“五眼聯盟”轉型：內容、原因與影響

凌勝利 王彥飛

（1.外交學院，北京100037；2.清華大學，北京100084）

近年來，“五眼聯盟”（Five Eyes）趨向活躍，其成員國在多個涉華議題上基本采取一致立場并協調行動。在華為問題上，該聯盟展開聯合打壓，抵制華為5G設備并遏制華為發展。①Rob Taylor，“At Gathering of Spy Chiefs，U.S.，Allies Agreed to Contain Huawei，”The Wall Street Journal，December 14，2018；Chris Uhlmann and Angus Grigg，“How the‘Five Eyes’Cooked up the Campaign to Kill Huawei，”The Sydney Morning Herald，December 13，2018.在新冠肺炎疫情問題上，其也不斷向中國發難。②Tobias Ellwood and Tom Cotton，“UK and US Must Act Together on China，”The Times，June 2，2020.在香港問題上，“五眼聯盟”國家外長發表聯合聲明干涉中國內政。③“Joint Statement on the Erosion of Rights in Hong Kong，” U.S.Department of State，August 9，2020，https：／／2017－2021.state.gov／jointstatement－on－the－erosion－of－rights－in－hong－kong／index.html；“Joint Statement on Hong Kong，” U.S.Embassy＆Consulates in Canada，November 18，2020，https：／／ca.usembassy.gov／joint－statement－on－hong－kong－2／.在南海問題上，美國國務院于2020年7月13日發表涉南海聲明，澳大利亞隨后也跟進，發表了“反對中國對南海一貫主張”的聲明。通過以上事例可以發現，“五眼聯盟”在諸多涉華議題上十分活躍，針對中國聯合施壓的傾向日益明顯。這一系列舉措都表明此前主要聚焦情報領域合作的“五眼聯盟”正在實現合作拓展與功能轉型。

特朗普政府期間，基于交易主義來處理聯盟關系、要求盟友分擔義務，修改貿易條款，導致美國與一些盟國的關系疏遠，美國的國際動員能力有所下降。①韋宗友：“‘美國優先’對美韓、美日同盟的影響”，《國際問題研究》，2019年第6期，第84－98頁；鐘飛騰：“特朗普主義與美國同盟體系的轉型”，《當代美國評論》，2019年第3期，第20－47頁。相較而言，“五眼聯盟”卻與美國步調緊密一致，在涉華議題上十分活躍，而且出現擴員的跡象。②2020年8月12日，日本防衛大臣河野太郎（Taro Kono）在接受《日本經濟新聞》采訪時表示，日本渴望擴大與“五眼聯盟”的情報共享合作，“這些國家有著相同的價值觀”，“日本與之關系可以更進一步，甚至達到‘第六只眼’的程度”。Daishi Abe and Rieko Miki，“Japan Wants de Facto‘Six Eyes’Intelligence Status：Defense Chief，”Nikkei，August 15，2020.為何在美國的許多盟國與其矛盾加劇的情況下，“五眼聯盟”的合作卻愈加緊密？由此引發的思考是，作為冷戰時期主要聚焦情報領域合作的議題聯盟，“五眼聯盟”的合作從情報領域拓展到其他領域，是否意味著該聯盟正在發生轉型？該聯盟是否會持續擴大規模，不斷籠絡新的成員加入？其是否會演變為以美國為首的西方國家遏制中俄的多邊聯盟？這一系列問題都值得研究，本文也將重點探討五眼聯盟的轉型內容、原因及其影響。

一、從議題聯盟到多邊聯盟

“五眼聯盟”可以追溯至二戰期間，壯大于冷戰時期，“9·11”事件后出現了重大轉型。成立至今，其正在逐漸轉型為以情報合作為基礎，以應對非傳統安全問題和大國競爭為目標，組織嚴密、功能多元的多邊聯盟。回顧五眼聯盟的發展歷程，可以發現其轉型態勢明顯。自“斯諾登事件”之后，該聯盟一改此前隱蔽的特點，呈現外向性突出和功能拓展趨勢。“五眼聯盟”的轉型顯著體現在聯盟職能、內容和機制等方面。

1.1 聯盟轉型的界定

學界對于聯盟的內涵認知不一。格倫·斯奈德（Glenn H.Snyder）認為，聯盟是國家依靠軍事力量結成的，針對特定的其他國家，使用軍事手段和以安全為目的使之不同于其他國際合作形式。③Glenn H.Snyder，“Alliance Theory：A Neorealist First Cut，”Journal of International Affairs，Vol.44，No.1，1990，p.104.這個定義較為狹窄，主要概括了傳統軍事聯盟的特點。斯蒂芬·沃爾特（Stephen M.Walt）對聯盟的定義則更為寬泛，指的是兩個或兩個以上國家之間正式或非正式的安全合作。④［美］斯蒂芬·沃爾特著，周丕啟譯：《聯盟的起源》，上海人民出版社，2007年版，第12頁。沃爾特強調除有正式盟約的聯盟之外，也認可了事實聯盟的存在及其重要性。

