我國支線機場高質(zhì)量發(fā)展問題探析

□ 中國民航工程咨詢有限公司 鄧海超/文

支線機場高質(zhì)量發(fā)展是完善國家綜合交通運輸體系的必然要求，是推進航空服務(wù)大眾化和均等化的重要途徑?！度珖裼眠\輸機場布局規(guī)劃》提出要完善支線機場布局，解決中西部地區(qū)覆蓋不足，特別是邊遠地區(qū)、民族地區(qū)的航空服務(wù)短板問題；《中國民用航空發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》、《新時代民航強國建設(shè)行動綱要》和《中國民航四型機場建設(shè)行動綱要》等文件提出加快民航強國建設(shè)，需著力推進航空服務(wù)大眾化、構(gòu)建機場網(wǎng)絡(luò)體系、加快非樞紐建設(shè)等舉措。

目前，國內(nèi)外對于支線機場概念的界定尚不明確，歐美國家標準也不統(tǒng)一，我國相繼出現(xiàn)“支線機場”、“中小機場”、“非樞紐機場”等說法。通過計算我國近十年機場旅客吞吐量占比，發(fā)現(xiàn)年旅客吞吐量比值為0.2%的機場基本對應(yīng)年旅客吞吐量為200萬人次左右的機場，因此，本文選取年旅客吞吐量低于200萬人次的民用運輸機場作為支線機場研究對象，分析其區(qū)域布局規(guī)劃、規(guī)劃設(shè)計和經(jīng)營管理中的熱點問題，并提出相關(guān)建議，以期促進支線機場高質(zhì)量發(fā)展。

我國支線機場建設(shè)發(fā)展情況

2019年底，我國境內(nèi)頒證運輸機場共238個，年旅客吞吐量200萬以下的支線機場有165個。

（一）建設(shè)速度方面

通過對支線機場首次通航時間統(tǒng)計，“十二五”以來新增通航支線機場64個，建設(shè)數(shù)量快速增長。同時，有101個支線機場已在2010年之前建成通航（見表1），至今年旅客吞吐量仍然低于200萬人次。

表1：全國新增支線機場數(shù)量和占比情況

（二）發(fā)展速度方面

我國165個支線機場旅客吞吐量平均增長率絕大部分為正值，平均增速為34.8%(去除岳陽、圖木舒克等2個新建成機場數(shù)據(jù))，遠遠大于全行業(yè)6.9%的增速。但從航空業(yè)務(wù)總量上看，2019年165個支線機場完成年旅客吞吐量9249.5萬人次，占全國總量的6.8%；年貨郵吞吐量17.5萬噸，占全國總量的1%，支線機場在航空客貨運輸方面發(fā)揮的效用還遠遠不夠。從旅客吞吐量分布區(qū)間看，50萬人次以下的支線機場95個，占比全國支線機場總數(shù)的57.5%，由于業(yè)務(wù)量小、營收能力低，建設(shè)運營維護的高投入和高成本，使得該區(qū)間的機場持續(xù)發(fā)展和正常安全運營壓力較大。

支線機場發(fā)展的有關(guān)問題分析

隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，我國支線機場數(shù)量逐年上升，2035年之前還將迎來支線機場新建和改擴建的高峰。然而，支線機場群體一直面臨著業(yè)務(wù)運營和經(jīng)營壓力，加之受到不同區(qū)域經(jīng)濟和發(fā)展環(huán)境的影響，支線機場群體內(nèi)部發(fā)展質(zhì)量也參差不齊，持續(xù)發(fā)展問題受到廣泛關(guān)注。例如支線機場區(qū)域布局規(guī)劃與建設(shè)需求是否均衡；支線機場規(guī)劃設(shè)計與發(fā)展需求是否匹配；支線機場盈利能力弱、虧損嚴重，需要在中央和地方政府補貼下維持正常運營，當前是否需要大量新建支線機場；支線機場補貼分配是否科學合理等。

（一）區(qū)域布局規(guī)劃與建設(shè)需求平衡關(guān)系

1.支線機場現(xiàn)狀區(qū)域布局不均

受區(qū)域經(jīng)濟、自然環(huán)境和人口分布影響，東部、中部和東北地區(qū)每萬平方公里支線機場數(shù)量較高，西部地區(qū)較低，并低于全國水平；西部和東北地區(qū)每百萬人口支線機場數(shù)量較高，東部和中部地區(qū)較低（見表2）。

2.支線機場區(qū)域布局規(guī)劃不均現(xiàn)象仍然存在

《全國民用運輸機場布局規(guī)劃》提出到2025年我國民用運輸機場規(guī)劃布局370個，規(guī)劃建成約320個。2020~2025年西部地區(qū)還需新增支線機場67個，東北新增23個，東部新增21個，中部新增20個，西部地區(qū)為我國支線機場主要建設(shè)地區(qū)，2025年西部地區(qū)每萬平方公里支線機場數(shù)量約0.23個，可有效緩解西部地區(qū)民航服務(wù)覆蓋不足問題，但從2025年布局規(guī)劃的支線機場各區(qū)域服務(wù)覆蓋情況看，西部地區(qū)每萬平方公里支線機場數(shù)量低于東部（0.49個）、中部地區(qū)（0.46個）和東北地區(qū)（0.58個），區(qū)域分布不均現(xiàn)象仍然存在。

