邁向強國家時代的農村基層治理*

桂華

20世紀90年代初期，王紹光等學者將“國家能力”概念介紹到國內，并用于對我國政治問題的研究。①國家治理狀況取決于基礎性國家能力。改革開放以來，我國綜合國力不斷提升。以經濟發展為例，改革開放后我國經濟持續快速增長，“2017年，我國國內生產總值按不變價計算比1978年增長33.5倍，年均增長95%，平均每8年翻一番”，②我國經濟總量已躍居世界第二。強大的綜合國力構成國家善治的必要條件。將國力增強轉化為國家治理能力提升，關鍵在于提高基礎性國家能力。黨的十八屆三中全會提出國家治理能力與治理體系現代化的改革目標。

王紹光概括了衡量國家基礎性能力的八個指標，包括強制能力、汲取能力、濡化能力、國家認證能力、規管能力、統領能力、再分配能力、吸納和整合能力，③重點分析了國家與社會、政府與市場以及中央與地方的關系。我國屬于單一制國家，中央統一各項權力，地方政府在上級授權下完成行政職能，最基層實施農村村民自治和城市居民自治，國家能力提升自上而下地推動整個治理體系轉型。在國家綜合能力快速提升的大背景下，我國正在經歷整個治理體系的巨大調整。這一歷史性變革主要是國家自上而下發動的。基層社會在此過程中做出如何反應，需要自下而上地深入分析。基于這一點，本文提出國家治理與基層治理兩層分析框架，將基層治理從現代國家治理體系中單獨提出來分析，呈現基層治理的“實體性”，辨析國家能力提升對于基層治理的影響，以及基層治理形態對國家治理轉型的反作用。

基層治理盡管屬于國家治理體系的一部分，但是它不等于國家治理本身，國家治理針對整體社會，基層治理則是重點回應群眾需求和基層社會秩序。本文從國家治理與基層治理關系的角度，分析改革開放以來的鄉村治理轉型與現狀，探討鄉村治理改革與未來發展的方向。文章認為，在國家治理體系建設過程中，基層治理需保持一定的獨立性和自主性，推進鄉村治理現代化需妥善處理國家治理與農村基層治理的關系。國家治理伸向基層時要保持一定限度，為基層自主治理留下一定空間，鼓勵群眾以一定方式組織起來解決部分社會事務，通過國家治理來為基層賦能，避免國家治理消解基層治理。

① 王紹光、胡鞍鋼：《中國國家能力報告》，遼寧人民出版社，1993年。

② 國家統計局綜合司：《波瀾壯闊四十載 民族復興展新篇》，《中國統計》2018年第8期。

③ 王紹光：《國家治理與基礎性國家能力》，《華中科技大學學報》（社會科學版）2014年第3期。

一、鄉村治理轉型與動因

1.改革開放以來的鄉村治理

改革開放以來，農村工作與鄉村治理發生很大變化。按照不同標準，可對鄉村治理做出不同階段劃分。其中，國家與農民關系調整是推動鄉村治理變化的關鍵因素。站在這個角度看，農村基層治理大體可分為三個時期：

一是農業稅費時期。2000年之后國家啟動農村稅費改革試點，試點之前的基層中心工作包括農業稅費收取和計劃生育政策執行。這兩項工作的共同點是涉及國家對農民的強制，向農民收錢以及要求農民按照政策生育，都會出現農民的反抗，基層治理工作難度大。為了完成國家下達的工作任務，上級政府賦予基層政府較大的強制權力，基層工作方式不規范，農村干群關系緊張。農業稅費階段的鄉村治理服從于自上而下的國家政策執行，這一階段的鄉村治理強制色彩濃，農民權益受保護的程度不高。