不過從冷戰后的聯盟實踐來看，新聯盟的形成有所減少，聯盟存續面臨的困境增加，既有聯盟或其他國際安全合作形式都出現了轉型。進入21世紀之后，非傳統安全問題凸顯，尤其是恐怖主義和網絡安全頻繁出現，成為全球性威脅。這也促使聯盟出現轉型，聯盟的合作內容超越狹義的軍事安全領域，逐漸拓展到綜合安全領域，由軍事聯盟演變為戰略性聯盟，由戰時聯盟轉變為平時聯盟。因此，冷戰后的新安全形勢促使聯盟出現了相應的轉型，其內涵也發生了變化，聯盟合作內容更趨廣泛。作為一種重要的國際安全合作形式，聯盟涉及性質定位、目標設定、功能設置、對象擬選、結構規劃、手段擇取與方式采納等多項指標，任何指標的變更都可能引發聯盟轉型。一般而言，一旦在聯盟性質、聯盟內容、聯盟職能、聯盟結構與聯盟形式等核心變量方面出現重要變化，可以視為聯盟轉型。⑤凌勝利：“聯盟的轉型：一項概念分析”，《太平洋學報》，2015年第3期，第14－15頁。冷戰后，既有聯盟大多出現了轉型，針對美國亞太聯盟、北約或美國聯盟體系轉型的研究成果最為豐富，⑥左希迎：“亞太聯盟轉型與美國的雙重再保證戰略”，《世界經濟與政治》，2015年第9期，第59－81頁；楊毅：“美國亞太聯盟體系的維系與轉型”，《當代世界與社會主義》，2015年第6期，第106－113頁。聯盟轉型的理論研究也不斷演進，①黃宇興：“談判能力與聯盟轉型”，《世界經濟與政治》，2017年第6期，第77－101頁；袁偉華、田光強：“權力轉移、戰略依賴與聯盟轉型——以冷戰后美日聯盟轉型為例”，《當代亞太》，2017年第3期，第4－33頁。這些研究都顯示了聯盟并非一成不變，而是會因應國際形勢和盟國需求有所調整。對于“五眼聯盟”而言，自冷戰結束以來開啟了轉型歷程，2013年“斯諾登事件”后，“五眼聯盟”加速了轉型步伐，這顯著體現在聯盟職能、聯盟內容和聯盟機制等方面。

1.2 “五眼聯盟”的聯盟職能轉型

聯盟職能的設定是契合盟國需求的必然選擇，同時也是聯盟目標導向使然。從“五眼聯盟”的職能轉型來看，已經由冷戰時期主要聚焦于情報合作向更加廣泛的職能轉變，包括應對非傳統安全威脅和大國競爭。

回顧“五眼聯盟”的發展歷程，其最初形成是為了對抗軸心國集團，在冷戰時期發展壯大是為了“對抗”蘇聯，這兩個階段都以情報合作為主要職能。冷戰結束至“9·11”事件爆發之前，“五眼聯盟”一度因為失去了安全威脅而面臨合作困境，其僅僅定位于情報合作的聯盟職能有所不足。冷戰后，雖然戰爭等傳統安全威脅的風險依舊存在，但網絡通信技術與恐怖主義、跨國犯罪等問題的相互交織所帶來的危害不亞于前者。“五眼聯盟”的轉型則發生在恐怖主義興起、網絡安全問題凸顯和大國競爭加劇的背景下，其以網絡技術和情報為主的合作恰好在應對這些問題方面擁有獨特優勢，這成為轉型的重要動力。

隨著“五眼聯盟”的職能開始超越情報合作，其聯盟安全指涉對象也有所變化，非國家行為體及中俄等大國成為重要對象。一方面，在非傳統安全問題領域，恐怖組織、跨國犯罪和網絡犯罪集團等非國家行為體成為該聯盟監控和打擊的對象；另一方面，應對中俄等大國競爭也逐漸成為其重要職能。在美國的推動下，“五眼聯盟”為應對中俄競爭，近些年采取了包括監控世界的“情報戰”、打壓華為和中國5G的“科技戰”，以及立場一致地譴責中俄的“輿論戰”等方式。②“The Importance of the Five Eyes in an Era of Global Insecurity，” Policy Exchange，June 27，2018，https：／／policyexchange.org.uk／pxevents／the－importance－of－the－five－eyes－in－an－era－of－global－insecurity／.因此，中俄將成為“五眼聯盟”重點施壓的對象。

鑒于所面臨的外部安全威脅和盟國內在需求的變化，“五眼聯盟”的職能也由情報合作向更加廣泛的應對非傳統安全和大國競爭轉型。從目前的情形來看，情報合作是該聯盟的基礎職能，而其他聯盟職能的增加有助于更大范圍地契合盟國之間的利益訴求，更大程度地發揮其功效。

1.3 “五眼聯盟”的聯盟內容轉型

“五眼聯盟”轉型之后不再局限于情報合作這一單一領域，開始在應對其他安全問題方面拓展合作。史蒂芬·哈珀（Stephen Harper）認為，“五眼聯盟”面臨著三大挑戰：一是競爭性大國，主要指中國和俄羅斯；二是恐怖集團和犯罪組織等非國家行為體；三是網絡安全。③此處講話內容由哈珀在公開活動中的視頻錄像整理而來，信息來源同②。“五眼聯盟”近些年的合作主要集中于以下三個方面。

首先，在傳統情報合作方面，“五眼聯盟”對全球進行日常監控。其監控對象和范圍不斷擴大，從國家安全情報擴展至商業和個人信息。一是該聯盟通過監控區域上的明確分工和“一致對外”，重點監控中國、俄羅斯、東南亞、中南美洲和非洲等國家或地區，共同獲取和分享情報。④賈春陽：“‘五只眼’情報聯盟：從哪里來，到哪里去”，《世界知識》，2013年第23期，第31－33頁。這也使得“五眼聯盟”具備地理區域覆蓋廣泛的強大監控能力。二是加強商業情報收集。歐洲議會的一份報告表明，由美國領導、“五眼聯盟”運營的全球間諜網絡“梯隊系統”（ECHELON）正在從事工業間諜活動。⑤“Report on the Existence of a Global System for the Interception of Private and Commercial Communications（ECHELON Interception System）（2001／2098（INI）），” European Parliament，July 11，2001，https：／／www.europarl.europa.eu／sides／getDoc.do？pubRef=－／／EP／／NONSGML+REPORT+A5－2001－0264+0+DOC+PDF+V0／／EN＆language=EN.三是“五眼聯盟”的監控對象還包括各國政要在內的個人。其情報合作沒有外部約束，加之合作程度之深和監控內容之廣，給個人信息安全造成巨大的隱患。通過對國家、商業組織和個人的監控，“五眼聯盟”掌握了覆蓋全球的私密信息。愛德華·斯諾登（Edward Snowden）在接受媒體采訪時稱，“五眼聯盟”是“不受國家法律約束的超國家組織”。①Randy K.Lippert，et al.，eds.National Security，Surveillance and Terror：Canada and Australia in Comparative Perspective，Springer International Publishing AG，2016，p.275.