《新時代民航強國建設(shè)行動綱要》提出到2035年運輸機場數(shù)量達到450個左右，較2025年新增80個機場，絕大部分為中西部地區(qū)的支線機場。但中西部地區(qū)經(jīng)濟水平相對落后，支線機場建設(shè)運營壓力將會進一步增大，規(guī)劃布局2025～2035年支線機場時需要考慮此因素。

（二）設(shè)計規(guī)模與發(fā)展需求匹配關(guān)系

近年來，我國部分支線機場存在“機場建成之時即為改擴建之日”現(xiàn)象（例如惠州機場通航第二年即啟動航站樓改擴建工程，茅臺機場通航第二年即啟動站坪改擴建工程），也有部分地方政府將支線機場航站樓盲目超前設(shè)計建設(shè)。支線機場航站樓設(shè)計規(guī)模是否合理以及如何合理規(guī)劃設(shè)計成為熱點問題。

表2：2019年各地區(qū)支線機場服務(wù)覆蓋情況

1.支線機場改擴建數(shù)量不斷增加

從支線機場航站樓改擴建情況來看，目前有95個支線機場未進行過改擴建工程，54個機場進行過1次改擴建，14個機場進行過2次改擴建，恩施和通遼機場進行過3次改擴建。

隨著我國支線航空市場的快速發(fā)展，支線機場越來越需要通過改擴建或遷建提升基礎(chǔ)設(shè)施的保障能力。根據(jù)《中國民用航空發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》，“十三五”時期計劃改擴建的139個機場中104個為支線機場，其中近1/4的支線機場需要進行跑道延長改擴建；規(guī)劃遷建的24個機場中有13個為支線機場，還有5個支線機場規(guī)劃開展遷建前期研究工作?！笆奈濉睍r期，我國支線機場改擴建項目數(shù)量預(yù)計還將持續(xù)增長。

2.部分支線機場航站樓設(shè)計規(guī)模不合理

我國支線機場航站樓構(gòu)型多為一層式、一層半式或兩層式，約46%的機場未設(shè)置廊橋，37%的機場設(shè)置1～3個廊橋，17%的機場設(shè)置4個以上廊橋。航站樓面積在1萬平方米以下的機場占比68%，平均面積5100平方米；在1～2萬平方米區(qū)間的機場占比23%，平均面積14000平方米，航站樓面積2萬平方米以上的機場占9%。

通過對我國支線機場航站樓設(shè)計面積與實際利用情況分析，航站樓面積與航空業(yè)務(wù)量規(guī)模基本匹配，部分支線機場存在規(guī)劃建設(shè)指標高于或低于建設(shè)標準，規(guī)劃建設(shè)規(guī)模不太合理。大部分年旅客吞吐量50萬人次以下的支線機場人均航站樓使用面積在10～20平方米/人，略高于標準（《民用航空支線機場建設(shè)標準》（MH5023-2006），下同）規(guī)定的10～15平方米/人；部分機場指標偏離設(shè)計標準較嚴重，如烏蘭察布、丹東、忻州機場指標均在50平方米/人以上。大部分年旅客吞吐量在50～200萬人次支線機場人均航站樓使用面積集中在20～30平方米/人，基本符合標準規(guī)定；其中景德鎮(zhèn)、大理、九寨等7個機場小于10平方米/人，低于標準規(guī)定的20～26平方米/人，日照和臨汾等14個機場略高于標準，達到30平方米/人以上。

（三）運營效益偏低問題

支線機場價值應(yīng)從促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展、完善交通體系、國防建設(shè)等角度評估，現(xiàn)階段是否需要大量建設(shè)支線機場問題，其“公益”屬性已進行了回答。但為了促進支線機場高質(zhì)量有序發(fā)展，需要綜合考慮支線機場財務(wù)運營特點和財政補貼效用。

1.大部分支線機場的成本收入不平衡

根據(jù)支線機場調(diào)研數(shù)據(jù)，機場主營業(yè)務(wù)收入普遍低于主營業(yè)務(wù)成本，年旅客吞吐量20萬人次以下的機場成本收入比約4.3，200萬旅客吞吐量的支線機場成本收入比平均約為1.9，即平均服務(wù)2名旅客的收入只能彌補服務(wù)1名旅客的支出，若只考慮主營航空業(yè)務(wù)收入，支線機場入不敷出，運營壓力普遍較大。

2.支線機場財政補貼政策需進一步完善

2012年，民航局修訂出臺《民航中小機場補貼管理暫行辦法》，該政策實施有效緩解了支線機場資金壓力和運營困難。2019年民航中小機場補貼預(yù)算方案補貼15.18億元，并且補貼金額逐年加大，但對于虧損嚴重、公益性較強的機場補貼力度仍顯不足，支線機場發(fā)展仍較為乏力。