二是農業稅費改革與支農惠農階段。進入20世紀90年代中后期，農民的各項負擔不斷加重，“三農”問題爆發，鄉村治理矛盾多發，一些地區出現干群激烈沖突。基層治理矛盾甚至對國家政權合法性造成一定程度的損害，國家因此而啟動農業稅費改革工作。經過一段時期改革試點和探索之后，2005年第十屆全國人大常委會第十九次會議做出廢止《中華人民共和國農業稅條例》的決定。2006年全面取消農業稅，基層治理進入支農惠農階段。黨的十六大確定“以城帶鄉、以工補農”鄉村發展戰略，國家開始實施農業補貼，承擔基層治理成本，農村公共事務逐步被納入財政覆蓋范圍，農村公共品供給從之前的預算外支出逐步變為預算內支出，并提出了建設社會主義新農村的目標。通過稅費改革，國家政策調整為“多予少取放活”，國家投入資源并開展實施鄉村建設。

三是國家治理體系與治理能力現代化階段。黨的十八屆三中全會確定推進國家治理體系和治理能力現代化的改革目標。鄉村治理是國家治理在基層的實現形式，鄉村因此也進入治理體系與治理能力現代化建設階段。鄉村治理能力提升表現為兩個方面：一是提高政策執行能力。國家政策在基層是否執行到位，以及財政資金在基層是否投放到位，影響基層治理狀況;二是基層內生治理能力。黨的十九大確定鄉村振興戰略，要求通過實施農村農業優先政策來促進鄉村發展。全面實現鄉村振興的關鍵在于做到基層治理有效，農村基層治理面臨著誰來當村干部、基層組織能力提升、村民自治激活等需要解決的現實問題。

2.國家能力與鄉村治理轉型

鄉村治理轉型反映了國家與農民關系的重新建立過程。在上述三個階段中，國家與農民關系性質不同。鄉村治理轉型背后的基本動力是國家能力的強弱。

溫鐵軍從國家戰略選擇的角度對“三農”政策演變和農村制度變遷進行理論闡釋。新中國成立之后，我國要在一窮二白的基礎上進行社會主義建設，為獲得工業化必需的資本積累，我國建立起城鄉二元結構，通過人口流動、戶籍管理、物資分配等一套制度設置，建立起“以農補工”的發展模式。溫鐵軍：《“三農”問題與制度變遷》，中國經濟出版社，2009年。農業生產剩余通過物資交換“剪刀差”、農民上繳農業稅等形式被國家提走。我國能夠取得今天的發展成就離不開城鄉二元結構，農民為社會主義現代化建設事業做出了巨大貢獻。

這種“以農補工”的城鄉二元結構一直維持到農業稅費改革前后。20世紀八九十年代，農民負擔加重問題進入公共政策視野，國家一直嘗試減輕農民負擔，卻由于國家能力有限，無法從根本上解決矛盾，最終造成“三農”問題爆發。進入新世紀之后，國家能力增強，中央改變政策思路，有條件直接取消農業稅費，并啟動支農惠農政策，鄉村治理因而發生了根本性變化。在國家能力增強的背景下，我國逐步從“剝削型”城鄉關系調整為“保護型”城鄉關系。林輝煌、賀雪峰：《中國城鄉二元結構：從“剝削型”到“保護型”》，《北京工業大學學報》（社會科學版）2016年第6期。國家向農村輸入資源，加大對農民權益保護，與此同時，又在土地流轉、農村戶籍取得等方面對城市采取限制性政策，避免資本下鄉與農民爭奪土地和有限的農業利益。在保護型政策體系下，基層治理發生兩方面變化：一是農民提高對中央政策的認同度;二是基層治理模式改變，取消稅費之后，鄉村干部減少與群眾的接觸，基層組織與群眾存在一定程度上的脫節。

國家與農民關系調整，帶給基層治理的積極變化是鄉村組織與農民不存在“對抗性”關系，基層組織逐步朝著“服務型”組織轉變。消極的一面是，在大量資源輸入的背景下，基層組織動員能力沒有同步地增強，農民在基層治理中的參與性不足，當前農村基層治理面臨著農民的主體性缺失和將千家萬戶分散農民重新組織起來的難題。