其次，在非傳統安全問題上，“五眼聯盟”關注的焦點包括反恐和網絡安全等問題。當今世界非傳統安全問題越來越嚴峻，該聯盟的合作也因此做了相應調整。“五眼聯盟”在情報和信息方面具備優勢，成為五國十分倚重的合作平臺。一是在反恐問題方面加強合作。“9·11”事件后，“五眼聯盟”成員國追隨美國參與了打擊恐怖主義的戰爭，包括阿富汗戰爭、打擊“伊斯蘭國”的行動等。而時任英國內政大臣特蕾莎·梅（Theresa Mary May）曾在2016年的峰會上倡議“五眼聯盟”全面擴大合作，她認為若要擊敗恐怖主義就必須通力合作，共享包括恐怖分子的資金來源等信息。②“Theresa May Warns of Extremism Link to Mass Migration，” BBC，February 16，2016，https：／／www.bbc.com／news／uk－35592457.二是在網絡犯罪、兒童色情和網絡攻擊等非傳統安全問題上，“五眼聯盟”也加強了合作。這些網絡安全相關問題主要分為兩類：第一類與成員國國內民眾相關。2019年7月29日，英國主持了“五眼聯盟”情報高官會議，討論議題包括如何應對政治黑客、兒童色情等各種網絡威脅。2020年6月17－18日，五國舉行了線上部長級會議，會后的公報稱疫情期間人們的在線活動增加，網絡犯罪活動數量也因而增長，“五眼聯盟”將通過集體合作進行打擊。③“Virtual Five Country Ministerial Meeting-Communiqué，” U.S.Embassy＆Consulates in the United Kingdom，June 26，2020，https：／／uk.usembassy.gov／virtual－five－country－ministerial－meetingcommunique／.五國在此類問題上的溝通和互動較多，而且隨著新技術的應用和新威脅的出現，五國也在商議新的應對方案。第二類是影響國家安全的網絡攻擊等問題。2016—2018年，美國及其盟國認為“俄羅斯干預了美國大選”，美國為此啟動了調查程序。而2017年“想哭”（WannaCry）勒索病毒的爆發，西方國家無端指責“中俄發動網絡攻擊”，以及延續至今的對華為的打壓，都使得網絡安全問題持續不斷成為熱點。基于網絡安全問題日益增加的認知，五國也逐漸加強在該領域的合作。

最后，在應對大國競爭方面，“五眼聯盟”開始針對中國和俄羅斯公開施壓，愈加呈現出多邊聯盟的特點。一是在許多與俄羅斯相關的問題上，“五眼聯盟”立場一致。2014年初，因克里米亞問題，美歐加澳等對俄羅斯采取了外交制裁和經濟制裁等措施。2018年4月，除美國之外的“五眼聯盟”成員國召開會議，英國首相特蕾莎·梅指責俄羅斯利用網絡攻擊國際體系，四國視網絡安全問題為這個時代最大的挑戰之一。④Lee Berthiaume，“Trudeau，Allies Talk Russian Cyberattacks during London Intelligence Briefing，” National Post，April 18，2018，https：／／nationalpost.com／pmn／news－pmn／canada－news－pmn／secret－five－eyes－security－briefing－in－london－expected－to－discuss－russia－syria.2020年7月，美英加等國的安全機構認為俄羅斯黑客組織正在針對新冠病毒疫苗的研發進行網絡攻擊。這些舉動都顯示出“五眼聯盟”對俄羅斯強勢施壓的態度。二是在對待中國的相關問題上，“五眼聯盟”的施壓同樣強硬。2018年12月20日，美國司法部指控兩名中國人“通過網絡攻擊竊取知識產權和商業機密”。⑤Noah Barkin，“Exclusive：Five Eyes Intelligence Alliance Builds Coalition to Counter China，” Reuters，October 12，2018，https：／／www.reuters.com／article／us－china－fiveeyes／exclusive－fiveeyes－intelligence－alliance－builds－coalition－to－counter－chinaidUSKCN1MM0GH.中國外交部駁斥了這一指控，并要求美方“停止在網絡安全問題上對中方的誣蔑抹黑，撤銷對中方人員的所謂起訴”。⑥“2018年12月21日外交部發言人華春瑩主持例行記者會”，中華人民共和國外交部網站，2018年12月21日，https：／／www.fmprc.gov.cn／web／fyrbt＿673021／jzhsl＿673025／t1624087.shtml。綜上所述，“五眼聯盟”近年來在中俄相關議題上頻繁橫加指責，越來越明顯地表現出聯合應對大國競爭的趨勢。

從“五眼聯盟”近幾年的動向可以發現，面對新的安全威脅，五國一直在調整合作內容，拓展了多個領域的合作。“五眼聯盟”的合作領域具有明顯的階段性特點。在二戰和冷戰時期，其合作的重點是情報共享。冷戰結束后，其合作內容更加多元，主要包括打擊恐怖主義和網絡安全問題，而應對中俄等大國競爭近年來又成為其重要合作內容。

1.4 “五眼聯盟”的聯盟機制轉型

冷戰時期，五眼聯盟的合作機制比較單一，主要聚焦情報領域合作。冷戰后，面對新的安全威脅，五眼聯盟不僅合作機制數量日益增加，而且其合作機制的運行也更加公開化。

首先，五國形成了定期召開的部長級會議機制（Five Country Ministerial）。自2013年首次部長級會議召開以來，五國已經召開了7次部長級會議（參見表1）。縱觀會議討論內容可以發現，“五眼聯盟”的合作形式和內容既有較強的延續性，也有一定的靈活性，其以情報合作為基礎，但也隨時就當前的安全威脅加強溝通與協調。尤其是各國共同關注的網絡安全問題，已經成為該聯盟部長級會議必談的話題。近些年來，“五眼聯盟”開始以公開聲明和公報的形式闡明合作內容和自身立場，而且合作呈現愈加公開化和規范化的趨勢。

