論美國對《月球協定》及外空資源開發的政策演變

沈 鵬

（1.中國社會科學院，北京100720）

外層空間中可開發的資源非常豐富。各種天體上可能蘊藏著不同種類的資源，其中，月球和一些小行星的資源可能是相對容易被利用的。而人類探測與研究程度最高的天體是月球，其對人類研究和利用外層空間資源非常重要。月球上的兩種資源可能對人類有重大利用價值：一是在月球上可以接收到豐富的太陽能；二是月球礦藏豐富，尤其是核聚變燃料氦－3。冷戰時期，美蘇兩國圍繞探測月球展開激烈競爭，對月球進行了系統地研究并登月。隨著人類對外層空間探索能力的提高，對月球等天體資源的開發引起世界各國越來越多的關注。與深海海底資源問題相類似，1979年聯合國通過的《月球協定》①全稱為《關于各國在月球和其他天體上活動的協定》（Agreement Governing the Activities of States on the Moon and Other Celestial Bodies），本文簡稱《月球協定》。中提出月球及其自然資源是“人類共同繼承財產”。該條約是聯合國通過的五個有關外層空間國際條約中與資源開發問題關系最緊密、表述最直接的一個國際條約。美國政府雖然參與了該條約的制定，但最終拒絕簽署和批準該條約。①“Status of International Agreements Relating to Activities in Outer Space as at 1 January 2019，” UNOOSA，p.9，http：／／www.unoosa.org／res／oosadoc／data／documents／2019／aac＿105c＿22019crp／aac＿105c＿22019crp＿3＿0＿html／AC105＿C2＿2019＿CRP03E.pdf，訪問時間：2020年8月26日。因而，觀察美國政府在《月球協定》出臺過程中與國內外力量的互動，以及近年來美國對外空資源開發的新動向，有助于更好地理解和評估外空資源開發這一不可忽視的議題。美國在2015年推出有關外層空間開發的國內立法，引發了研究者的興趣和相關有針對性的研究。②廖敏文：“外空資源法律地位的確定問題研究”，《國際法研究》，2018年第2期，第40－66頁；陳翔：“威望動機與大國太空博弈”，《太平洋學報》，2018年第2期，第14－24頁；王國語、陶陽子：“美國《2015外空資源探索與利用法》的分析及應對建議”，《中國航天》，2015年第12期，第21－25頁等。但本文則試圖回溯美國這方面政策的長期演變過程，觀察美國的決策者、官僚機構、利益集團的互動，從而回答美國政府是如何漸進地推出開發外層空間資源的政策，以及如何在此問題上平衡國內和國際壓力等問題。

一、美國參與《月球協定》制定的國內外背景

自人類逐漸展開外層空間探索活動后，國際社會已意識到通過制定空間法規范外層空間探索活動的必要性。聯合國大會于1963年通過了《各國探索和利用外層空間活動的法律原則宣言》等重要決議，③“各國探索和利用外層空間活動的法律原則宣言”，聯合國官 網，https：／／documents－dds－ny.un.org／doc／RESOLUTION／GEN／NR0／185／24／IMG／NR018524.pdf？OpenElement，訪問時間：2020年8月26日；尹玉海、余佳穎：“外層空間軟法規制之發展及其價值判斷”，《北京航空航天大學學報（社會科學版）》，2019年第1期，第108頁。為1967年《關于各國探索和利用包括月球和其他天體在內外層空間活動的原則條約》（下文簡稱《外層空間條約》）的形成奠定了重要基礎。到1966年，以美蘇兩國為首的一些國家都已在外層空間的探索中取得不少成果。1966年5月7日，美國政府提出了美國對外層空間活動的一些基本原則。為了早日使外層空間活動有法可依，各國在1967年以較短的時間達成了《外層空間條約》，對一些外空活動總體原則進行了規定，其成為對外層空間活動進行法律規范的首個條約。美國國會于1967年批準了《外層空間條約》。④Foreign Relations of the United Sates，1964－1968，Vol.XI，pp.430－431.

由于《外層空間條約》第二條規定，“外層空間，包括月球和其他天體在內，不得由國家通過提出主權主張，通過使用或占領，或以其他任何的方法，據為己有”。⑤Outer Space Treaty，Article II。國際社會對于這條規定的解釋出現了分歧，關鍵在于《外層空間條約》是否允許私人對外空資源提出私人財產權？⑥實踐中出現過美國人丹尼斯·霍普（Dennis Hope）聲稱對八大行星的所有權、美國人格里高利·內米茲（Gregory Nemitz）宣布對愛神星擁有所有權等案例。參見凌巖：“試論對月球和其他天體的所有權”，《北京航空航天大學學報（社會科學版）》，2006年第2期，第36－40頁等。美國政府在參與該條約起草時就已考慮到以后私人參與開發外層空間的問題，與蘇聯發生分歧。蘇聯希望外空活動只能由國家機構從事，而美國則援引其國內1962年通過的《衛星通信法》，支持私人公司從事外空活動，并認為《外層空間條約》并未明確禁止私人在外層空間主張財產權。⑦Glenn H.Reynolds and Robert P.Merges，eds.，Outer Space：Problems of Law and Policy，2nd ed.，Westview Press，1997，pp.77－82.《外層空間條約》第六條規定，“各締約國對其在外層空間所從事的活動，要承擔國際責任，并應負責保證本國活動的實施，符合本條約的規定。非政府團體在外層空間（包括月球和其他天體）的活動，應由有關的締約國批準，并連續加以監督”。⑧Outer Space Treaty，Article VI.這其實對于個人或私有企業進行外空活動留有余地。此外，在條約起草階段，國際空間法學會還曾建議在條約第二條中明確寫入禁止“私人占有”，但美國代表提出的提案不包括這一點。最終形成的條約文本沒有將禁止“私人占有”的字眼寫入。《外層空間條約》第一條有關利用的條款也允許各國（政府或非政府組織）利用外層空間。