綜合以上分析，將改革開放以來的鄉村治理轉型，歸納為表1。

二、強國家背景下的農村基層治理

1.強國家時代的三個特征

當前鄉村治理進入強國家時代。國家改變鄉村發展定位，調整城鄉關系，取消長期以來的農業支持工業、鄉村支持城市的發展模式，通過向農村投入資源來促進城鄉融合發展。從鄉村治理角度看，國家治理能力提升，主要體現在三個方面：

一是財政支出能力增強。改革開放初期，我國一般公共預算收入為每年1000億元左右，到2017年突破17萬億元，年平均增幅達到13.8%。國家統計局綜合司：《波瀾壯闊四十載 民族復興展新篇》，《中國統計》2018年第8期。我國財政收入不僅總量增加，而且財政收入占GDP比重也增加，一般公共預算收入占當年GDP的比重由1995年的10.2%提高到2017年的20.9%。《1978年以來我國GDP與財政收入、貨幣供應量相關關系》，《地方財政研究》2018年第12期。財政收入是國家治理的物質基礎，財政收入增加反映國家“汲取能力”提升。中央財政收入占全國財政收入比重由分稅制改革前的22%，調整為當前的47%左右，“1994—2019年，中央對地方轉移支付增加了125倍，年均增長21.3%，高出同期中央財政支出增幅4.7個百分點，占地方財政支出的比重從15%提高到36.5%”。劉昆：《我國的中央和地方財政關系——十三屆全國人大常委會專題講座第十八講》，《預算管理與會計》2020年第9期。國家有能力進行資源“再分配”，并通過財富再分配來構建社會秩序。目前國家每年“三農”支出達到2萬億元以上，反映國家強大的再分配能力，為鄉村治理現代化奠定物質基礎。

二是從嚴治黨向基層延伸。十八大之后，黨中央作出從嚴治黨重大部署。從嚴治黨向基層延伸的重要方面是規范基層小微權力運用，治理基層領域發生的“微腐敗”問題。通過從嚴治黨來提升基層治理能力，不僅表現在基層權力規范運用方面，防止基層干部“亂作為”，而且要解決基層干部“不作為”，治腐還要治庸，目的是提高基層組織服務群眾的能力。一項數據顯示，自黨的十八大到2017年，“全國共處分鄉科級及以下黨員、干部114萬多人，處分農村黨員、干部55萬多人”，《十八大以來處分鄉科級及以下黨員干部114萬多人》，《法制日報》2017年7月3日。從側面反映出國家對鄉村基層權力監管的強化。從嚴治黨和加強基層權力監督深刻地改變了鄉村治理形態。

三是技術治理手段運用。現代技術運用于治理過程，改變了基層治理形態。技術治理依靠技術性手段，追求治理標準化、非人格化和效率提高。近年來，越來越多的技術手段運用到基層治理領域。例如，一些地區將最先運用于城市治理的網格體系向鄉村推廣，在農村建立“橫到邊，縱到底”的網格體系，構建對居民信息搜集、民情反饋、矛盾化解、服務應答的全天候處理系統。網格體系屬于技術治理，與傳統的鄉村組三級治理體系相比，網格治理主要依靠網格員和信息管理系統，基層治理實現去人格化。一方面，技術治理的好處是避免傳統治理方式下人格因素所產生的負面影響，提高信息傳輸效率，打破中間阻隔，提高國家對基層情況的掌握能力;另一方面，這種非人格化管理方式與傳統“臉對臉、面對面”的熟人社會治理方式完全不同，技術手段廣泛運用之后，基層治理主體與被治理對象的關系走向“陌生化”，基層治理模式隨之發生變化。

2.國家治理對基層治理的影響

長期以來，受國家能力不足限制，我國基層治理保持“簡約模式”。黃宗智：《集權的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008年第2期。除必須由國家負責的一些重大事物之外，大量日常細小瑣碎的治理任務由基層自主完成。改革開放后，隨著農村改革推進，人民公社政社合一的體制逐步被取消，我國基層探索形成村民自治治理模式。村民自治是指國家行政權力止步于鄉鎮一級，在鄉鎮之下成立群眾自治組織，設置村民委員會，在基層黨組織的領導下開展群眾自治活動，實施自我管理、自我教育、自我服務。鄉政村治延續了傳統簡約治理模式，構成人民公社解體之后的基層治理基本制度框架。