表1 “五眼聯盟”歷次部長級會議及討論議題

其次，“五眼聯盟”國防部部長會議和外長聯合聲明機制雛形初顯。2020年6月22日至23日，“五眼聯盟”國防部部長電話會議舉行，這是五國第一次以“五眼聯盟”的名義召開國防部部長會議。會后發表的聯合聲明指出，“要推進五國之間的國防與安全合作，以捍衛日益受到挑戰的穩定及基于規則的全球秩序”。①“Joint Statement：Five Eyes Defense Ministers’Meeting，” U.S.Department of Defence，June 22，2020，https：／／www.defense.gov／Newsroom／Releases／Release／Article／2228642／joint－statementfive－eyes－defense－ministers－meeting／.此次會議之后，“五眼”（Five Eyes）字樣首次出現在五國的官方聲明中。五國還一致商定定期召開防長會議，表明這一溝通協調方式將形成機制化。2020年8月9日，“五眼聯盟”外長發表涉港聯合聲明；11月18日，“五眼聯盟”國家外長再次就香港問題發表聯合聲明。這些聯合聲明直指中國內政，今后也不排除五國繼續以該種形式對涉華議題施壓，這顯然違背了不干涉內政原則，危及中國核心利益，也印證了該聯盟轉型后正在將應對大國競爭作為其核心功能之一。此外，防長會議和外長聲明的出現標志著“五眼聯盟”的合作進一步加深。

再次，除部長級會議外，“五眼聯盟”針對一些議題也舉行過首腦會議和高官會議。2018年4月18日，澳大利亞、英國、加拿大和新西蘭四國總理在英國倫敦舉行首腦會議，指責俄羅斯“對他國發動網絡攻擊”。四國首腦的聚集意味著合作的升級，而討論俄羅斯問題再次凸顯了“五眼聯盟”對于大國競爭的重視。而高官會議的級別較低一些，會議內容的涉密性也較弱一些。2014年4月28日，五國移民官員在加拿大魁北克市召開了為期四天的高官會議，主要討論移民管理和跨國犯罪等問題。2018年，“五眼聯盟”成員國情報機構負責人參加了阿斯彭研究所舉辦的高官會議，專門討論了“中國網絡威脅”問題，還談及網絡犯罪和人工智能等問題。①“Previous Summits，” The Aspen Institute，https：／／www.aspencybersummit.org／about，訪問時間：2021年2月20日。這些會議的召開體現了“五眼聯盟”近年來日趨活躍，合作漸趨深入，且協調機制靈活。

最后，五眼聯盟內部建立了監督審查機制。2017年，“五眼聯盟”成立了情報監督審查委員會（FIOR Council），目的包括建立溝通協調機制以促進五國之間的情報合作，并加大對信息和情報的監督，以增強透明度和民眾的信任。委員會章程中規定，每年至少召開一次會議，每個成員國可由不超過8名代表出席，且每個季度召開一次保密的電話會議。②“Charter of the Five Eyes Intelligence Oversight and Review Council，” United States of America，Office of the Director of National Intelligence，October 2，2017，https：／／www.dni.gov／files／ICIG／Documents／Partnerships／FIORC／Signed%20FIORC% 20Charter% 20with%20Line.pdf.委員會由五國非政治性的情報監督、審查和安全實體組成，美國情報界監察長辦公室是委員會的執行秘書處。2018年10月8—9日，委員會在澳大利亞堪培拉舉行了年度會議。這次會議主要討論了委員會的工作進展、運作機制、情報技術等話題，其中美國國家情報局的高級官員發表了主旨演講，提到要盡最大可能提高透明度以增強公眾信任。③“2018 Annual FIORC Meeting Executive Summary，” United States of America，Office of the Director of National Intelligence，pp.1－5，https：／／www.dni.gov／files／ICIG／Documents／Partnerships／FIORC／Executive%20Summaries／2018／2018＿Executive＿Summary＿FIORC＿15FEB2019.pdf，訪問時間：2021年2月20日。2019年10月15—17日，委員會在倫敦舉行了年度會議。這次會議談及大數據和人工智能等新技術帶來的新挑戰和新的應對方式，而對信息的監督及公眾的信任仍然是熱議話題。④“2019 Annual FIORC Meeting Executive Summary，” United States of America，Office of the Director of National Intelligence，pp.1－4，https：／／www.dni.gov／files／ICIG／Documents／Partnerships／FIORC／Executive%20Summaries／2019／Executive%20Summary%20－%20 FINAL.pdf，訪問時間：2021年2月20日。監督機制的出臺意味著情報合作更加規范化，也標志著五國情報合作有了正式的約束機制，是“五眼聯盟”合作加深的顯著體現。

綜上所述，隨著五眼聯盟合作內容的增加，五國之間的合作機制也有所提升，包括召開會議、發表聲明和內部監督等方式。會議主要包括首腦會議、部長級會議和高官會議，其中首腦會議主要圍繞某些議題展開，尚未形成定期召開的機制；部長級會議的與會者最初是情報部門負責人，逐漸拓展至國防、內務、財政及司法等部門的負責人，呈現出高頻次和機制化的特點；高官會議則主要就一些具體領域的合作展開討論。此外，在遇到共同關注的重要問題時，五國還會以聯合聲明等形式表明態度。

總之，“五眼聯盟”經歷了冷戰后從失去威脅到重新找回目標的歷程，其轉型過程體現為從以情報合作為基礎的議題聯盟，轉變為以應對非傳統安全和大國競爭為重點的多邊聯盟。有外國學者甚至認為，“五眼聯盟”呈現了多邊聯盟的關鍵特征，它是世界上最持久和強大的聯盟，在成員間的高層信息交換方面甚至超過了北約。⑤Andrew O’Neil，“Australia and the‘Five Eyes’Intelligence Network：The Perils of an Asymmetric Alliance，”Australian Journal of International Affairs，Vol.71，No.5，2017，p.540.