1969—1972年，美國先后六次成功載人登月，①Donald A.Beattie，Taking Science to the Moon：Lunar Experiments and the Apollo Program，Baltimore：Johns Hopkins University Press，2003，pp.194－250.取回數百公斤月球巖石和土壤，這使人們意識到月球資源開發的可能性。發展中國家的資源意識也不斷覺醒。自從1967年馬耳他駐聯合國大使阿維德·帕多（Arvid Pardo）提出“人類共同繼承財產”原則后，這一概念并非只局限在國際海底資源開發領域。隨著人類外層空間活動的增加，許多發展中國家認為外層空間的資源不能只強調自由利用，而應注重公平利用原則，并應擴大聯合國的作用。而“人類共同繼承財產”原則有助于發展中國家利用外層空間資源。但此時，發展中國家和主要航天國家之間也出現了圍繞地球靜止軌道資源②地球靜止軌道的實用價值極高，軌道上能放置的衛星數量有限，因而成為一種稀缺資源。沈鵬：“全球公域治理中的權力與規則：以美國獲取地球靜止軌道資源為例”，《太平洋學報》，2019年第7期，第15－26頁。的爭執，如1976年八個赤道國家發表了《波哥大宣言》，對地球靜止軌道提出了主權要求，但遭到美國、蘇聯等國家的反對，這說明世界各國開始意識到外層空間資源問題的重要性。

到1975年為止，國際空間法體系先后出現了《外層空間條約》《營救協定》《責任公約》和《登記公約》等四項國際公約，③黃惠康：“世紀之交空間法的回顧與展望（上）”，《中國航天》，2000年第9期，第18－22頁。這些公約得到了包括美、蘇等主要航天國家的批準或加入。鑒于《外層空間條約》僅以一般性原則的方式建立了空間法律秩序的基礎，而未對月球及其他天體可能會面對的資源開發等問題作出具體的規定，國際社會對于建立一種有關人類在月球和其他天體活動的具體法律制度的呼聲越來越高。但到了20世紀70年代后半期，國際形勢發生了變化，主要空間活動國家對制訂新的國際條約持謹慎態度。在這個時期，聯合國推動各國簽署新的關于外層空間的條約已經變得更加困難。《月球協定》的部分內容試圖規定外層空間的資源所有權和開發問題，圍繞月球及其他天體資源的獲取、利用和分配，將出現發達國家與發展中國家的利益沖突。

從美國的國內情況來看，到1975年，由于太空知識的普及以及媒體對人類空間活動的報道，許多美國人對太空探索發生興趣。逐漸地，一些俱樂部和利益團體開始出現。1975年，L5協會（L5 Society）的組建成為美國空間游說活動的分水嶺。L5協會長期積極組織關于太空事務的研討和活動。從1975年9月到1987年4月為止，該協會定期發布名為《L5新聞》的內部通訊刊物，④《L5新聞》，參見國家空間學會網站：https：／／space.nss.org／l5－news／，訪問時間：2020年8月26日。發表了許多涉及人類外層空間技術新進展、L5協會在國會的游說情況等問題的文章，其中不少內容涉及外層空間資源開發。L5協會作為一個草根組織，其成員具有很強的目標性和活動熱情。在20世紀70年代，該協會為游說活動建立了“電話聯絡網”（Phone Tree）并與另外數十個空間組織建立了聯絡。到1983年，無論在規模上還是數量上，外層空間利益集團都有極大增長。它們有的是經濟利益驅動的，有的則是意識形態驅動的，有的并沒有明確的目標，有的則有非常專業且有限的目標。其中，最重要的利益團體是L5協會、國家空間研究院（National Space Institute）及行星學會（The Planetary Society）。⑤1987年，L5協會和國家空間研究院合并，組成了國家空間學會（National Space Society），該學會被認為是當今最重要的美國民間空間組織，擁有會員12 000多人。

在美國參與《月球協定》制定和批準的過程中，美國國內利益團體的游說對美國政府施加了很大壓力。以L5協會為代表的這些利益集團希望推動美國太空事業的快速發展，盡快利用外層空間資源，因而認為美國政府應確保私人開發外空資源的投資安全。這些外層空間利益集團的人數雖然并不如其他領域利益集團的人數那么眾多，但是由于其專業性，其他民間團體很難在這一領域發揮與之相抗衡的影響力。因此，他們在游說國會方面取得了巨大成功。

二、《月球協定》的出臺與美國的政策過程

2.1 《月球協定》提出后美國政府的態度

1970年，在阿根廷代表提交《月球協定》草案后，聯合國和平利用外層空間委員會隨即展開了條約起草。①參見Henri A.Wassenbergh，Principles of Outer Space Law in Hindsight，Dordrecht，The Netherlands：Kluwer Academic Publishers，1991，p.40；聯合國和平利用外層空間委員會2779（26）號決議，http：／／www.unoosa.org／pdf／gares／ARES＿26＿2779C.pdf，訪問時間：2020年8月26日。該機構認為必須起草新的條約以解決涉及外層空間資源開發的模糊問題，只有建立外層空間資源制度才能避免人類在外層空間發生沖突，并為國家和私人企業在外層空間提供一個安全的投資環境，而“人類共同繼承財產”原則可以實現這一目的。