村民委員會的基本職責是辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議，村民委員會按照民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督原則運行。不同時期村民自治運轉狀況受基層治理總體形勢影響。

取消農業稅費之前，國家需要向農民提取資源，為激勵鄉村干部完成工作任務，國家給予基層較大的行政空間，國家對基層管理不嚴，基層權力運行出現諸多不規范的地方。這一階段，國家與基層的關系表現為“一放就亂”形態。進入新世紀之后，國家能力提升，國家有能力逐步承擔基層公共治理成本。在此背景下，國家啟動農業稅費改革，并啟動農村綜合配套改革工作。農村綜合配套改革的核心是規范基層組織，鄉村組織的工作重心從向農民收取資源，轉向更好地服務農民。由于不再依靠鄉村干部完成國家任務，基層組織的權力空間被大大壓縮，縣級政府加強對鄉鎮人財物的直接控制，鄉鎮權責失衡。

取消農業稅費之后，基層治理的重點不再是完成上級交辦的任務，鄉村治理的目標是推進鄉村建設和鄉村發展。新世紀之后，我國城鎮化加速推進，農村人財物大量流出，農村“空心化”日趨嚴重。在此背景下，農村發展和鄉村建設主要依靠國家資源投入。問題在于，國家加大對農村的資源輸入，并未帶來基層治理能力提升。國家向農村投入資源容易發生“跑冒滴漏”現象。為解決這類問題，國家加強對基層事務的直接控制，在資源下鄉背景下出現基層治理“內卷化”問題，即基層秩序并沒有隨著資源投入量增加而改善，甚至還會出現資源投入越多而基層形式主義和矛盾增加的悖論現象。陳義媛：《國家資源輸入的內卷化現象分析——基于成都市村公資金的“行政吸納自治”》，《北京工業大學學報》（社會科學版）2020年第1期。

造成基層治理“內卷化”的原因是國家單方面重視規范化的制度建設，農民參與程度不高。為了規范財政資源使用，國家設置復雜的資金使用制度，嚴格過程管理，限制基層自主權力，鄉村兩級組織只發揮協調作用，沒有資源調配權力，基層治理空間喪失，基層治理出現資源下鄉的“最后一公里”困境。賀雪峰：《規則下鄉與治理內卷化：農村基層治理的辯證法》，《社會科學》2019年第4期。以國家投入資金進行農村基礎設施建設為例，農村公共品包括兩類，第一類是大型基礎設施，如跨村跨鎮的大中型灌區水利設施，第二類是小型農村基礎設施，如村莊內部的提水泵站。前一類基礎設施投資量大，工程標準要求高，適合采用項目管理方式。相對來說，農村小型基礎設施工程量小，技術標準低，采用項目管理方式成本高，且容易脫離農民需求。當前農村基層設施建設主要依靠政府財政投入，絕大部分農村集體經濟組織缺乏自籌資金能力，鄉村治理程度越來越大地被納入到了國家治理范疇。

國家治理強調規則性和制度化，伴隨著資源下鄉，國家權力也深入鄉村基層，基層自治空間被壓縮。稅費改革之前，戶外村內小型農村公共基礎設施由農村自籌資金建設，農民上繳的村提留中一部分屬于“共同生產費”，用于農村基礎設施維護，另外，農民每年還承擔“兩工”投入。稅費改革之前，農村公共品供給由于主要是農民承擔，村莊內部的小型公共品供給通過基層組織動員和農民合作方式完成。在此過程中，農民集體商量基礎設施如何建，成本如何分擔，實行基層民主自治。當前在國家大量投入財政資金的背景下，農村基礎設施主要采用“項目制”建設，政府主導農村公共品供給過程，鄉村干部主要承擔配合協調角色，公共品供給過程與農民沒有直接關系，農民不僅不關心資金使用成效，反而可能在具體建設過程中阻撓施工。離開農民的參與，農村基礎設施建設效率較低。

