在順應(yīng)趨勢(shì)中優(yōu)化沿江城市群區(qū)域治理機(jī)制

張婷

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中明確要求要建立“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”，培育發(fā)展現(xiàn)代化城市群不僅是國(guó)家戰(zhàn)略，更是未來(lái)城市發(fā)展的變革方向和主要趨勢(shì)。沿長(zhǎng)江城市群建設(shè)是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中非常重要的方向之一，科學(xué)處理沿江城市群之間的關(guān)系，建立立體化城市群體系，需優(yōu)化沿江城市群區(qū)域治理機(jī)制，構(gòu)建運(yùn)行有效、融合一體的城市群協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，培育城市群發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力和可持續(xù)發(fā)展能力。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展是習(xí)近平總書(shū)記多次在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶座談會(huì)上的明確要求，也是十九屆五中全會(huì)精神的要求。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的沿江城市群是包含長(zhǎng)三角、長(zhǎng)江中游和上游的多個(gè)城市群的聚合帶，目前除長(zhǎng)三角城市群外，長(zhǎng)江中游和上游城市群的總體發(fā)展還處在構(gòu)建框架階段，城市群內(nèi)部有不少中小城市圈和中小城鎮(zhèn)，他們之間的有機(jī)聯(lián)系尚待健全，形成大城市圈要求的錯(cuò)位發(fā)展、分工協(xié)同、融合一體新格局尚待培育。

一、優(yōu)化沿江城市群區(qū)域治理機(jī)制的背景

區(qū)域治理是治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)容和方向之一，其根本目標(biāo)在于通過(guò)合理配置區(qū)域內(nèi)公共資源，更好地滿(mǎn)足地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和當(dāng)?shù)鼐用竦纳钌a(chǎn)需要。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)區(qū)域治理在經(jīng)濟(jì)體制改革和政府轉(zhuǎn)型的雙重背景下發(fā)生了深刻變化，呈現(xiàn)出積極順應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的良好趨勢(shì)，沿長(zhǎng)江城市群作為中國(guó)區(qū)域治理中非常重要的一個(gè)版塊，在社會(huì)開(kāi)放度不斷提升的新背景下，更應(yīng)該順應(yīng)趨勢(shì)，優(yōu)化沿江城市群區(qū)域治理機(jī)制。

優(yōu)化沿江城市群區(qū)域治理機(jī)制是高質(zhì)量建設(shè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的要求。2018年，習(xí)近平總書(shū)記在武漢主持召開(kāi)深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上就明確強(qiáng)調(diào)“新形勢(shì)下推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，關(guān)鍵是要正確把握整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破......加強(qiáng)改革創(chuàng)新、戰(zhàn)略統(tǒng)籌、規(guī)劃引導(dǎo)，以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。”他要求要正確處理好長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的“五個(gè)關(guān)系”，要求“有關(guān)部門(mén)和沿江省市要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央對(duì)推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的總體部署和工作安排，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)動(dòng)各方力量，強(qiáng)化體制機(jī)制”“強(qiáng)化體制機(jī)制”是黨中央對(duì)推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重要部署和工作安排之一。

優(yōu)化沿江城市群區(qū)域治理機(jī)制是國(guó)內(nèi)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。按“弓箭理論”分析，我國(guó)的四大城市群，‘箭頭是長(zhǎng)三角城市群，‘弓的左右兩端分別是粵港澳大灣區(qū)城市群和京津冀城市群，‘箭尾是成渝城市群。“弓箭”的“箭桿”是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶。從長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上游的宜賓、瀘州，到中游的萬(wàn)州、宜昌、荊州等城市，無(wú)疑是這“箭桿”的重要支撐。這些重要節(jié)點(diǎn)城市分別分布在成渝城市群、長(zhǎng)江中游城市群這兩個(gè)大型城市群中，其本身又形成了宜賓-瀘州、萬(wàn)州-達(dá)州等城鎮(zhèn)人口密集區(qū)和宜昌長(zhǎng)江城鎮(zhèn)聚合帶，這些重要節(jié)點(diǎn)城市的協(xié)調(diào)發(fā)展水平和程度直接影響了這支“箭桿”的質(zhì)量。

二、優(yōu)化沿江城市群區(qū)域治理的重大意義

作為西部大開(kāi)發(fā)的重要平臺(tái)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重要支撐，近年來(lái)長(zhǎng)江中上游地區(qū)的中小城市實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，但也存在一些問(wèn)題值得深思：西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略推進(jìn)過(guò)程中，廣大的中西部地區(qū)如何更快更好地融入國(guó)際，實(shí)現(xiàn)全球化？如何發(fā)揮長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶中上游的沿線(xiàn)城市的功能，使之成為西部大開(kāi)發(fā)的重要支撐點(diǎn)和東西部結(jié)合的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。