二、“五眼聯盟”轉型的原因

“五眼聯盟”由議題聯盟轉為多邊聯盟，合作內容也從單一領域的情報合作拓展至應對非傳統安全問題和大國競爭等多元領域，其轉型背后有著多重因素的影響。

一是隨著安全威脅的變化，非傳統安全問題的凸顯給“五眼聯盟”轉型以契機。該聯盟的轉型與西方國家所面臨的安全威脅變化密切相關。冷戰期間的擴員是基于“對抗”蘇聯的需要，因而蘇聯的解體導致其一度陷入迷茫。而“9·11”事件后，“五眼聯盟”的合作重心放在了打擊國際恐怖主義方面。隨著網絡安全問題凸顯，該聯盟對此也十分關注，在歷次會議上都將這一議題作為討論重點。網絡安全問題也被“五眼聯盟”成員國列為重要安全戰略內容。2017年發布的《美國國家安全戰略》單列了“確保美國在網絡時代的安全”這一節內容，認為如何應對網絡時代的挑戰和機遇，將決定美國未來的繁榮與安全。①“National Security Strategy of the United States of America，” The White House，December 2017，p.12，https：／／www.whitehouse.gov／wp－content／uploads／2017／12／NSS－Final－12－18－2017－0905.pdf.同樣，“五眼聯盟”其他成員國也都曾發布各自的網絡安全報告，而且都在報告中提到面臨的網絡安全問題的嚴重性。如2016年，英國發布了《國家網絡安全戰略（2016—2021）》；加拿大則在2018年發布了《國家網絡安全戰略》和《國家網絡安全行動計劃（2019—2024）》兩份報告；新西蘭于2015年發布了《國家解決網絡犯罪計劃》，又在2019年發布了《新西蘭的網絡安全戰略》；澳大利亞先后于2016年和2020年兩次發布《澳大利亞的網絡安全戰略》。五國都將應對網絡安全問題提升到國家戰略的高度，投入了大量資源。因此，“五眼聯盟”向應對網絡安全議題轉向并強化相關合作的行為可視為五國的一致訴求。2018年的“五眼聯盟”部長級會議公報提出，經濟和社會各個方面的日益數字化和網絡化，意味著網絡安全成為優先級最高的工作之一。②“Five Country Ministerial 2018，” Australian Government，Department of Home Affairs，https：／／www.homeaffairs.gov.au／aboutus／our－portfolios／national－security／security－coordination／fivecountry－ministerial－2018，訪問時間：2021年2月20日。2019年部長級會議公報有兩個部分專門涉及網絡安全問題：一是主張打擊關系民眾安全的在線兒童性剝削和虐待問題；二是應對涉及國家安全的網絡威脅。③“Five Country Ministerial Communiqué：Emerging Threats，London 2019（accessible version），” The Government of the U.K.，October 23，2019，https：／／www.gov.uk／government／publications／five－country－ministerial－communique／five－country－ministerialommunique－emerging－threats－london－2019.這些行動都表明，網絡安全等非傳統安全問題的日益嚴重是助推“五眼聯盟”轉型的動力之一。

二是美國的霸權戰略推動了“五眼聯盟”的轉型。為了維護霸權，美國對于中俄等大國尤為警惕。鑒于自身實力的相對衰弱，美國更加希望盟國為其提供戰略支持，而同質性最高的“五眼聯盟”對美國的戰略追隨一貫緊密，方便美國進行戰略動員。該聯盟受美國的影響，在某些問題上對中俄進行聯合施壓，其言行與美國如出一轍，戰略追隨態勢明顯。近年來，隨著大國競爭的加劇，中美和美俄之間的結構性矛盾凸顯，關系不斷惡化。在2017年《美國國家安全戰略》和2019年的《美國國家情報戰略》兩份重要戰略報告中，美國都強調了中俄對美國的“威脅”，表明美國在安全和情報上都更加重視大國博弈。為了應對中國崛起，特朗普執政時期，美國還積極推動“印太戰略”，意圖圍堵和遏制中國，日印澳三國也積極響應。“五眼聯盟”在價值觀和認同層面的一致性也強化了其對中俄的敵意。拜登政府執政以來，對五眼聯盟同樣重視。2021年2月4日，拜登在與澳大利亞總理莫里森（Scott Morrison）首次通話時談及了“五眼聯盟關系及擴大五眼聯盟議程”。“五眼聯盟”成員國之間有著良好的關系，彼此同為盎格魯—撒克遜文化，在意識形態、價值觀方面有著較高的共識，對中俄等大國抱有意識形態上的偏見。中俄和美國等西方國家之間既存在結構性矛盾，也缺乏價值觀和意識形態上的認同。在特朗普政府時期，“五眼聯盟”也逐漸成為美國應對中俄競爭的地緣政治工具。拜登政府執政以來，不斷修復聯盟關系，對中俄依然采取強硬政策。通過拜登政府政要與英澳等“五眼聯盟”成員國的互動和表態來看，美國依然會依靠“五眼聯盟”等聯盟關系進行大國競爭。