阿根廷提出《月球協定》草案后，美國尼克松政府的態度積極。阿根廷僅就“人類共同繼承財產”原則提出了建議，而正是美國于1972年向聯合國和平利用外層空間委員會正式建議將該原則加入《月球協定》草案。②Marion Nash，“Contemporary Practice of the United States Relating to International Law，” in Glenn Reynolds and Robert Merges，eds.，Outer Space：Problems of Law and Policy，2nd ed.，Westview Press，1997，pp.111－112.在條約的磋商過程中，美國與其他國家的觀點有不少分歧，集中在資源分配和利用的原則及管理機構方面。例如，“人類共同繼承財產”原則要求“公平分享資源”意味著什么？其中是否應包括技術分享？美國認為發達國家的義務不應過多，應只限于不濫用外層空間并使其利用價值下降。發展中國家則強調發達國家應履行《外層空間條約》規定的與發展中國家分享外層空間技術的義務。美國等發達國家還十分關心積極進行外層空間資源開發的國家是否會從利益再分配中獲得足夠多的好處，負責管理資源開發的機構的結構將如何安排等問題。③Kim Alaine Rathman，“The‘Common Heritage’Principle and the U.S.Commercialization of Outer Space，” Ph.D.Dissertation，Graduate Theological Union，USA，1996，p.85.另外，在管理月球資源開發的國際制度建立之前是否不得開發月球資源？一些發展中國家希望《月球協定》中明確寫入在國際制度建立之前暫停開發月球資源的條文，但美國表示反對。《月球協定》最后使用了“一俟月球自然資源的開發即將可行時，建立指導此種開發的國際制度”的語言。④“關于各國在月球和其他天體上活動的協定”，第11條，聯合國官網https：／／www.un.org／zh／documents／treaty／files／A－RES－34－68.shtml，訪問時間：2020年8月26日。但美國政府堅決否認這意味著要求在國際制度建立之前暫緩開發月球資源。⑤Kim Alaine Rathman，“The‘Common Heritage’Principle and the U.S.Commercialization of Outer Space，” Ph.D.Dissertation，Graduate Theological Union，USA，1996，p.87.

經過磋商，1972年5月，聯合國和平利用外層空間委員會的法律小組委員會達成了草案。1973年，又取得進一步共識。這些成果為《月球協定》奠定了基礎。⑥參見Sylvia Maureen Williams，“International Law before and after the Moon Agreement，”International Relations，Nov.，1981，p.1185；聯合國和平利用外層空間委員會3182（28）號決議，http：／／www.unoosa.org／pdf／gares／ARES＿28＿3182C.pdf，訪問時間：2020年8月26日。《月球協定》的最終文本同時照顧了發展中國家和發達國家的利益，實際上是妥協的產物。

《月球協定》第十一條對“人類共同繼承財產”原則及相關國際制度做了如下具體規定：

“第一款規定，月球及其自然資源均為全人類的共同財產；

第三款規定，月球的表面和表面下層或其任何部分或其中的自然資源均不應成為任何國家、政府間或非政府國際組織、國家組織或非政府實體或任何自然人的財產。在月球表面和表面下層，包括與月球表面和表面下層相連接的構造物在內，安置人員、外空運載器、裝備設施、站所和裝置，不應視為對月球或其任何領域的表面和表面下層取得所有權；

第五款規定，本協定締約各國承諾一俟月球自然資源的開發即將可行時，建立指導此種開發的國際制度，包括適當的程序在內；

第七款規定，關于需要建立的國際制度的主要宗旨應為：（1）有秩序地和安全地開發月球的自然資源；（2）對這些資源作合理的管理；（3）擴大使用這些資源的機會；（4）所有締約國應公平分享這些資源所帶來的好處，而且應對發展中國家的利益和需要，以及對那些直接或間接對探測月球作出貢獻的國家所作的努力，給予特別的照顧。”①《關于各國在月球和其他天體上活動的協定》，第11條，https：／／www.un.org／zh／documents／treaty／files／A－RES－34－68.shtml，訪問時間：2020年8月26日。

此外，第六條第二款規定，締約各國進行科學研究時有權在月球上采集并移走礦物標本，也可使用適當數量的礦物以支援它們的任務。②同上，第6條。

上述條款只是規定了月球資源開發制度的總體原則，遠不如《聯合國海洋法公約》第十一部分以及1994年《執行＜聯合國海洋法公約＞第11部分的協定》對國際海底開發制度的規定具體。③Glenn H.Reynolds and Robert P.Merges，eds.，Outer Space：Problems of Law and Policy，2nd ed.，Westview Press，1997，p.113.因此，美國政府起初傾向于接受《月球協定》。

2.2 美國國內圍繞《月球協定》展開的政治博弈

當美國政府與其他國家努力達成一致意見后，美國國內的相關利益集團則積極游說美國國會反對美國行政部門接受《月球協定》。L5協會雇傭華盛頓的律師兼專業游說人員李·拉提諾（Leigh Ratiner），并與美國太空協會（American Astronautical Society）、未來生活（Future Life）、航空工業協會（Aerospace Industries Association）等組織聯合反對批準《月球協定》。拉提諾作為L5協會的積極成員對國會進行如何游說提供了建議，努力的重點放在說服參議院外交委員會反對《月球協定》。利益集團的反對意見主要有以下四個方面：④Charles Sheffield，“AAS against Lunar Agreement，” L5 News，https：／／space.nss.org／l5－news－aas－against－lunar－agreement／，訪問時間：2020年8月26日。其一，《月球協定》用語模糊，缺乏準確定義，包含了有疑問的法律概念。例如，“全人類的利益”與“所有國家的利益”并不是同義詞。其二，《月球協定》對“人類共同繼承財產”原則的規定將對“自由市場制度”造成破壞，對外層空間資源開發造成阻礙。美國如果批準該條約，將使潛在的外層空間資源和技術投資者受到制約，不敢冒險將其資本置于一個可以決定利潤分配的國際制度之下。其三，雖然美國代表曾對天體資源財產權進行過單方面的解釋，但擬議中的外層空間資源開發制度仍與當時聯合國正在制定的國際海底開發制度相似。這種制度將造成資源開發“事實上的暫停”（de facto moratorium），因為《月球協定》沒有明確說明國際開發制度建立之前關于天體資源的使用權問題。其四，《月球協定》規定的資源分配方式將造成資源開發活動效率低下，“自由市場制度”才能使美國保持外層空間技術創新，并且第三世界國家分享空間技術的要求將對美國國家安全造成威脅。因此，美國立法者應致力于發展一種鼓勵外層空間廣泛商業活動的法律激勵機制，而不是批準《月球協定》。⑤Kim Alaine Rathman，“The‘Common Heritage’Principle and the U.S.Commercialization of Outer Space，” Ph.D.Dissertation，Graduate Theological Union，USA，1996，pp.90－96.