優(yōu)化沿江城市群區(qū)域治理有助于國(guó)家整體戰(zhàn)略推進(jìn)。城市以城市群的方式發(fā)展已經(jīng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，也是今后國(guó)家戰(zhàn)略的主要推進(jìn)方向，“十四五”時(shí)期城市孤立地發(fā)展的概率基本為零。培育發(fā)展中西部城市群，是國(guó)際國(guó)內(nèi)“雙循環(huán)”的必然趨勢(shì)。但目前中西部地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后，中西部城市群發(fā)展情況并不太好。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心大數(shù)據(jù)宏觀課題組、百度地圖慧眼團(tuán)隊(duì)，通過(guò)時(shí)空大數(shù)據(jù)對(duì)綜合聯(lián)系度、集聚度、中心度的分析研究，識(shí)別出中國(guó)17個(gè)城市群，與“十三五規(guī)劃”的19個(gè)城市群相比，其中15個(gè)城市群基本一致（綠色字符）。但規(guī)劃中城市群的范圍比大數(shù)據(jù)反應(yīng)的實(shí)際城市群范圍要更廣，特別是長(zhǎng)江中游城市群中各城市間的實(shí)踐聯(lián)系較弱，尚不具備成為整體城市群的條件，成渝城市群和長(zhǎng)株潭、武漢城市群之間出現(xiàn)了“隱形塌陷”。造成這種情況的一個(gè)重要原因是長(zhǎng)江中上游沿岸城市的功能并未得到有效發(fā)揮。

優(yōu)化沿江城市群區(qū)域治理有助于實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。讓我國(guó)的廣大西部地區(qū)更好地融入長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，打造西部?jī)?nèi)陸開(kāi)放新局面是十四五時(shí)期區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要趨勢(shì)。

優(yōu)化沿江城市群區(qū)域治理有助于重塑沿江城市價(jià)值。和京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)三大世界級(jí)城市群相比，長(zhǎng)江中上游城市群區(qū)域之間聯(lián)動(dòng)能力弱、定位雷同，各大城市之間的互動(dòng)能力尚弱，城市群的輻射帶動(dòng)效應(yīng)較小。以長(zhǎng)江上游的成渝城市群為例，該城市群的產(chǎn)業(yè)主要集中在電子和汽車(chē)行業(yè)，其占比超過(guò)了該城市群產(chǎn)業(yè)總量的50%，而京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)三大城市群先進(jìn)制造業(yè)、通信產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)類(lèi)產(chǎn)業(yè)占比較大。造成這種差距的主要原因在于，長(zhǎng)江中上游城市群內(nèi)部的次級(jí)城市群定位并不清晰，其次級(jí)城市群向功能城市群、市場(chǎng)化主導(dǎo)和開(kāi)放型城市群轉(zhuǎn)變的路徑也較模糊，這些次級(jí)城市群之間的優(yōu)惠政策、重復(fù)競(jìng)爭(zhēng)。

三、優(yōu)化沿江城市群區(qū)域治理機(jī)制的具體路徑

（一）創(chuàng)新政府合作機(jī)制

一是考慮通過(guò)國(guó)家政府機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)在已有的區(qū)域合作基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)籌一體的辦公組織，以成都、重慶兩市主導(dǎo)，綿陽(yáng)、樂(lè)山、南充、宜賓、瀘州、永川、涪陵、萬(wàn)州等重要節(jié)點(diǎn)城市積極參與的成渝城市群建設(shè)協(xié)調(diào)組織，由此模式可以進(jìn)而形成中央和區(qū)域雙重協(xié)調(diào)的區(qū)域合作組織模式。

二是建立每年定期召開(kāi)的成渝城市群市（區(qū)）長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，通過(guò)定期集中會(huì)議式的座談，研究決定區(qū)域合作規(guī)劃，協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域合作的重大事宜，并根據(jù)合作的新精神調(diào)整合作章程的相關(guān)內(nèi)容，其作出的決策對(duì)區(qū)域內(nèi)各政府應(yīng)具有普遍的約束力。

三是在成渝城市群發(fā)展聯(lián)席會(huì)議下，設(shè)立日常事務(wù)處理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和日常事務(wù)管理辦公室，方便對(duì)合作事項(xiàng)的進(jìn)展展開(kāi)協(xié)調(diào)推進(jìn)，進(jìn)一步協(xié)調(diào)有關(guān)單位共同起草相關(guān)合作計(jì)劃書(shū)，并及時(shí)向相關(guān)機(jī)構(gòu)遞交合作項(xiàng)目進(jìn)展報(bào)告以及進(jìn)程中的相關(guān)建議意見(jiàn)等。