三、當前鄉村治理存在的問題

鄉村治理屬于國家治理在農村基層領域的實踐，鄉村治理既具有“國家性”，也具有“基層性”。鄉村治理現代化需在兩個方面同步推進：一是服務于國家治理能力的提升，國家通過鄉村基層組織為農民提供良好的公共服務;二是促進基層自治能力提升，將農民組織起來參與基層治理公共事務，在保障個體農民權益的基礎上，鼓勵農民通過民主協商方式形成村莊公共事務治理方案。在國家能力較弱時期，政府無力為農民提供公共服務，農民負擔較重，鄉村發展滯后。國家能力增強推動鄉村治理轉型，在解決一部分問題后，又引發出新的基層治理矛盾。當前鄉村治理存在以下四個方面的問題：

一是行政消解自治。伴隨著國家能力增強，行政權力打破基層自治邊界，村莊治理越來越服從于自上而下的行政工作。在調查中發現，當前中西部農村地區村級工作1/3以上的內容是完成政府下達的報表、材料總結等文字工作。為了提高村級工作能力，一些地區推行村干部坐班制，將村干部變成“脫產干部”，制定工資標準，參照公務員制度管理村級干部。一些地區組織部門要求全面推進村書記主任“一肩挑”，強化鄉鎮黨委政府對村民委員會的控制管理。另外，隨著農村改革推進，越來越多的村級工作從自治事務轉變為行政工作，如村莊環境整治，一些地區基層政府投入大量資金來改善村莊人居環境，實踐中出現“政府干，農民看”現象，農民反而認為整治村莊環境是政府而非自己的責任。

二是政府與農民權責邊界不清。農業稅費改革后，國家與農民關系發生逆轉，基層治理從“國家本位”走向“服務本位”。稅費改革前，在稅費收取和計劃生育政策執行過程中，各地普遍存在鄉村干部強制行為。農業稅費改革后，鄉村干部定位于做好服務工作，基層治理出現農民“無過錯原則”，即凡是發生干群矛盾，過錯都被認定在基層干部一方。在嚴格的問責考核方式中，基層治理出現問題都被歸責為政府服務不到位。作為一種政治話語，群眾問題無小事，基層組織必須要回應農民的訴求。在具體的治理過程中，農民訴求并非天然合理的，基層政府缺乏對農民訴求進行區分和分類的能力，造成大量的不合理訴求進入基層治理，基層干部被服務話語綁架，一些地區甚至出現農民借助信訪來索取利益的“謀利型上訪”，田先紅：《橋鎮謀利型上訪調查》，《決策》2012年第8期。有限的基層治理資源被消耗。

三是農民缺乏組織性。鄉村治理除了要保障農民個體性權益之外，還需要將農民組織起來形成公共意志，通過集體行動完成村莊公共事務。隨著社會變遷，當前農民出現了高度分化，一部分農民脫離農業生產，利益不在村，不關心村莊公共事務，還有一部分農民在村莊完成生產生活，利益在村。農民分化帶來利益訴求分化，并造成不同農民在公共治理中的意見分歧，利益在村的農民十分關心村莊公共建設，利益不在村的農民保留在村莊的土地權利，成為“不在村地主”，阻礙公共治理活動。當前鄉村治理面對高度流動和分化的農民，農民缺乏組織性困擾基層公共治理。

四是政策執行缺乏彈性。政策實施包括政策設計和政策執行，政策設計水平和政策執行情況影響政策實施效果。在強國家背景下，鄉村治理程度越來越大地納入國家治理范疇，國家直接出臺大量政策來指導“三農”工作。為了保障國家意圖實現，國家提出精準治理目標，嚴格規范政策執行過程。我國地域廣大，各地區農村情況千差萬別，統一的政策在落地過程中會遇到各地差異化的現實條件。如何保障國家政策“不走樣”，同時又做到政策實施過程中“因地制宜”，對治理水平提出巨大考驗。當前，一些領域出現“精準”異化現象，即為了做到形式上的政策精準，基層治理耗費大量人力物力做材料文字工作，引發基層治理形式主義現象。