L5協會等組織的游說活動很快在國會取得了效果。李·拉提諾在國會眾議院科學與技術委員會組織的聽證會上作證反對《月球協定》；該委員會主席唐·福奎阿（Don Fuqua）對《月球協定》表示嚴重質疑；約翰·布魯（John Breaux）等國會領袖公開表示反對《月球協定》。⑥“Bulletin from the Moon Treaty Front，” L5 News，https：／／space.nss.org／l5－news－bulletin－from－the－moon－treaty－front／，訪問時間：2020年8月26日。但最顯著的效果出現在國會參議院外交委員會。

1979年，國會參議院外交委員會開始了關于批準《月球協定》的討論。美國國務院此時積極為《月球協定》進行辯護。10月30日，參議院外交委員會主席弗蘭克·丘奇（Frank Church）和參議員杰考布·杰維茨（Jacob Javitz）致信國務卿塞勒斯·萬斯（Cyrus Roberts Vance）反對該協定，認為《月球協定》中的“人類共同繼承財產”原則與聯合國關于國際海底問題的磋商一樣，與美國的經濟利益背道而馳。同時，《月球協定》要求談判建立一種資源開發制度，這會造成依賴于美國私人企業參與的美國外層空間資源開發活動事實上的暫緩，卻并不會給蘇聯的資源開發活動造成影響。①Glenn H.Reynolds and Robert P.Merges，eds.，Outer Space：Problems of Law and Policy，2nd ed.，Westview Press，1997，pp.109－110.

11月28日，萬斯給兩位參議員回了一封長信稱，11月1日，美國駐聯合國安理會副代表理查德·皮特里（Richard W.Petree）大使已在聯合國關于《月球協定》的特別政治委員會上對該協定某些條款的解釋發表了美國的看法，其中包括兩位參議員提出的關切。而美國已于11月2日與另外27個國家，包括英國、聯邦德國、法國、比利時、荷蘭、意大利、加拿大、澳大利亞和日本，共同向聯合國大會發起了要求通過《月球協定》的決議案。②Ibid.，pp.110－111.萬斯進一步澄清了美國行為在法律上的重要性，指出美國政府發起決議案并投贊成票并不意味著美國已需履行法律義務，只有美國參議院批準該條約后美國才有法律義務。關于開發月球及其他天體自然資源的問題，該條約并未要求暫緩開發，事實上它的條款還鼓勵這種開發。例如，《月球協定》第十一條規定，外層空間的“不得據為己有”原則只適用于“尚未被開采出來”的天體上的自然資源，因此，第十一條第三款允許國家或私人實體對“已經開采出來”的自然資源擁有財產權。③《月球協定》第11條第3款的有關英文用語是：“Neither the surface nor the subsurface of the moon，nor any part thereof or natural resources in place（作者加注），shall become property of any State，international intergovernmental or non-governmental organization，national organization or non－governmental entity or of any natural person.”1973年4月19日，聯合國和平利用外層空間委員會法律小組委員會的美國代表曾就“in place”的含義提出美方的解釋，強調這一詞組的使用意味著相關制度建立之前或之后都沒有要求暫緩開發天體資源。美國代表的這一表態并未遭到反對或回應。Art Dula，“Free Enterprise and the Proposed Moon Treaty（Part 1），” L5 News，https：／／space.nss.org／wp－content／uploads／L5－News－1979－10.pdf／，訪問時間：2020年8月26日。并且《外層空間條約》規定的“外空自由”原則也允許開采活動。萬斯還稱，正是美國在1972年首先提出了利用外層空間的有關條款和“人類共同繼承財產”概念的，而蘇聯一直到1979年7月之前都強烈反對“人類共同繼承財產”原則，可見，該條約不會對蘇聯有利而對美國不利。此外，美國國會在批準《外層空間條約》時也同意開發和利用外層空間應照顧所有國家的利益，不論這些國家的經濟和科學發展水平如何。

萬斯還隨信交給國會一份皮特里大使的聲明，皮特里在聲明中強調，“《月球協定》是對國際空間法發展的有益推動，該條約包含了一系列關于人類在外空活動的規定，通過它非常重要”。他還重申條約并未要求暫緩開發外空資源，但指出條約規定開發天體的自然資源要遵循第十一條第七款來進行。④Glenn H.Reynolds and Robert P.Merges eds.，Outer Space：Problems of Law and Policy，2nd ed.，（Boulder，CO.：Publisher：Westview Press，1997），pp.111－112.

11月13日，參議院外交委員會成員理查德·斯通（Richard Stone）又致信敦促萬斯重新評估美國對《月球協定》的立場。他認為該條約具有極其危險的傾向，因為它可能降低美國開發未知領域的能力，并極大阻礙美國企業開發外層空間的活動和欲望，破壞自由企業制度。⑤Ibid.，p.112.

1980年1月2日，助理國務卿布萊恩·阿特伍德（J.Brian Atwood）代表國務卿答復斯通稱，《月球協定》的條款必須在《外層空間條約》設定的情勢下進行審視，美國和數十個國家都簽署了《外層空間條約》，參議院批準《外層空間條約》時并無任何保留意見。除了要求按第十一條第七款規定的宗旨進行天體資源開發外，《月球協定》對政府和私人開發天體資源的規定并未超出《外層空間條約》已經包含的內容。⑥Ibid.，pp.112－113.