四是合作雙方有責(zé)任監(jiān)督相關(guān)主管部門(mén)的協(xié)商和銜接工作的落實(shí)情況，在具體項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃提出后，緊隨其后的相關(guān)政策修訂、詳細(xì)合作進(jìn)程、具體工作方案和細(xì)節(jié)等的落實(shí)工作同樣不可忽視，這些往往是決定政府間合作項(xiàng)目是否能夠?qū)崿F(xiàn)的關(guān)鍵，所以對(duì)已經(jīng)達(dá)成合作意向的簽約合作項(xiàng)目，各個(gè)合作方有責(zé)任繼續(xù)跟蹤和協(xié)調(diào)落實(shí)。

（二）創(chuàng)新要素市場(chǎng)機(jī)制

一是建立信息對(duì)稱(chēng)的人員就業(yè)制度和戶(hù)籍、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等相關(guān)配套措施，建設(shè)一體化城際制度進(jìn)程，確保信息無(wú)差別輸出，打造無(wú)差異的區(qū)域整體環(huán)境。

二是進(jìn)行資源要素盤(pán)點(diǎn)。在自然資源要素方面，讓各地的自然資源要素能自由流動(dòng)，提高資源的利用效率，促進(jìn)整體的轉(zhuǎn)型升級(jí);在生產(chǎn)資源要素方面，地方政府要在充分考慮到成渝地區(qū)不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r以及其生產(chǎn)資源的擁有覆蓋程度的基礎(chǔ)上，因地制宜的制定相關(guān)經(jīng)濟(jì)資源政策，重點(diǎn)扶持特定區(qū)域和重點(diǎn)行業(yè)躋身國(guó)際與國(guó)內(nèi)先進(jìn)或發(fā)達(dá)行業(yè)。

三是建設(shè)統(tǒng)一的人力資源系統(tǒng)。要建立人才的自由流動(dòng)機(jī)制，聯(lián)合城市群內(nèi)各高校加大人才培養(yǎng)投資;加強(qiáng)人才交流，開(kāi)展高層次專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的交流、互訪，擴(kuò)大繼續(xù)教育的合作、培養(yǎng)領(lǐng)域，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ);擴(kuò)大成渝兩地和區(qū)域內(nèi)公務(wù)員交流活動(dòng)的領(lǐng)域和范圍，實(shí)行城市間干部交流掛職制度，交流經(jīng)驗(yàn)、取長(zhǎng)補(bǔ)短。

（三）創(chuàng)新利益協(xié)調(diào)機(jī)制

一是完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。建立城市群生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制以及建立生態(tài)成本共擔(dān)和利益共享機(jī)制。構(gòu)建并實(shí)施長(zhǎng)江下游對(duì)中上游的資源與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立生態(tài)重構(gòu)的專(zhuān)項(xiàng)資金，主要用于治理長(zhǎng)江流域中跨區(qū)域所產(chǎn)生的環(huán)境和生態(tài)問(wèn)題。建立和完善城市群的環(huán)境保護(hù)工作交流和情況通報(bào)制度，聯(lián)合制定區(qū)域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)合作計(jì)劃，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)合作，準(zhǔn)確完整地掌握區(qū)域環(huán)境質(zhì)量及其動(dòng)態(tài)變化趨勢(shì)。

二是構(gòu)建產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新基金。可以借鑒長(zhǎng)江三角洲產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新模式，由成渝兩地共同出資設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金用于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同和創(chuàng)新發(fā)展，并且設(shè)立相關(guān)的委員會(huì)負(fù)責(zé)基金的使用。該項(xiàng)基金主要用于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)如新材料、新能源、航空航天等產(chǎn)業(yè)的研發(fā)與經(jīng)營(yíng)，或者投資于有關(guān)科研機(jī)構(gòu)作為其研究經(jīng)費(fèi)，為成渝城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新提供資金支持，鼓勵(lì)高新技術(shù)的發(fā)展，優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境，切實(shí)對(duì)成渝城市群產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)起到推動(dòng)作用。

三是公共基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)共建。對(duì)成渝城市群現(xiàn)有的公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行進(jìn)行優(yōu)化配置，納入地方政府間合作支持系統(tǒng)。打造網(wǎng)絡(luò)化的交通通訊、智能化的信息網(wǎng)點(diǎn)和全覆蓋的整體醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)資源合理配置和有效利用，形成成本共擔(dān)、利潤(rùn)共享機(jī)制，支持區(qū)域內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施資源利用方式向深度轉(zhuǎn)換。

（作者單位：中共重慶市萬(wàn)州區(qū)委黨校）