當(dāng)前生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作存在的問題及對(duì)策

思毅

【摘要】建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作是國(guó)家的基本國(guó)策，對(duì)督促生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開展水土保持工作作用明顯，但生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作領(lǐng)域仍然存在一些問題需要解決。通過對(duì)近5年來水利部有關(guān)政策法規(guī)、文件進(jìn)行梳理，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目各市場(chǎng)主體存在的問題進(jìn)行了歸類和分析，并有針對(duì)性地提出了一些解決問題的對(duì)策和建議。

【關(guān)鍵詞】生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目;水土保持;問題研究

“行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管、工程補(bǔ)短板”是水利行業(yè)發(fā)出強(qiáng)有力的聲音。近兩年，根據(jù)中央、水利部的指示精神，加強(qiáng)了對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持的監(jiān)督檢查與事后核查。按照預(yù)定的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查和自主驗(yàn)收核查工作方案，我們2019年共完成了71個(gè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持督查核查工作任務(wù)。現(xiàn)基于2019年生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持督查核查情況，對(duì)水土保持有關(guān)問題進(jìn)行總結(jié)，并提出相關(guān)意見與建議，供同仁參考。

1、2015年以來出臺(tái)的規(guī)范性文件

2015年以來，為加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作，水利部相繼出臺(tái)了《水利部辦公廳關(guān)于強(qiáng)化依法行政進(jìn)一步規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理工作的通知》（辦水保〔2016〕21號(hào)）、《水利部關(guān)于加強(qiáng)事中事后監(jiān)管規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收的通知》（水保〔2017〕365號(hào)）、《水利部關(guān)于進(jìn)一步深化“放管服”改革全面加強(qiáng)水土保持監(jiān)管的意見”》（水保〔2019〕160號(hào)）、《水利部辦公廳關(guān)于印發(fā)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理辦法的通知》（辦水保〔2019〕172號(hào)）、《水利建設(shè)市場(chǎng)主體信用管理辦法》等10余份規(guī)范性文件，2020年又陸續(xù)出臺(tái)了《水利部辦公廳關(guān)于實(shí)施生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度的通知》（辦水保〔2020〕157號(hào)）、《水利部辦公廳關(guān)于做好生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持承諾制管理的通知》（辦水保〔2020〕160號(hào)）、《水利部辦公廳關(guān)于印發(fā)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持問題分類和責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)的通知》（辦水保函〔2020〕564號(hào)）等規(guī)范性文件。

2、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作問題

水土保持事關(guān)國(guó)計(jì)民生，是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。珍貴而近于不可再生的土壤資源是生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)文明的基礎(chǔ)，是人類賴以生存的基礎(chǔ)。水土流失及水土保持狀況是衡量區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要指標(biāo)。防治水土流失，保護(hù)水土資源對(duì)人類可持續(xù)發(fā)展起著關(guān)鍵性作用。水土保持是可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，是全面建設(shè)小康社會(huì)的基礎(chǔ)工程，是促進(jìn)人與自然和諧的重要途徑，是中華民族生存發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)，是我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策。水土保持的艱巨性、長(zhǎng)期性、廣惠性和公益性，決定了水土保持任務(wù)的落實(shí)不能完全依靠和運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制進(jìn)行，而必須發(fā)揮政府的組織領(lǐng)導(dǎo)和宏觀調(diào)控，通過運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、政策和法律、行政等各種手段，組織和調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量，充分發(fā)揮國(guó)家、單位和廣大群眾的積極性，才能真正取得成效。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快推進(jìn)，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目所呈現(xiàn)出的點(diǎn)多、面廣的特點(diǎn)給水土保持監(jiān)管帶來了新的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的監(jiān)管方式和手段已難以適應(yīng)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的要求，這也成了水土保持改革發(fā)展的重要短板和面臨的突出問題。

3、當(dāng)前生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作存在的問題對(duì)策

3.1加強(qiáng)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)招標(biāo)監(jiān)管

目前，在水土保持工作開展之前生產(chǎn)建設(shè)單位需確定技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，工程實(shí)際中常用招投標(biāo)程序來確定。理論上，招投標(biāo)能夠擇優(yōu)選擇和杜絕腐敗現(xiàn)象，而真實(shí)情況卻相反。招投標(biāo)程序設(shè)置虛假的情況普遍存在，即生產(chǎn)建設(shè)單位事先確定一個(gè)中標(biāo)者并由其聯(lián)系數(shù)家技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與投標(biāo)，甚至存在中標(biāo)者支付投標(biāo)保證金、中標(biāo)者編寫投標(biāo)書等現(xiàn)象;另外，還存在一種圍標(biāo)情況，所謂圍標(biāo)就是形成利益同盟的數(shù)家技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)輪流坐莊，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施圍標(biāo)。然而，無論屬于投標(biāo)方圍標(biāo)還是建設(shè)單位內(nèi)定均可依據(jù)投標(biāo)文件直觀的判定。為防止投標(biāo)單位、生產(chǎn)建設(shè)單位可能出現(xiàn)違犯招投標(biāo)法的行為，在對(duì)法律保持敬畏之心的情況下，建議技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理單位或各級(jí)水行政主管部門建立技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)庫(kù)，從數(shù)據(jù)庫(kù)中由生產(chǎn)建設(shè)單位按照招投標(biāo)程序，隨機(jī)抽取數(shù)家符合招標(biāo)文件要求技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)。