除了美國行政部門為《月球協定》所做的辯護之外，對于美國國內利益集團提出的立場，發展中國家（如阿根廷）也提出針鋒相對的意見：一是《月球協定》并未具體規定天體資源開發制度的內容，因此所謂天體資源開發制度與國際海底區域開發制度相類似的說法是沒有根據的，并且根據一致同意原則，那些參與開發制度建設的國家有權否決對它們不利的部分制度規定。二是雖然部分發展中國家希望在開發制度正式建立之前暫緩開發天體上的自然資源，但大部分發展中國家也拒絕在《月球協定》中寫入這一規定。因而大多數發展中國家不認為《月球協定》會造成事實上的暫緩開發，或對開發外層空間資源造成阻礙。相反，《月球協定》允許謀取利潤，照顧了資源開發者的利益。三是在技術分享方面，《月球協定》將推動發達國家和發展中國家之間發展經濟關系，減少發展中國家的外部依賴，對所有的國家都是有利的。①Kim Alaine Rathman，“The‘Common Heritage’Principle and the U.S.Commercialization of Outer Space”，Ph.D.Dissertation，Graduate Theological Union，USA，1996，pp.96－102.

上述政策過程分析表明，為了協調美國國內外利益沖突，卡特政府不但對《月球協定》進行了自己的解讀，還想通過強調美國已經作出了某些承諾來說服國會。但美國國內利益集團并不為美國行政部門的解釋所動。由于沒有強烈的民間聲音游說國會支持《月球協定》，以L5協會為代表的這些專業性較強的利益集團極大地影響了國會的立場，并阻撓了美國行政部門提出的政策。

三、對美國拒絕批準《月球協定》的分析

1979年12月5日，《月球協定》由聯合國大會通過。12月18日開始開放簽字。②聯合國大會第34／68號決議，聯合國官網，https：／／www.un.org／zh／ga／34／res／，訪問時間：2020年8月26日。1980年春，美國國內利益集團加緊反對《月球協定》的活動。美國國務院及其他相關行政部門則開始籌備部門間會議，以決定是否放棄《月球協定》。1980年1月，美國太空協會主席查爾斯·謝菲爾德（Charles Sheffield）在《L5新聞》上發表文章，號召更多的人反對《月球協定》。③Charles Sheffield，“AAS Against Lunar Agreement，” L5 News，https：／／space.nss.org／l5－news－aas－against－lunar－agr-eement／，訪問時間：2020年8月26日。同時，雖有美國航天航空學會（American Institute of Aeronautics and Astronautics）成員戴爾伯特·史密斯（Delbert D.Smith）等人表示支持《月球協定》，但這種聲音并未得到國會的支持。美國國會對《月球協定》的反對持續增強。眾議院礦物和礦業委員會主席詹姆斯·桑提尼（James Santini）加入了反對《月球協定》的行列。參議院商業、科學和運輸委員會主席霍華德·坎農（Howard Cannon）則公布了對《月球協定》的三項研究，基于這些研究，該委員會擬在卡特總統準備簽署《月球協定》時召開聽證會。④Carolyn Henson， “Moon Treaty Update，” L5 News，https：／／space.nss.org／l5－news－moon－treaty－update－march－1980／，訪問時間：2020年8月26日。

1980年7月29日和31日，參議院商業、科學和運輸委員會的史蒂文森小組委員會召開關于《月球協定》聽證會，國務院法律顧問羅伯茨·歐文（Roberts Owen）、美國國家宇航局局長羅伯特·弗洛許（Robert Frosch）及各利益集團代表參加了聽證會。羅伯茨·歐文稱行政部門間會議仍在評估《月球協定》，尚未作出決定。他重申了美國國務院的立場，但做出了一個重要的讓步：認為需要減少《月球協定》的某些不確定性，因而在條約批準時可能需要加入美國對條約的解釋。L5協會、美國礦業協會等團體的代表則盡力表達了反對意見。李·拉提諾建議美國要求聯合國和平利用外層空間委員會通過一個文件來界定“人類共同繼承財產”，保證在實踐中該概念的內涵不會出現任何疑問，從而保護美國的利益。史蒂文森參議員詢問拉提諾是否認為美國國務院有可能成功地通過談判對“人類共同繼承財產原則”下一個“好的定義”，拉提諾認為這是不可能的。⑤“Moon Treaty Hearings，” L5 News，https：／／space.nss.org／l5－news－moon－treaty－hearings／，訪問時間：2020年8月26日。

隨著1981年里根政府的上臺，支持美國批準《月球協定》的勢力大為減弱，美國行政部門對《月球協定》的支持也停止了。而此前卡特政府對《月球協定》進行的部門間會議根本未能提交一個報告和結論。里根政府與國會達成了默契，即行政部門不準備將《月球協定》提交給參議院批準。即便提交，參議院外交委員會也不會批準。⑥“UN Moon Treaty Falling to US Opposition Groups，” L5 News，https：／／space.nss.org／l5－news－un－moon－treaty－falling－tous－opposition－groups／，訪問時間：2020年8月26日。美國的這一行為極大強化了其他國家對《月球協定》的拒絕傾向。蘇聯一直不接受“人類共同繼承財產”概念，并處于猶豫中，①Mark Robson，“Soviet Legal Approach to Space Law Issues at the United Nations，”Loyola of Los Angeles International and Comparative Law Review，Vol.3，1980，pp.119－123，https：／／digitalcommons.lmu.edu／ilr／vol3／iss1／6，訪問時間：2020年8月26日.也拒絕批準該條約。

《月球協定》雖然于1984年7月11日生效，但截至目前，只有澳大利亞、奧地利、荷蘭和菲律賓等18國加入了《月球協定》；另有法國、危地馬拉、印度和羅馬尼亞4國簽署了協定，但未批準。②根據聯合國外層空間事務辦公室2021年1月的統計，參見https：／／treaties.un.org／Pages／ViewDetails.aspx？src=IND＆mtdsg＿no=XXIV－2＆chapter=24＆lang=en，訪問時間：2021年2月4日。