三是“五眼聯盟”合作機制的良好基礎使得聯盟轉型較為容易。一般而言，國際機制的維系需要根據其所處的外部環境和成員國內部需求不斷調整。五眼聯盟具有應對非傳統安全威脅的優勢，其由單一議題聯盟轉型為多邊聯盟已具備了一定的基礎，使其拓展職能存在便利性和可能性。在當前形勢下，國家面臨的安全威脅不再像軍事威脅那樣單一，而是呈現各種威脅相互交織和相互影響的特點，尤其體現在網絡安全等非傳統安全問題上。一方面，恐怖組織、跨國犯罪組織等可以通過網絡開展攻擊、擴大影響，如恐怖分子利用網絡渠道傳播極端思想，跨國犯罪分子利用網絡洗黑錢等。另一方面，大國博弈也越來越聚焦于信息和網絡安全。這些不確定性和大國競爭帶來的潛在威脅，又進一步促使“五眼聯盟”在情報合作方面加速整合。“五眼聯盟”的情報網絡擁有其他安全機制難以比擬的信息優勢，可以利用其掌握的各類情報信息甄別與分析潛在的安全威脅。該聯盟具有幾十年的情報合作歷程，成員國相互之間也長期進行安全合作，合作基礎比較穩固。一是成員國在安全方面合作密切。美國與英國多年打造的“英美特殊關系”當中，安全是極為重要的一環；美國與澳大利亞、新西蘭組成了美澳新聯盟；美國與加拿大之間的安全合作也非常緊密。雖然除美國外的其他成員國之間的安全合作要弱一些，但美國在其中發揮著主導者和紐帶的作用，有助于成員國之間的安全合作協調。二是“五眼聯盟”合作機制歷經多年發展，為五國之間安全合作的拓展與深化奠定了基礎。“五眼聯盟”持續多年的合作增進了彼此之間的相互信任，也減少了安全合作的交易成本，使得安全合作拓展和深化具有制度基礎。因此，在眾多安全合作機制當中，“五眼聯盟”既有應對非傳統安全問題的優勢，也存在有利于轉型的良好合作基礎。

三、“五眼聯盟”轉型的影響

“五眼聯盟”正在向多邊聯盟轉型，成為美國對抗其他大國的政治工具。該聯盟近幾年的合作不斷深化，不僅加劇了大國競爭，也惡化了國際安全形勢，但其合作也并非毫無矛盾，五國之間存在的分歧使其轉型也存在不確定性。

3.1 “五眼聯盟”轉型的前景

伴隨著安全威脅的變化，“五眼聯盟”的職能也出現調整。當前非傳統安全問題的凸顯和大國競爭加劇使得“五眼聯盟”的合作領域逐漸拓展。一方面，在美國及其傳統盟友出現關系僵化或離心趨勢之時，“五眼聯盟”卻呈現出別樣的活力；但另一方面，其內部分歧依然存在，在一些議題的合作方面也并不順暢。

一是“五眼聯盟”將延續向多邊聯盟轉型的趨勢，制衡中俄仍是其重要目標。“五眼聯盟”對大國競爭的關注將不斷增強。2020年“五眼聯盟”國防部部長會議的召開預示著其合作進一步強化。在會后的聯合聲明中，五國特別強調要“加強安全合作，維護正在遭受挑戰的國際秩序，并指出要維護‘印太’地區的穩定和安全，強化復雜和富有挑戰性的地緣戰略環境中的應對能力”。①“Joint Statement：Five Eyes Defense Ministers’Meeting，” U.S.Department of Defence，June 22，2020，https：／／www.defense.gov／Newsroom／Releases／Release／Article／2228642／joint－statement－fiveeyes－defense－ministers－meeting／.這與“印太戰略”的目標和聲明較為相似，表明“五眼聯盟”更加重視戰略合作及實現地緣政治目標。“五眼聯盟”外長的聯合聲明更是直接針對中國和俄羅斯內政，表明“五眼聯盟”對大國競爭日益重視。一旦應對大國競爭成為“五眼聯盟”的重要任務，中俄都將面臨更大的國際壓力。特別是隨著中美戰略競爭加劇，美國會不斷利用“五眼聯盟”向中國聯合施壓。

為了順利實現聯盟轉型，“五眼聯盟”將可能進行機制創新和功能拓展。最初，已形成慣例的五國部長級會議只是合作內容有所增加，比如安全部部長加入了司法部部長、內政部部長等召開的聯席會議，應對的威脅并沒有本質改變。但2018年的四國首腦會議開始針對俄羅斯聯合發出反對聲音，2020年的國防部部長會議關注了五國國防安全和全球秩序，而2020年的外長涉港聯合聲明更是直指中國內政。這些新的變化意味著“五眼聯盟”正在發生性質上而非單純內容上的轉變，不排除這些會議都將演變成與部長級會議一樣的常態化機制的可能性。隨著聯盟機制的增加，該聯盟的轉型也更加明確，其作為多領域合作的多邊聯盟定位也更加明顯。

二是“五眼聯盟”存在擴員的可能性。“五眼聯盟”曾考慮擴員，同時也有國家表態希望加入，這就使得該聯盟未來擴員存在可能性。除共同的安全威脅和戰略訴求之外，政體、文化和價值觀等因素也成為其擴員的助推因素。近期希望加入“五眼聯盟”的國家主要是日本。2020年8月，時任日本防衛大臣河野太郎接受采訪時表示，日本有意深化與“五眼聯盟”的合作。可見，五國希望擴員與日本希望加入的意愿不謀而合。當前日本已與澳大利亞、英國、美國建立了情報共享機制，存在成為“五眼聯盟”的“第六只眼”的可能。此外，美國的盟友或安全伙伴也是“五眼聯盟”的潛在成員國。北約國家、亞太盟國等，都有可能成為“五眼聯盟”的新成員。值得注意的是，除“五眼”外，美國還有情報共享等級不一的“九眼”“十四眼”和“四十一眼”等情報聯盟。①Ewen MacAskill and James Ball，“Portrait of the NSA：No Detail Too Small in Quest for Total Surveillance，” The Guardian，November 2，2013.若“五眼聯盟”決定擴員，這些國家將會成為潛在擴員對象。顯然，美國的傳統聯盟存在機制僵化和利益分化等問題，美國需要一個更加符合自身利益的安全與戰略合作機制，推動五眼聯盟擴員符合美國的戰略利益。

