基于高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向的大都市近郊城區(qū)規(guī)劃策略探索
——以南京市浦口區(qū)為例

王大為 （中鐵城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司南京分院，江蘇 南京 210019）

1 引言

黨的十九大指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。2019年3 月，習(xí)近平總書(shū)記參加十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)指出，要堅(jiān)定不移走以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子。新發(fā)展理念下，如何重新評(píng)估都市近郊城區(qū)的城鄉(xiāng)資源稟賦和發(fā)展優(yōu)勢(shì)，全面協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間拓展，統(tǒng)籌城—鎮(zhèn)—鄉(xiāng)的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，是近郊城區(qū)謀求積極轉(zhuǎn)型和主動(dòng)發(fā)展亟待解決的重大問(wèn)題。

2 大都市近郊城區(qū)的發(fā)展瓶頸

我國(guó)快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，大都市快速擴(kuò)張發(fā)展，近郊城區(qū)逐漸成為大都市園區(qū)或新區(qū)的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)與粗放蔓延建設(shè)載體，城鄉(xiāng)發(fā)展以被動(dòng)城鎮(zhèn)化為主，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)為導(dǎo)向?qū)е鲁青l(xiāng)空間建設(shè)無(wú)序蔓延；簡(jiǎn)單粗放的以城市空間代替鄉(xiāng)村空間，忽視村民原有可持續(xù)的生產(chǎn)生活方式，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化不完全、化地不劃人等問(wèn)題;城鄉(xiāng)土地資源、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)居民生活等不均衡問(wèn)題日益凸顯;多數(shù)都市近郊城區(qū)陷入低質(zhì)量、被動(dòng)型城鎮(zhèn)化陷阱。

3 南京市浦口區(qū)高質(zhì)量發(fā)展路徑規(guī)劃探索

3.1 區(qū)域概況及發(fā)展背景

圖1 浦口區(qū)在南京市的位置圖

圖2 浦口區(qū)生態(tài)格局規(guī)劃圖

南京市浦口區(qū)位于南京市區(qū)長(zhǎng)江以北，與主城區(qū)隔江相望，全區(qū)占地面積約698km，行政區(qū)包含五個(gè)街道和老山風(fēng)景名勝區(qū)的部分區(qū)域（如圖1）。浦口區(qū)背山面江、毗鄰國(guó)家級(jí)新區(qū)江北新區(qū)，2017 年，浦口區(qū)4 個(gè)街道劃歸江北國(guó)家級(jí)新區(qū)直管，面對(duì)“規(guī)模”和“能級(jí)”雙重壓力，浦口區(qū)落實(shí)新發(fā)展理念，謀劃新一輪高水平發(fā)展。

3.2 高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向的規(guī)劃策略構(gòu)建

①生態(tài)優(yōu)先，以“+ 生態(tài)”和“生態(tài)+”踐行生態(tài)文明發(fā)展觀

“+ 生態(tài)”厚植生態(tài)基礎(chǔ)。深入挖掘、系統(tǒng)梳理區(qū)域山水林田湖草生態(tài)本底資源；嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)管控的底線思維，全面校核、合理劃定老山、長(zhǎng)江等重大生態(tài)空間的生態(tài)紅線；依托大山大江，鏈接重大生態(tài)斑塊，全域構(gòu)建“一核六廊多斑塊”的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化生態(tài)安全格局（如圖2）。

“生態(tài)+”激活生態(tài)價(jià)值。引導(dǎo)將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)。通過(guò)建立負(fù)面清單，甄別適合生態(tài)型地區(qū)發(fā)展的功能業(yè)態(tài)。充分考慮浦口自身資源特色、供給潛力和未來(lái)需求，適度導(dǎo)入文創(chuàng)、文旅、健康、旅游等高端新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，激活生態(tài)價(jià)值，推動(dòng)區(qū)域發(fā)展。

②產(chǎn)業(yè)升級(jí)，全力推進(jìn)區(qū)域發(fā)展新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換

存量挖潛，差異化內(nèi)涵提升。江浦老城、街鎮(zhèn)低效工業(yè)園等存量空間聚焦城市更新和產(chǎn)業(yè)置換，以“存量挖潛”“公共優(yōu)先”“完善支撐”“產(chǎn)業(yè)置換”四大內(nèi)涵提升策略，差異化提升舊城區(qū)發(fā)展質(zhì)量。