美國拒絕批準《月球協定》的深層次原因有以下四個方面：第一，美國政治文化傳統中自由和開放原則在這一問題上表現得很明顯。美國國內利益集團和國會堅決認為，《月球協定》的規定將限制自由經濟的發展。考慮到投資外層空間產業所需的大量資本和需要承擔的巨大風險，他們認為只有充分保護私人投資的安全，企業才愿意進行投資。美國行政部門雖然認為不能對外層空間提出主權要求，但也一直在國際場合堅持國家和私人有權自由開發外層空間資源。③Nancy L.Griffin，“Americans and the Moon Treaty，”The Journal of Air Law and Commerce，Vol.46，1981，pp.752－753.第二，美國擔心強大的國際機構插手外層空間活動。利益集團擔心發展中國家將控制國際開發機構，并提出不利于美國開發者的利潤分配原則。前國務卿亞歷山大·黑格（Alexander Meigs Haig，Jr.）曾稱，“很明顯，條約中表達的人類共同繼承財產概念表明第三世界國家希望從根本上重新分配全球財富……通過推動人類共同繼承財產概念，第三世界國家顯然希望控制重要的原材料并獲得開發這些原材料的技術”。④Kemal Baslar，The Concept of the Common Heritage of Mankind in International Law，Kluwer Law International，1998，p.165.第三，美國持國際主義立場的力量十分弱小，無法制約反對《月球協定》的力量。國務院的立場甚至得不到美國國家航空航天局的支持，而利益集團和國會的立場卻得到眾多學者在理論上的支持。⑤Nancy L.Griffin，“Americans and the Moon Treaty，”The Journal of Air Law and Commerce，Vol.46，1981，pp.754－755.第四，外層空間是一個國際機構管理相對較少的區域。《月球協定》在聯合國大會通過后，簽署國不多，這減輕了美國決策者的壓力。一些國際法學者也認為開發外空資源仍是相當遙遠的事情，可以在這個問題變得突出時再討論其解決辦法。

總之，美國對《月球協定》的決策過程體現了美國國內利益集團和美國國會對外層空間資源分配的極大關注。與國際海底區域資源問題一樣，他們的利益訴求與發展中國家積極支持的“人類共同繼承財產”原則之間形成巨大沖突。美國行政部門在《月球協定》的起草過程中表現出一定的靈活性，“人類共同繼承財產”原則在外層空間中的運用得到了美國行政部門的支持。在條約的批準階段，行政部門曾試圖通過對這一概念的內涵進行美國式的解釋協調國內外的尖銳矛盾，但最終政策仍以國內利益為導向。外層空間資源在當時并不太引人注目，但聯合國試圖以出臺《月球協定》的方式解決外層空間中的資源所有權問題的目的還是未能達成。美國拒絕加入《月球協定》的行為也非特立獨行，事實是航天大國都沒有加入。這說明“人類共同繼承財產”的概念還沒有得到公認，航天大國從自身利益出發而不易接受。

四、美國的政策對當今開發外層空間資源的影響

阿波羅登月計劃實現之后，月球探測活動進入低潮期。1994年之后以美國發射新的探月器為標志，月球探測重新受到關注，月球開發呈現新趨勢。探月的趨勢朝著把握月球資源分布和利用方案研究的方向進展。⑥歐陽自遠、鄒永廖、李春來、劉建忠：“月球某些資源的開發利用前景”，《中國地質大學學報》，2002年第5期，第498頁。美國2009年10月的“撞月尋水行動”將人類開發資源的活動帶向了外空。除官方活動之外，越來越多的美國私人實體參與到太空活動中來。在美國政府的推動下，私人實體探索或開發月球及外層空間資源成為一個吸引力越來越大的領域。2004年6月設立的美國探索政策委員會號召更多地依賴私人企業進行空間活動并鼓勵私人外空投資。2010年，奧巴馬政府發布的《國家空間政策》把促進商業航天發展作為一項基本原則。①National Space Policy of the United States of America，The White House，https：／／obamawhitehouse.archives.gov／sites／default／files／national＿space＿policy＿6－28－10.pdf，訪問時間：2020年8月26日。逐漸地，美國國內出現了多家以開發外空資源為業務的公司。例如，谷歌公司聯合創始人拉里·佩奇（Lawrence Edward Page）、知名導演詹姆斯·卡梅隆（James Cameron）等投資成立了行星資源公司（Planetary Resources）。②2018年，區塊鏈公司孔森斯（ConsenSys Inc.）宣布收購行星資源公司。該公司計劃從小行星入手，探查近地小行星并嘗試提取礦產或水資源，還擬將業務擴展至向各大礦業勘探機構出售地球運行軌道觀察平臺、礦物探測服務等項目。此外，深空工業（Deep Space Industry）、月球快車（Moon Express）等公司也推出各自的勘探計劃。美國政府層面上也有對外空自然資源開采的專門計劃。例如，美國國家航空航天局在2015年曾發布“小行星重定向任務”，計劃從一個小行星上獲取一塊巨石并進行采樣。雖然該計劃在2017年被取消，但其許多核心技術的發展得到保留。③“美國國家航空航天局的小行星重定向任務是什么？”美國國家航空航天局網站：https：／／www.nasa.gov／content／what－isnasa－s－asteroid－redirect－mission，訪問時間：2020年8月26日。

自從里根政府時期美國拒絕批準《月球協定》和《聯合國海洋法公約》后，美國行政部門在涉及外空資源開發問題上的立場已經與70年代大為不同，更不用說美國國會和相關利益集團了。為了推動外空資源開發的趨勢，美國政府近年來不斷試探通過單邊立法推進企業的積極性，并以此試探國際社會的反應。2014年，由一些學者草擬的《小行星法》提案被提交到美國眾議院科學、空間和技術委員會，在經過審議后未獲通過。但修改和改名后的提案在2015年再次提交國會，得到兩院通過。④法案號為H.R.1508（the Space Resource Exploration and Utilization Act of 2015），參 見https：／／www.cbo.gov／sites／default／files／hr1508.pdf，訪問時間：2020年8月26日。2015年11月25日，奧巴馬總統簽署《外空商業發射競爭法》（第114－90號美國公法），其中第四部分為《外空資源探索與利用法》。此后，這一部分編入《美國法典》第51編第五部分第513章。⑤Space Resource Commercial Exploration and Utilization，USC 51，Chapter 513.