四、鄉村治理現代化的方向與措施

1.鄉村治理的總體定位

當前我國經濟社會發展進入新常態，新型城鎮化繼續推進，農村人口進城落戶規模會進一步擴大。我國經濟社會整體發展的大趨勢構成鄉村治理轉型的前提，鄉村治理問題要放在這個大前提下理解。

首先，我國依然處于發展中階段。當前我國處于全面建成小康社會的攻堅階段，鄉村治理服務于小康社會建設，在此之后，鄉村治理繼續服務于“兩個一百年”奮斗目標的實現。我國在未來較長一段時期依然處于發展中階段，“發展”意味著變化，我國城鄉關系將繼續保持調整狀態，經濟社會結構繼續變化，鄉村治理體系也要隨著經濟社會條件變化而做出調整。“發展”的意義在于，我國需邁過“中等收入”階段，應對發展過程中出現的風險和變數。由于人口基數大，未來達到70%以上的城鎮化率時，我國依然有數億人口生活在農村，鄉村不會消失，鄉村治理也不會被城市治理替代。

其次，鄉村治理的底線目標。黨的十九大提出鄉村振興戰略，目的是消除城鄉發展不平衡，而非消滅城鄉差異。鄉村振興戰略與新興城鎮化統一于中國發展。中央規劃到2050年左右全面實現鄉村振興目標。到那時，農村人口占比與農村經濟在國民經濟中占比大體平衡后，實現城鄉一體化和農村“強富美”。在此之前，隨著城鎮化推進，我國大部分鄉村會繼續走向相對衰敗。尤其對于廣大中西部地區而言，鄉村治理應當定位為底線建設，利用好國家財政資金，為農民提供基本的生產生活秩序。少數東部地區村莊和區位條件優越村莊，可探索農村一二三產業融合，做活鄉村經濟。

最后，鄉村治理應當堅持簡約治理模式。我國GDP總量已經躍居世界第二，但是人均GDP排名不高，與發達國家還有較大差距。我國經濟發展還存在很大空間。鄉村基本公共服務體系不健全，公共服務水平不高，財政支出壓力較大。作為發展中國家，我國農村基層治理應當堅持簡約治理模式，追求基層治理精準有效的同時，還要控制好治理成本。

2.推進鄉村治理現代化的舉措

國家能力提升是基層有效治理的必要而不充分條件。推進鄉村治理現代化，關鍵是借助國家能力來提升基層治理能力，利用國家資源來激活基層治理，確保農民在鄉村振興中的主體地位。推進鄉村治理現代化，需重點做好以下六個方面工作：

一是區別鄉村治理與城市基層治理。在城鄉融合發展的過程中，一些城市基層治理的理念和方法被帶入到鄉村，如首先運用于城市基層治理的網格化管理體系，開始向農村地區推廣。需要注意的是，城市基層治理與鄉村基層治理，在針對對象、治理空間、目標任務等方面有所不同，城市基層治理基本單元為居民社區，社區治理主要功能是提供標準化的公共服務，城市社區是陌生人社會，居民之間利益聯系弱，居民集體行動能力不強。城市基層事務和社會性質的特殊性決定了城市基層治理方式的特殊性。城市基層治理在某些方面所采用的技術性手段，不宜隨意向農村推廣。鄉村基層治理應當立足于“熟人社會”特點，重視鄉村內生秩序生成能力的發揮，避免機械地照搬城市治理方式，避免用城市治理模式來改造鄉村治理體系。

二是區別治理體系現代化與治理能力現代化。鄉村治理現代化包括治理體系現代化和治理能力現代化，治理體系現代化是指構建與農村社會基礎相適應的基層組織架構、制度體系和治理機制;治理能力現代化是指更好地滿足農民的需求，提升基層治理效能。一些地區推進農村基層治理現代化改革時，片面重視治理體系建設，提出各種新做法，總結“新模式”，如推行村干部坐班制、建立村級辦事服務大廳、推行村級辦公標準化、實施村莊撤并等。這類創新聚焦于基層治理組織制度形式，忽視治理體系與當地條件、農民需求的契合程度，造成制度空轉，無益于基層治理狀況改善。