3.2強(qiáng)化水土保持監(jiān)督檢查的效力

通過水土保持督查核查，不僅宣傳了水土保持的政策及意義，促進(jìn)了水土保持設(shè)施發(fā)揮應(yīng)有的效益，而且督促了水土保持補(bǔ)償費(fèi)的繳納，促進(jìn)了全省水土保持事業(yè)的良性發(fā)展。但也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，以流域機(jī)構(gòu)為主實(shí)施的監(jiān)督檢查，效力有限。一方面流域機(jī)構(gòu)沒有執(zhí)法權(quán)，不能形成強(qiáng)有力的震懾;另一方面監(jiān)督檢查項(xiàng)目數(shù)量較多，處罰跟不上。基于此，下一步必須充分強(qiáng)化水土保持督查核查的效力，研究解決監(jiān)督檢查的效力問題，適時(shí)開展水土保持執(zhí)法檢查。

3.3加強(qiáng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系修編

（1）強(qiáng)化約束性規(guī)定就是要避開泥石流易發(fā)區(qū)、土壤侵蝕重點(diǎn)治理區(qū)、水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)、崩塌與滑坡危險(xiǎn)區(qū)等，避免在這些地區(qū)建設(shè)主體工程，相關(guān)規(guī)定要滿足易落實(shí)、符合工程實(shí)際的要求。針對(duì)部分建設(shè)型或生產(chǎn)型水利項(xiàng)目，要求事先設(shè)置攔擋措施具有一定適用性，而針對(duì)布設(shè)于丘陵區(qū)或山區(qū)的管線、鐵路、高速公路等線性建設(shè)項(xiàng)目，在施工期發(fā)生的隧道、高邊坡等土石方開挖作業(yè)要事先設(shè)置攔擋措施，則落實(shí)難度較大，并且先攔后棄的作業(yè)方式對(duì)運(yùn)輸車輛進(jìn)出造成不利影響。（2）強(qiáng)化調(diào)查與勘測(cè)就是要考慮主體工程水土流失特點(diǎn)，確保水土保持方案編制的可操作性、針對(duì)性，最大程度的避免后續(xù)施工大規(guī)模變更和紙上談兵。例如，某項(xiàng)目水土保持方案的棄土場(chǎng)選址顯然與“選擇支毛溝、凹地、荒坡”的約束性規(guī)定不符，依據(jù)棄土場(chǎng)技術(shù)特征參數(shù)大多數(shù)排水溝洪峰流量為50-100m2/s，水土保持方案提供的梯形排水溝斷面大部分設(shè)計(jì)呈邊坡比1∶1深2m上口寬7m。若以原狀土體布設(shè)，則排水溝施工導(dǎo)致的水土流失、棄土和地表破壞將嚴(yán)重超過主體工程;若以渣土體布設(shè)，一旦基礎(chǔ)處理不到位后期因不均勻沉降，將造成排水溝損毀甚至棄土大齡沖入下游河道。（3）強(qiáng)化防治措施體系建設(shè)就是加強(qiáng)設(shè)計(jì)和布設(shè)綜合治理措施，特別注重臨時(shí)道路防護(hù)、灑水降塵、臨時(shí)苫蓋等措施的合理設(shè)計(jì)，在方案編制工作中經(jīng)常會(huì)忽視臨時(shí)措施的設(shè)計(jì)。任何防治措施都應(yīng)符合易施工、有針對(duì)性要求，在保證防治水土流失效果的情況下最大程度的減少工程投資。

結(jié)語：狠抓生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作，自覺把保護(hù)生態(tài)環(huán)境當(dāng)作最廣大人民的根本利益，當(dāng)作關(guān)系永續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的大事。始終堅(jiān)持“寧要綠水青山，不要金山銀山”，始終堅(jiān)持不以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，堅(jiān)持不走“先污染后治理”的老路，堅(jiān)持不以犧牲后代人的幸福為代價(jià)換取當(dāng)代人的所謂“富足”。建議以全國(guó)水土保持遙感監(jiān)管全覆蓋為契機(jī)，由水利部組織，各大流域機(jī)構(gòu)牽頭，省市縣監(jiān)督管理部門全力配合，開展全國(guó)范圍內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督執(zhí)法大排查，對(duì)在建生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作進(jìn)行全面摸查，全面開展責(zé)任追究并實(shí)施信用懲戒。

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