新發展格局下城市群與都市圈的關系

陸銘

當前中國已經進入城市群為帶動的區域經濟發展新階段。未來在中國東部沿海地區的京津冀、長三角和粵港澳三大城市群將成為引領中國經濟發展的三個引擎，成為世界級的城市群。成都、重慶一帶的城市群將有可能成為中國城市群的第四極。武漢、鄭州、西安等其他國家級中心城市又各自帶動周圍城市形成區域性的城市群。不同的城市群由于發展條件的差異，各自的城市群量級和輻射范圍也各有差異。在中國城市群的布局和發展路徑方面爭議不大，而城市群內部一體化所面臨的思維和政策障礙則比較多。

城市群內部的良性發展狀態是既要有大城市也要有小城市，不同城市之間存在相互的分工，產業結構根據自身的發展條件出現差異化。城市之間既有競爭也有合作，但合作大于競爭。然而，同樣是因為對平衡發展的誤解，以及地方官員追求本地GDP增長、招商引資和稅收最大化，在城市群發展中也出現了均勻發展的訴求。人們一方面認為城市群內部的中小城市應該從中心城市承接更多的產業，另一方面又認為中心城市向外的產業疏散是城市群內部平衡發展的路徑。城市群內部的大小城市之間的關系本質上仍然涉及集聚和平衡之間的關系。

理論上，如果不同規模的城市之間功能是互補的，那么核心城市經濟越強大，對外圍中小城市的經濟帶動作用是越強的。中心城市更多地承擔著研發、設計、金融、貿易等功能，鄰近的中小城市更多地承擔著制造功能，更遠一些的城市則更多承擔著農業、旅游和自然資源等功能。如果人口等生產要素自由流動的話，城市群內部不同規模城市之間，也將邁上“在集聚中走向平衡”的道路。同樣地，地處城市群相對外圍的地區追求的應該是差異化的發展道路，以及在人均水平上縮小與中心地區的差距。

在城市群發展過程中，中心城市及其周邊地區將形成相互緊密連接的“通勤圈”，并形成帶動整個城市群發展的增長極。根據不同的發展條件和功能定位，中國將在未來形成幾十個圍繞著中心城市、半徑大約在30-80公里不等的都市圈。這些都市圈的人口都將持續增長，相應地，應該啟動以都市圈為單位的城市規劃，突破既有城市間甚至省之間的行政邊界，推進都市圈范圍之內的一體化建設，包括基礎設施、公共服務、政策等方面的一體化進程。

當前的都市圈發展需要避免兩個不良傾向。一是有一些都市圈應該做得更大，但碰到了行政管轄邊界的障礙。在都市圈的核心城市，需要進一步解放思想，放松對于人口和土地的管制，服務于中心城市的增長及功能。二是一些大中城市自身的經濟體量不夠大，對人口的吸納能力也不夠大，但是在傳統的最大化本地GDP和稅收動機下盲目做大，最終卻可能導致投資過度、回報低下。

習近平總書記在2020年8月視察安徽時召開的扎實推進長三角一體化發展座談會上指出，“一體化的一個重要目的是要解決區域發展不平衡問題。不同地區的經濟條件、自然條件不均衡是客觀存在的，如城市和鄉村、平原和山區、產業發展區和生態保護區之間的差異，不能簡單、機械地理解均衡性，解決發展不平衡問題。要符合經濟規律、自然規律，因地制宜、分類指導，承認客觀差異存在，不能搞‘一刀切。”（摘編自“區域前沿觀察”）