三是立足鄉村治理的區域差異。我國鄉村治理存在顯著的東部與中西部地區差異。其中，東部地區工業化、城鎮化水平較高，地方政府財力較強，村莊集體經濟收入較多，屬于人口流入地區。廣大中西部地區人財物外流，鄉村“空心化”趨勢會隨著城鎮化推進而繼續加劇。中西部地區地方政府財力不足，鄉村建設依靠中央財政轉移支付，村莊集體經濟薄弱，農村基礎設施相對落后。東部地區農村現狀、未來以及當前需要解決的問題，與中西部地區完全不同，東部地區與中西部地區農村應當采取不同的基層治理方式。

四是堅持村民自治的制度框架。鄉村處于轉型過程，鄉村治理具有不規則性，處理很多基層事務時找不到政策法律依據，或者依靠政策法律處理的成本太高，需要靠農民自己協商解決。因此，政府在加強對一些法定的農村公共服務的直接供給的同時，還要保持村民自治原則，將不違背政策法律的事務交由村民自治解決。政府介入村級事務需要找到政策依據，堅持“法無授權不可為”原則，鼓勵農民通過村民自治方式解決村莊公共事務，培育基層自治空間，避免政府過度干預基層秩序。

五是利用資源輸入激發基層內生治理能力。國家資源輸入改變基層治理規則。取消農業稅費之前，基層組織需要向農民籌資籌勞辦理農村公共事務，動員農民的難度較大。進入強國家階段之后，農村公共品供給獲得國家財政上的保障。基層組織利用國家資源開展村莊公共治理活動，可采用“少數服從多數”原則制定治理方案，通過分配型民主動員來達成基層秩序。賀雪峰、何包鋼：《民主化村級治理的兩種類型——村集體經濟狀況對村民自治的影響》，《中國農村觀察》2002年第6期。針對當前農村公共品供給方面的問題，建議國家調整資源輸入方式，將一部分財政資金投放在村級，賦予村組兩級一定的“財權”，轉化為村級支出能力，借此來激發農民參與，提升基層組織的內生動員能力。

六是分類實施鄉村振興。鄉村治理的重點內容是推進鄉村振興。實施鄉村振興戰略之后，一些地區將賦予鄉村發展新內涵，村莊建設不僅是要解決農民的公共服務需求，還嘗試進行村莊經營。為了“經營”村莊，一些地區引導能人返鄉參與村莊治理，鼓勵返鄉能人擔任村書記和村主任，借助他們的私人力量進行村莊開發，村干部的個人因素決定村莊經營的成敗。需要注意的是，一般農業型村莊構成了我國鄉村主要形態，大部分村莊不具備經營開發的潛力，能人治村只在少數地區具備條件，如城市近郊農村或風景秀麗村莊，能人“經營”村莊要有限度。鄉村治理現代化的根本出路是加強基層公共組織建設，不能過度依賴私人力量。

五、結論

本文將國家治理與基層治理作出區分，提出了認識鄉村治理的新維度。鄉村治理屬于國家治理的一部分。鄉村治理的特點在于，國家要面對千家萬戶的農民，鄉村治理發生在基層社會領域。鄉村治理不僅包含國家政策執行和國家力量介入，而且還會激發基層社會自身反應，并影響基層治理形態。文章梳理改革開放以來的鄉村治理演變，發現國家能力提升是推動國家與農民關系調整以及鄉村治理轉型的根本因素。不同時期，國家對農民提取資源或是輸入資源，以及國家輸入資源多少和輸入方式不同，會影響鄉村治理形態。隨著國家能力增加，我國鄉村治理從農業稅費階段進入到支農惠農階段，國家壓縮基層自主行動空間，在解決基層治理不規范問題的同時，也造成基層治理效率低下和農民的主體性弱化。推進鄉村治理現代化，需激活基層治理，實現國家治理與基層治理的相互強化，避免國家治理消解基層治理。

責任編輯：秦開鳳

* 基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目“鄉村振興戰略背景下能人返鄉現象研究”（18YJC840014）