戰(zhàn)略性導(dǎo)入未來(lái)產(chǎn)業(yè)基因。聚焦前瞻性技術(shù)，布局人工智能、清潔能源、無(wú)人控制技術(shù)、量子信息技術(shù)、虛擬現(xiàn)實(shí)及生物技術(shù)、新一代能源等未來(lái)產(chǎn)業(yè)；集聚一批引領(lǐng)世界科技前沿、主導(dǎo)未來(lái)產(chǎn)業(yè)變革方向的研發(fā)技術(shù)平臺(tái)和產(chǎn)業(yè)集群。

圖3 浦口區(qū)綜合交通規(guī)劃圖

培育“四色”特色產(chǎn)業(yè)集群。有機(jī)嵌入江北新區(qū)整體布局，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)聚核成鏈、有機(jī)生長(zhǎng)，釋放浦口生態(tài)、區(qū)位、空間等核心資源的獨(dú)特價(jià)值；大力培育“四色產(chǎn)業(yè)”，即棕色產(chǎn)業(yè)- 高端高新制造業(yè)，綠色產(chǎn)業(yè)- 大旅游、大農(nóng)業(yè)，藍(lán)色產(chǎn)業(yè)-大健康產(chǎn)業(yè)，橙色產(chǎn)業(yè)- 高品質(zhì)服務(wù)業(yè)。

③交通引領(lǐng)，推動(dòng)城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和組織效率提升

TOD 模式引導(dǎo)城鎮(zhèn)空間拓展。完善軌道交通、快速路和主干路，加強(qiáng)次干路和支路系統(tǒng)建設(shè)，優(yōu)化道路級(jí)配，提高地塊機(jī)動(dòng)性和可達(dá)性，有效支撐與引導(dǎo)城市拓展，與城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)和用地布局相適應(yīng)；依托七壩港、永寧貨運(yùn)站場(chǎng)樞紐、橋林星甸湯泉城際站點(diǎn)樞紐等推動(dòng)城鎮(zhèn)功能空間的拓展。

交通“盒子”提升空間組織效率。引入“盒子”理論，以交通廊道劃分、公共交通串聯(lián)城市功能單元，提升城市空間組織效率。城市核心組團(tuán)間保障2 條高快速通道，配合快速公交體系，實(shí)現(xiàn)浦口區(qū)山南山北各大核心組團(tuán)間快速、高效通達(dá)。

圖4 浦口區(qū)公共服務(wù)系統(tǒng)規(guī)劃圖

單軌交通完善公共交通體系。對(duì)地鐵線路無(wú)法覆蓋的老山景區(qū)，以及老山北麓的永寧、湯泉、星甸等文旅、物流特色新市鎮(zhèn)，規(guī)劃中運(yùn)量的單軌交通予以互聯(lián)互通，并與全市地鐵線網(wǎng)和常規(guī)公交高效銜接，構(gòu)建大- 中- 低運(yùn)量系統(tǒng)完善的公共交通體系（如圖3）。

④品質(zhì)驅(qū)動(dòng)，綜合提升區(qū)域的魅力、活力和吸引力

塑造特色的江城- 山鎮(zhèn)- 田鄉(xiāng)風(fēng)貌。全域設(shè)計(jì)，依托大山大江大田生態(tài)基底，構(gòu)筑山水田城有機(jī)融合的空間意向，塑造各顯特色的江城- 山鎮(zhèn)- 田鄉(xiāng)風(fēng)貌。江浦老城、橋林新城引導(dǎo)大密大疏、大開(kāi)大合的濱江特色，突出“城邊看江”“江上看城”“城內(nèi)看城”和“城外看城”等視線廊道；星甸- 湯泉- 永寧引導(dǎo)依山擁山、精致清雅的伴山特色，突出“登山攬鎮(zhèn)”“坐鎮(zhèn)觀山”等視線廊道；鄉(xiāng)村地區(qū)塑造美麗田園、質(zhì)樸原鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌。

