信等單位沒有專業測繪配套，所以管線測繪精度遠遠達不到標準。還有的管線單位甚至根本不實施管線竣工測繪。這樣的情況，使得管線數據更新無法實現。

針對這種實際，市規劃局在全市管線普查后，統一和規范了管線數據標準與管線竣工測繪技術要求。2015年紹興市規劃局制定了《紹興市管線測繪管理規定》和《紹興市管線測繪技術規程》，以政府規范性文件形式下發各管線相關單位。只要是按統一標準測繪，并經市管線辦審查合格、備案后的數據，都準予入庫更新。

5.7 監管跟進

行政權力通常有兩類，一是行政許可權，二是行政執法權，行政管理部門應該充分學好法律、用好權力，在用好行政許可權的同時，也要用好行政執法權，特別要利用行政執法監督檢查之機，及時發現問題、解決問題。如管線綜合管理紹興模式就有一項管理是監督管理，每周由局管線辦組織管線巡查，檢查已經規劃許可的項目實施情況，檢查正在實施的管線工程是否獲取管線建設工程規劃許可證，發現問題及時查處。

5.8 測繪計劃

每個城市地下管線信息更新機制都會存在漏洞，需要其他方法補充。

紹興也不例外，據不完全統計數據表明，管線竣工測繪獲取的管線測繪長度約占全年增量的65%，也表示還有35%管線測繪長度是需要依靠補充方法來獲取。市規劃局管線辦對于沒有進入規劃許可程序的管線工程，多數通過監督巡查發現，對于巡查發現的未進行規劃程序的管線工程，將其列入市規劃局的基礎測繪計劃的管線數據更新與入庫項目中，由管線辦簽發測繪任務單，由約定測繪單位實施測繪。還有一種是通過全市性管線相關單位參加的管線例會，由管線單位自報需要列入測繪計劃的管線，以獲得管線測繪需求信息，由管線辦下達測繪任務單，再由約定測繪單位測繪。而這兩類管線測繪均列入基礎測繪年度計劃，用測繪計劃作為竣工測繪漏洞的補充方法是紹興的另一個管理方法。

6 總 結

只要領導重視、政策有力、機構到位、程序便捷、經費保障、技術標準、監管跟進，以及創造性地開展工作，就一定能做好管線竣工測繪工作，做好管線綜合管理工作。

紹興模式的管線綜合管理經驗表明，根據政府部門所依法授予的行政權力，選擇和建立合理的地下管線綜合管理機制和手段是必要的。充分利用管線竣工測繪作為管線綜合管理的重要手段開展統一測繪，認清存在的問題，針對性地探索解決問題的對策，可以讓管線竣工測繪和管線綜合管理步入可持續發展軌道。

當然，紹興的竣工測繪管理模式還是有一定的政策與管理環境局限性，不一定能夠全面復制及推廣。