三是五眼聯盟自身的協調和監督機制將會強化。面對非傳統安全問題的多樣性和復雜性，以往的情報共享機制有所不足。例如，對恐怖分子的監控和識別需要安全、邊境、司法等多個部門的協調，五國之間也需要加強信息共享和工作協調。2017年，美國國防部前情報官員查克·阿爾蘇普（Chuck Alsup）稱，“五眼聯盟”在適應新的威脅方面進展緩慢，需要加速信息的共享。②Chuck Alsup，“The Spies of the‘Five Eyes’Need to Speed Up Intel－Sharing，” Defence One，July 7，2017，https：／／www.defenseone.com／voices／chuck－alsup／13144／？oref=d1－post－author.一項針對“9·11”事件的調查結論指出，技術和政策障礙限制了不同機構之間的信息共享，信息共享可以增強對潛在威脅的預測能力，情報信息要從“需要知道”（need to know）轉變為“需要共享”（need to share）。③“Intelligence Information：Need－to－Know VS.Need－to－Share，” Federation of American Scientists，June 6，2011，https：／／fas.org／sgp／crs／intel／R41848.pdf.因此，“五眼聯盟”的許多合作機制仍然有可能加強。不過情報共享所帶來的潛在信息泄露，會對國家安全和公民隱私產生危害。因此，在歷次五國部長級會議上，新的情報技術和公民隱私常常會成為討論的話題，也促使該聯盟加強情報監督。2017年，“五眼聯盟”建立了監督機制，標志著其對于情報分享可能導致的潛在風險的關注。與此同時，五眼聯盟成員國政府也加強了政府獲取信息的國內立法，減少民眾對于信息泄露的擔憂。

3.2 “五眼聯盟”轉型的影響

可以預見的是，“五眼聯盟”近年來的大幅度轉型影響深遠，這不僅體現為對五個成員國尤其是美國的影響，而且還會對大國關系和國際安全產生深刻影響。

一是增強了美國的國際動員能力，推動其聯盟體系革新。當今世界安全威脅復雜多變，以情報合作為基礎的“五眼聯盟”有其優勢，成為美國霸權護持的重要工具。“五眼聯盟”合作的強化反映了美國的霸權安全觀，情報為美國在二戰、冷戰和反恐等行動提供了支撐，“五眼聯盟”現已將遏制新興國家崛起和維護美國霸權的地位視為緊要任務。④賈烈英：“霸權安全觀與‘五眼聯盟’的演化”，《人民論壇·學術前沿》，2020年第21期，第2－8頁。“五眼聯盟”合作的緊密程度不亞于傳統聯盟，而且合作機制還在不斷增加。其轉型不僅符合美國應對非傳統安全威脅的需求，也反映了五國的共同利益，因而進展才能夠如此順利。特朗普政府期間，美國與其傳統的北約和亞太盟友摩擦不斷，而“印太四國”和“五眼聯盟”的合作則有所加強。拜登政府執政以來，一方面重視對聯盟關系的修復；另一方面，對于“印太”合作和“五眼聯盟”也予以肯定。這反映了美國聯盟戰略的調整，即不再一味強調傳統盟友關系的重要性，開始探索更加靈活的安全合作機制，這既增強了其聯盟體系的活力，也增強了美國的國際動員能力。

二是加劇了大國競爭態勢。“五眼聯盟”近年來動作頻頻，尤其在涉及中國和俄羅斯的議題上屢次通過外交聲明等方式對中俄施加壓力。在克里米亞問題、華為問題、香港問題和新冠肺炎疫情等問題上，該聯盟表現出一致對外的態勢。在許多網絡安全事件上，該聯盟也多次指責俄羅斯。自2020年以來，由于“五眼聯盟”在涉華議題上的日益活躍，屢屢干涉中國內政，中國外交部發言人也曾多次回擊“五眼”國家的言論。隨著該聯盟逐漸將對抗中俄視為重要職能，美國與中俄之間的關系也將更趨緊張。

三是導致國際安全環境更加復雜。當前國際安全環境不容樂觀，一方面，呈現傳統和非傳統安全問題疊加的情況，各國面臨的安全壓力增大；另一方面，出現各國安全合作機制重疊、各自為政甚至相互對立的狀況。2020年新冠肺炎疫情的暴發，非但沒能成為促進各國化解干戈、通力合作的契機，反倒成為西方國家轉嫁國內矛盾的借口。“五眼聯盟”在疫情問題上多次指責中俄并采取行動，這與該聯盟近年來的轉型趨向一致，即抱團制造國際輿論并施加外交壓力。2020年以來的外長聯合聲明只是起點，今后可能機制化的國防部長會議將使得安全施壓更加明顯，這顯然會加劇國際安全環境的復雜性。

3.3 “五眼聯盟”轉型面臨的問題

“五眼聯盟”加快合作的同時也伴隨著合作的障礙和不確定性。一是情報和保密相伴而生，更廣泛的情報分享需要更嚴格的保密制度。信任危機和聯盟擴員會危及情報信息安全，因而如何確保成員國不會對外泄露信息是情報合作的挑戰之一。情報聯盟具有很強的排他性，即使同一合作機制內的成員也并非能夠接觸所有的情報信息，更不能隨意分享情報聯盟的信息。如果吸納更多成員加入，同樣也面臨如何融入和信息保密的問題。如關于日本是否加入“五眼聯盟”，很重要的顧慮在于其情報保密水平是否達到了合作標準；更具挑戰性的問題在于，日本應該在多大程度上與其他五國的外交和安全立場保持一致。①Hiroyuki Akita，“Pros and Cons of a Six Eyes with Japan and Allies，”Nikkei，December 22，2020.相對雙邊聯盟而言，多邊聯盟的形成與維系更為復雜。②宋偉：“聯盟的起源：理性主義研究新進展”，《國際安全研究》，2013年第6期，第7－9頁。意識形態、價值觀、國家聲譽等因素對于聯盟都具有一定的影響。③周建仁：“聯盟形成理論：評估及對中國的政策啟示”，《當代亞太》，2012年第3期，第57頁。“五眼聯盟”作為多邊聯盟，成員國的增加也會帶來聯盟管理的復雜化。