配套完善的宜居生活圈與宜業(yè)工作圈。全區(qū)依托交通節(jié)點(diǎn)、社區(qū)服務(wù)中心、工業(yè)鄰里中心等規(guī)劃布局33 個(gè)15 分鐘生活圈和11 個(gè)15 分鐘工作圈，以生活圈和工作圈作為公共服務(wù)設(shè)施配建的基本單元，分類配置各類生活和生產(chǎn)性服務(wù)設(shè)施，打造宜居宜業(yè)、產(chǎn)城融合的活力浦口（如圖4）。

構(gòu)建均衡的綠地公園體系。以人民為中心，從市民游憩、休閑、體驗(yàn)的角度系統(tǒng)梳理、精細(xì)整治、生態(tài)修復(fù)浦口區(qū)生態(tài)文化空間，規(guī)劃建設(shè)1 個(gè)老山郊野公園、1 帶長(zhǎng)江濕地公園、10 個(gè)片區(qū)綜合公園、27 個(gè)社區(qū)中心公園和若干街頭口袋公園等系統(tǒng)完善的公園體系，打造“遠(yuǎn)可游山 中可攬江 近可入園”“300 米見(jiàn)綠500 米見(jiàn)園”的綠色公園城市。

⑤鄉(xiāng)村振興，推動(dòng)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

分片引導(dǎo)，實(shí)施差異化的鄉(xiāng)村振興路徑。按不同資源本底劃分4 類特色功能片區(qū)，制定差異化鄉(xiāng)村振興路徑，定制分類引導(dǎo)策略。星甸橋林生態(tài)片區(qū)打造“農(nóng)業(yè)+”模式示范，滁河生態(tài)片區(qū)—建設(shè)鄉(xiāng)村旅游樣板，三橋廊道生態(tài)片區(qū)打造農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新高地，老山- 亭子山生態(tài)片區(qū)打造都市森林公園、區(qū)域文旅度假中心。

產(chǎn)業(yè)振興，構(gòu)建多元復(fù)合的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。大力發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)一二三產(chǎn)融合；引導(dǎo)“一村一品”，助推農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型；大力引入社會(huì)資本發(fā)展“田園綜合體”、養(yǎng)生養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等高附加值產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)延伸。

精準(zhǔn)配套，提高各類鄉(xiāng)村地區(qū)的綜合服務(wù)水平。在配建“一般”公共服務(wù)設(shè)施的基礎(chǔ)上，根據(jù)村莊空間、文化、產(chǎn)業(yè)等特色，劃分為合服務(wù)型、休閑旅游型、文化旅游型、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)型、漁業(yè)開(kāi)發(fā)型、康體養(yǎng)生型六種類型，按照不同功能精準(zhǔn)配建“特色”服務(wù)設(shè)施，全面提升鄉(xiāng)村地區(qū)的生產(chǎn)、生活服務(wù)水平。

⑥指標(biāo)管控，多維度落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)

構(gòu)建環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)三類指標(biāo)體系，全面引導(dǎo)與評(píng)估浦口區(qū)高質(zhì)量發(fā)展水平。環(huán)境類以生態(tài)足跡指標(biāo)作為衡量浦口區(qū)域生態(tài)資源承載力以及可持續(xù)發(fā)展水平的核心指標(biāo)；社會(huì)類以人口集聚度指數(shù)作為衡量浦口區(qū)吸引、輻射、服務(wù)水平的核心指標(biāo)；經(jīng)濟(jì)類以地均GDP 指標(biāo)作為衡量浦口區(qū)發(fā)展程度、經(jīng)濟(jì)集中程度以及土地利用效率的核心指標(biāo)。

4 結(jié)語(yǔ)

浦口區(qū)是南京市面向“兩個(gè)一百年”打造“創(chuàng)新名城、美麗古都”的戰(zhàn)略支撐區(qū)域。浦口區(qū)發(fā)展規(guī)劃以生態(tài)優(yōu)先、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、交通引領(lǐng)、品質(zhì)驅(qū)動(dòng)、鄉(xiāng)村振興、指標(biāo)管控為核心策略，建設(shè)具有活力魅力新引力的高品質(zhì)城區(qū)，推動(dòng)浦口區(qū)積極承載南京市級(jí)重大生態(tài)屏障、重大產(chǎn)業(yè)平臺(tái)和重大創(chuàng)新載體，在全市格局中謀劃自身發(fā)展，通過(guò)自身高水平發(fā)展有力支撐全市發(fā)展。