現(xiàn)階段，部分地方政府對支線機場實施航線補貼，也會對機場運營進行補貼，對促進支線機場發(fā)展起到了重要作用。但各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同，補貼的力度也不一樣，華東和華北民航地區(qū)支線航線補貼數(shù)額較多，西北和新疆民航地區(qū)支線航線補貼數(shù)額較少。此外，中央和地方的補貼政策尚不能形成合力，補貼政策綜合效用不佳。

支線機場發(fā)展對策與建議

（一）區(qū)域布局規(guī)劃建議

為解決支線機場區(qū)域布局不均現(xiàn)象，建議國家投資主管和民航行業(yè)管理部門開展機場布局規(guī)劃修編或下一輪規(guī)劃時，強化綜合交通、經(jīng)濟、人口以及支線機場自身價值等因素綜合考慮，統(tǒng)籌考慮支線機場的承載力，尋找收益和公益平衡點，同時利用信息技術(shù)進行疊加分析，輔助決策。

一是強化綜合交通體系觀念，綜合考慮東部區(qū)域地面高速公路網(wǎng)、高速鐵路網(wǎng)和城市群城際鐵路網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃情況，以及東部地區(qū)空域資源和城市區(qū)域發(fā)展趨勢，適當調(diào)減東部地區(qū)支線機場規(guī)劃數(shù)量，提高中西部地區(qū)，特別是西部地區(qū)支線機場布局數(shù)量。

二是結(jié)合服務(wù)的經(jīng)濟總量和人口總量，統(tǒng)籌考慮機場的收益性，在經(jīng)濟相對發(fā)達和人口密度較大的西部地區(qū)合理規(guī)劃支線機場，平衡地方經(jīng)濟發(fā)展需要和財政支持機場發(fā)展的壓力，統(tǒng)籌支線機場功能定位、航線航班的組織安排，發(fā)揮支線機場促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的作用。

三是充分考慮支線機場“公益性為主”的屬性，深入研究支線機場的公益價值，在國家重大戰(zhàn)略地區(qū)、國防建設(shè)需要地區(qū)、老少邊窮地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和地形條件不利地區(qū)規(guī)劃支線機場，提高航空服務(wù)大眾化和均等化水平，發(fā)揮維護國土安全、民族團結(jié)、社會穩(wěn)定的積極作用。

（二）規(guī)劃設(shè)計規(guī)模建議

我國支線機場航站樓設(shè)計規(guī)?？傮w合理，發(fā)展較為平穩(wěn)，但存在部分機場超前規(guī)劃和保守發(fā)展現(xiàn)象?！笆奈濉睍r期，支線機場改擴建和遷建工程項目數(shù)量將持續(xù)增長，行業(yè)管理部門要綜合考慮支線機場的成長性和市場需求，嚴格審批和行業(yè)管理力度，設(shè)計部門要合理開展支線機場規(guī)劃設(shè)計工作。

一是民航行業(yè)管理部門準確研判支線機場的成長性，科學謀劃“十四五”時期支線機場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理安排建設(shè)時序，加強行業(yè)發(fā)展和規(guī)范事中事后監(jiān)管，切實推進行業(yè)發(fā)展“公平、效率、活力”的有機統(tǒng)一。在支線機場建設(shè)時，優(yōu)化審批程序，著力解決空域矛盾和投融資欠缺等問題。

二是民航規(guī)劃設(shè)計部門進一步優(yōu)化支線機場的業(yè)務(wù)量預(yù)測方法，綜合考慮航線、航班、機型等要素，按照經(jīng)濟建設(shè)、旅游開發(fā)、國防要求、應(yīng)急救援等功能屬性要求，科學規(guī)劃設(shè)計新建支線機場和跑道、站坪、航站樓改擴建項目，切實貫徹四型機場理念，建設(shè)“平安、綠色、智慧、人文”機場。新建支線機場選址要充分考慮與城市發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系，避免或緩解航空安全、凈空、噪聲與城市開發(fā)建設(shè)矛盾。

（三）運營補貼建議

支線機場作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，存在普遍虧損現(xiàn)象，但確保支線機場安全正常運行和有序發(fā)展，需進一步完善現(xiàn)有補貼政策和補貼機制。

一是國家投資主管和民航行業(yè)管理部門需科學分析支線機場的“收益”和“公益”性，建立支線機場財政補貼動態(tài)管理機制和系統(tǒng)，準確評估其財務(wù)運營情況，及時調(diào)整補貼政策。重點加強老少邊窮地區(qū)支線機場補貼，全面實施基本航空服務(wù)計劃。同時，研究中央和地方的聯(lián)合補貼機制，形成合力。

二是地方政府建立完善財政補貼長效機制，結(jié)合地方財政情況與發(fā)展需求，合理劃定支線機場和支線航空的補貼范圍，明確運營補貼條件、金額和年限。

三是支線機場運營管理部門進一步研究運營管理模式，對于自身運營管理能力不強的支線機場，考慮主動融入大型機場集團，或由地方政府統(tǒng)籌謀劃，通過資源整合，實現(xiàn)各個機場之間的資源共享，并通過科學規(guī)劃航線，實現(xiàn)支線機場與干線機場抱團發(fā)展。