二是“五眼聯盟”內部也存在利益分化的風險。有學者認為，美國在情報合作中占據主導地位，美國與盟國的關系明顯不對稱，其他成員國對美國情報的依賴很強，即便利益受損也別無選擇。④Andrew O’Neil，“Australia and the‘Five Eyes’Intelligence Network：The Perils of an Asymmetric Alliance，”Australian Journal of International Affairs，Vol.71，No.5，2017，p.529.利益分化使五國的合作難以完全協調一致，新西蘭是其中相對薄弱的一環。如新西蘭外長溫斯頓·彼得斯（Winston Peters）雖然表示會對香港問題采取某些措施，但新西蘭表現得并不像英澳那樣積極，并未參與該聯盟其他成員國的多個聯合聲明。2018年，在驅逐俄羅斯外交官的行動中，新西蘭也沒有跟進。在對新冠肺炎疫情的溯源問題上，當澳大利亞等國頻繁公開指責中國時，新西蘭不但沒有亦步亦趨，還同中國在防疫問題上開展了許多合作。這些都印證了“五眼聯盟”內部存在分歧。“五眼聯盟”合作議題的拓展使得成員國內部分歧增加的可能性變大，特別是在應對大國競爭方面，“五眼聯盟”難以形成共識。類似的例子也包括加拿大，在非法扣押孟晚舟之后，中加關系惡化，加拿大面臨著來自中國的壓力，而許多加拿大民眾對此并不支持。①Rena Li，“Canadians Search for Ways to Improve Relations with China，”China Daily，July 18，2019.在亞投行和“一帶一路”建設等問題上，美國與其他“五眼聯盟”成員國的態度也存在差異。總之，面對中美、美俄等大國競爭，“五眼聯盟”成員國對于不同議題的態度并不一致，這也使得該聯盟成員國之間的利益分化和戰略分歧不可避免。

三是“五眼聯盟”的“民主赤字”。在該聯盟的成員國中，民眾的態度關乎領導人的執政合法性和穩定性。“斯諾登事件”引發了人們對于個人信息安全的擔憂。一方面，情報機構通過規模龐大的監控掌握了海量個人數據，經常侵犯公民的個人權利；另一方面，“五眼聯盟”成員之間存在信息共享機制，一國的監控數據很可能為其他成員國共享。聯合國大會報告曾指出，“目前還沒有法律規范國家間的情報交流，這給情報機構訂立不受監管的秘密安排以可能的空間，個人通信資料可能會被外國情報機構使用”。②“在反恐怖主義過程中促進和保護人權與基本自由”，聯合國網站，2014年9月23日，第14頁，https：／／undocs.org／zh／A／69／397。“斯諾登事件”后，“五眼聯盟”雖然建立了監督機制，但實際效果仍然難以令人信服。情報獲取與公民隱私之間本身就存在矛盾，政府在非公開、非透明的情報議題上保持神秘與民眾要求信息公開透明也存在張力。因而政府難以在該議題上獲取民眾的信任，其“民主赤字”難以根除。

以上“五眼聯盟”轉型的趨勢和問題表明，其轉型尚未完全定型。盡管“五眼聯盟”在應對網絡安全、恐怖主義等非傳統安全方面的合作需求較為一致，但是在應對大國競爭方面不乏分歧，能否持續存在不確定性。

四、結 語

“五眼聯盟”正在由相對單一的聚焦情報合作的議題聯盟，向合作內容更加廣泛的多邊聯盟轉型，呈現出合作機制日益增加、聯盟功能不斷調整等態勢。可以預計，隨著五國對非傳統安全問題的重視，“五眼聯盟”將依托情報合作，強化并拓展其他議題領域的合作。美國基于自身霸權護持的需要，將大力推動“五眼聯盟”在應對大國競爭方面加強合作。

面對“五眼聯盟”的轉型和未來的不確定性，中國需要警惕“五眼聯盟”轉型為遏制中國的工具，冷靜分析和研判“五眼聯盟”的演變趨勢。中國與“五眼聯盟”成員國競爭與合作并存，這些國家的對華戰略認知并不相同，尚難以形成全面制華的戰略共識。對此中國應積極增進與這些國家之間的合作，弱化這些國家制衡中國的動力。不過也要注意到，“五眼聯盟”轉型最為迅速的時期發生在特朗普政府時期，與美國的對華戰略調整密切相關，這也反映出其轉型趨勢很大程度上取決于美國的態度。因此，應對“五眼聯盟”的關鍵在于處理中美關系。

拜登政府執政之后，美國的對外戰略與特朗普政府相比有所不同，更加重視多邊主義和聯盟關系，這對“五眼聯盟”的轉型也會產生影響。在多邊合作方面，拜登政府更加重視加強與盟國在應對氣候變化、抗擊新冠肺炎疫情、重塑經濟秩序等方面的協調與合作，以此來增強盟國對于美國全球領導地位的支持。在聯盟關系方面，特朗普政府基于交易主義來處理聯盟關系，與盟國爭利明顯，導致聯盟關系有所疏遠。拜登政府重視聯盟關系的修復，以相對溫和的方式來處理聯盟關系，更加注意聯盟利益協調和聯盟制度建設，以此換取盟國對其更有力的支持。無論是在多邊合作還是在聯盟合作方面，“五眼聯盟”都在拜登政府執政以后顯得更為重要，這意味著“五眼聯盟”將延續轉型態勢。對此，還要特別注意“五眼聯盟”擴員的可能性，拜登政府已經明確表示要依靠盟國和伙伴來維護美國的全球領導地位，這也使得其更加重視各類聯盟關系的調整，而“五眼聯盟”更是重中之重。

總之，“五眼聯盟”雖然不斷拓展合作領域，加深合作程度，但也并非鐵板一塊，轉型為多邊聯盟有其限度，也存在一定的不確定性。面對“五眼聯盟”的轉型趨勢，中國既需要提高關注和加強警惕，也需要及時采取必要的應對措施。