《外空資源探索與利用法》對“外空資源”的定義是外層空間的非生命資源（包括水和礦物質）。這包括從月球、行星、小行星及任何其他天體上獲取的資源，比2014年提案（只涉及小行星）涵蓋的資源范圍擴大了。植物或細菌等生物資源則不包括在“外空資源”范疇中，這是為了避免違反《外層空間條約》中規定的“避免污染”原則。法案的第三條賦予“美國公民”對其所開采的外空資源的所有權，確立私人實體在外空資源開發活動中的主導地位。⑥Ibid.其中“美國公民”的定義比國籍法中的定義寬泛，包括（1）擁有美國公民身份的自然人；（2）按照美國法律或州法律組成或存在的實體；（3）按照外國法律組成或存在的實體（前提是其控股權由前兩類個人或實體所掌握）。定義之所以包括按照外國法律組成或存在的實體，是為了安撫國際社會的爭議并吸引更多的外國技術和投資。法案只對私人實體的權利進行規定，并未規定政府能否進行開采，目的也是避免政府主張所有權時引起國際爭議，但實際上私人與政府之間仍可以交易。法案規定通過適當的聯邦機構，總統應推動美國公民對外空資源的商業探索和開發；在遵守美國國際義務的前提下，減少政府對開發外空資源的阻礙；并在政府的授權和持續監督下，促進美國公民參與空間資源商業探索和商業回收并免受有害干擾。⑦Ibid.美國政府還在摸索如何在各部門間分配監管外空資源開發的責任，但各大航天事業有關部門都將介入外空資源開發的監管問題。⑧王國語、陶陽子：“美國《2015外空資源探索與利用法》的分析及應對建議”，《中國航天》，2015年第12期，第23頁。

美國等國①與美國相似，盧森堡于2017年7月通過了《探索與利用空間資源法》，成為全球第二個為開發外空資源制定全面法律框架的國家。的國內立法是對《外層空間條約》第二條“不得據為己有原則”的單方面解釋。美國的行為引起了一系列國際反應。

一方面，從2014年美國相關法案起草、論證時就已經引起了國際社會和空間法學界的討論和質疑。一些國際知名法律專家對其可能沖擊現行國際空間法律秩序表示不安。在2016年4月召開的第55屆聯合國外層空間委員會法律小組委員會會議上，俄羅斯、墨西哥和智利等國家對美國的立法表示了質疑和批評。由于“不得據為己有”原則的適用主體和適用對象仍存在爭議，聯合國外層空間委員會并沒有得出美國的做法違反國際法的結論。國際空間法學會在2015年12月也就美國的立法行為發表了意見，指出利用外空資源是被允許的。美國的立法并未違反《外層空間條約》關于國家不得對外層空間提出主權的原則。美國的立法可能是一種對外層空間條約的解釋，但其他國家是否以及在多大程度上認同這種解釋，還有待觀察。②Position Paper on Space Resource Mining，International Institute of Space Law，http：／／iislwebo.wwwnlss1.a2hosted.com／wp－content／uploads／2015／12／SpaceResourceMining.pdf，訪問時間：2020年8月26日。在美國立法行為的刺激下，國際宇航科學院（International Academy of Astronautics）發布了《外空礦物資源：挑戰與機遇的全球評估》報告，這是國際宇航界首次組織不同國家和不同背景的專家從不同視角就外空礦物資源進行的全方位研究，探討了外空礦物資源開發的可行性、時間表和路線圖。③參見［美］阿爾瑟·M.杜勒著，張振軍主編：《外空礦物資源：挑戰與機遇的全球評估》，中國宇航出版社，2017年版。

另一方面，美國的行為使得外空資源開發也逐步成為聯合國框架下空間外交和空間法關注的熱點問題。2014年12月，海牙全球正義研究所（The Hague Institute for Global Justice）等機構發起并成立了海牙外空資源治理工作組（The Hague Space Resources Governance Working Group）。④“A／AC.105／C.2／2018／CRP.18－The Hague Space Resources Governance Working Group，” UNOOSA，http：／／www.unoosa.org／res／oosadoc／data／documents／2018／aac＿105c＿22018crp／aac＿105c＿22018crp＿18＿0＿html／AC105＿C2＿2018＿CRP18E.pdf，訪問時間：2020年8月26日。

成員和觀察員來自世界各國的科研機構、產業界及社會組織，成為一個半官方國際規則制定平臺。但工作組并沒有得到聯合國的授權。經過第一階段磋商，2017年9月13日，工作組推出了《關于發展外空資源活動國際框架文本草案》。雖然草案對發展中國家和航天大國的利益都有體現，但也在外空資源財產權的國際認可、外空資源活動安全區的建立、利益分享等方面存在爭論。草案初步規定國家可以賦予發現和獲取外空資源的空間活動主體排他性的財產權利，但需要國家間通過互相認可來承認此種財產權。⑤王國語、馬冬雪、王瑞娟：“‘海牙外空資源治理工作組國際框架文本草案’談判進展：邁向外空采礦國際法律確定性的第一步”，《國際太空》，2017年第12期，第21頁。這大致呼應了美國的《外空資源探索和利用法》關于開發外空資源的訴求。美國也改變了不支持制定外空資源活動規則的立場。⑥“Building Blocks of a Future Space Economy，” Parabolic Arc，http：／／www.parabolicarc.com／2019／12／18／building－blocks－of－a－future－space－economy／，訪問時間：2020年8月26日。.2019年4月，希臘和比利時正式提議在外空委法律小組委員會設立工作組討論外空資源開發有關規則，得到俄羅斯、德國、中國等不少國家的支持。這些國家認為應在外層空間條約確立的法律框架的基礎上，利用外空委平臺探討建立相關國際制度，但美國、盧森堡、加拿大和荷蘭等國表示反對，認為應先明確工作組的職責和成果預期等細節安排。此后，工作組經過第二階段4次磋商正式通過了《制定國際空間資源活動框架的構成要素》。⑦“A／AC.105／C.2／L.315－《制定國際空間資源活動框架的構成要素》”，UNOOSA，http：／／www.unoosa.org／oosa／oosadoc／data／documents／2020／aac.105c.2l／aac.105c.2l.315＿0.html，訪問時間：2020年8月26日。為了強化美國的政策立場，2020年4月，特朗普政府曾發布一項名為“鼓勵國際支持獲得和利用太空資源”的行政命令，稱美國人有權根據法律從事商業探索，獲取和利用外層空間資源。①“Executive Order 13914，Encouraging International Support for the Recovery and Use of Space Resources，” The American Presidency Project，April 6，2020，https：／／www.presidency.ucsb.edu／documents／executive－order－13914－encouraging－international－support－for－the－recovery－and－use－space，訪問時間：2020年8月26日.

近年來，美國的這些舉措可以勾勒出其對外空資源開發的大致路線圖，即從長期默許到通過立法和總統行政命令公開支持開發外空資源。在與聯合國規定的條約義務不明顯沖突的基礎上，積極主導新的國際規則的制定，以在外空資源開發領域發揮重要影響。筆者認為，雖然美國的行為并未違反國際義務，并可能激勵私人實體探索開發外層空間的積極性，但也可能造成各航天強國占有外空資源的“競賽”，不利于彌補原有國際條約的不足和也不利于“為全人類謀福利”的理念。因此，國際社會仍需思考建立多邊合作的外空資源開發機制，平衡私人實體與國際社會的利益。

五、結 語

本文回溯了美國參與《月球協定》制定的過程，并討論了美國對外空資源開發政策立場的發展和變化。雖然《月球協定》還沒有達到被國際社會普遍認可的程度，但它仍然發展了部分國際法。近年來，國際社會一直努力提高五大外空條約的信守度和有效性，在當前各航天大國加大外空探索的背景下，外空國際規則的制訂和磋商也變得活躍起來。作為曾經支持《月球協定》制定的國家，美國當前對《月球協定》的態度是不認為該條約是推進外層空間探索和利用的一個有效和必要的工具。因此，反對其他國家或國際組織將《月球協定》視為習慣國際法的任何企圖。②Ibid.美國對外空資源開發的政策立場從游移不定逐漸發展到鼓勵私人開發，并積極尋求突破現有的相關國際規則。美國的行動無疑將導致《月球協定》的修改和談判變得更為困難，并使各國探索和開發外空的競爭更趨激烈。這使得重新審視美國在此問題上的政策演變過程具有現實意義。

與此同時，由于美國國家航空航天局計劃在2024年將美國宇航員送上月球，為了配合這一計劃，美國政府目前正在推動一項關于利用月球資源的國際協議，名為《阿爾忒彌斯協議》（Artemis Accords）。協議目標是在未來的月球基地周圍建立“安全區”，防止敵對國家和公司造成干擾或破壞，為私人公司提供協助，允許它們擁有在月球開采所得的資源。使潛在的月球探險者的工作空間不受來自其他國家的干擾。③The Artemis Accords，NASA，https：／／www.nasa.gov／specials／artemis－accords／img／Artemis－Accords－signed－13Oct2020.pdf，訪問時間：2021年2月4日。美國傾向與在月球礦產開發方面有“類似興趣”的國家進行交流。加拿大、日本、澳大利亞、英國、盧森堡等國于2020年10月13日首批簽署該協議。而不同意美國提出的規則將被排除在外，俄羅斯等航天大國即被排除在該協議的早期合作伙伴之外。美國認為談判現存條約的進程太慢，與沒有航天技術的國家合作沒有成效，可見，美國獲取外空資源的步伐不會因沒有國際共識而減慢，美國組織一些國家形成小集團的可能性很大。隨著未來美國外空資源開發技術的逐漸成熟，獲取外空資源的問題將變得更為現實，必然會與其他國家在外空資源所有權問題上產生分歧，而國際法的缺失與美國法律的背離，需要國際社會對此問題進行更深入的探討，以在更大的范圍內達成新的國際規則。考察美國政策制定的背景對于理解其未來政策走向也具有參考價值。研究者應更加關注外空資源開發方面的國際法發展和國際政治博弈。

中國作為發展中國家，已躋身于航天大國的行列，雖然在技術上與美國的太空活動能力還有差距，但中國的探月工程及火星探測任務正穩步推進。④“探月‘三步走’收官‘有看頭’：中國探月工程嫦娥五號任務正式啟航”，新華社，2020年11月24日，http：／／www.gov.cn／xinwen／2020－11／24／content＿5563794.htm。目前中國的太空探索關注點集中在月球探測、深空探測能力建設等方面，目的在于“探索外層空間，擴展對地球和宇宙的認識；和平利用外層空間，促進人類文明和社會進步，造福全人類；滿足經濟建設、科技發展、國家安全和社會進步等方面的需求，提高全民科學文化素質，維護國家權益，增強綜合國力”。①“《2016中國的航天》白皮書，”中華人民共和國國務院新聞辦 公 室 網 站，http：／／www.scio.gov.cn／zfbps／32832／Document／1537007／1537007.htm，訪問時間：2020年8月26日。中國雖未提出任何外空資源開發的計劃，也沒有明確的法律規定，但未來必將關注外空資源開發這一重要的戰略領域。對于開發外空資源，中國認為應謹慎開發和利用空間資源，采取有效措施保護空間環境，保證空間活動有利于全人類。中國主張世界各國通過國際協議等方式謹慎地處理相關問題，并在平等互利、和平利用、包容發展的基礎上，幫助發展中國家參與外空資源開發。中國已積極參與到相關國際工作組的磋商和相關議題的探討中。未來，中國還需就此問題進行更好的戰略規劃、考慮完善國內的航天立法。例如，應大力提高工業基礎，鼓勵民間資本逐步參與航天活動，增強外空資源開發方面的技術和運輸能力。在航天立法領域，解決目前航天法規位階低、可操作性差和存在立法空白等問題。在未來的立法中不要忽視外空資源開發的內容。