PPP模式能否緩解地方政府壓力

顧悅 南京財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院

一、研究背景及研究意義

PPP模式是一種新型公共服務(wù)機(jī)制，是緩解地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的重要方式。政府和社會(huì)資本合作即政府鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的方式選擇合適的社會(huì)資本，讓非公共部門(mén)所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。PPP應(yīng)用形式也多種多樣，從二十世紀(jì)八九十年代以外商特許經(jīng)營(yíng)為主要形式的BOT模式，再到二十一世紀(jì)最初十年的地方政府融資平臺(tái)，都是政府為了解決基礎(chǔ)設(shè)施的瓶頸。近年來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)逐漸放緩，增長(zhǎng)動(dòng)力不足，從以往追求速度發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暪伯a(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量，各級(jí)地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)較重。黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告提出了“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，李克強(qiáng)總理在3015年3月的工作報(bào)告中也指出，積極鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，激發(fā)社會(huì)投資活力。隨后，陸續(xù)出臺(tái)推廣促進(jìn)PPP模式相關(guān)的法律法規(guī)和政策文件，極大推動(dòng)PPP模式在中國(guó)的發(fā)展。截止到2019年10月，PPP累計(jì)落地項(xiàng)目數(shù)6104個(gè)，投資額達(dá)到9.3萬(wàn)億元，落地率65.6%。PPP項(xiàng)目高速增長(zhǎng)，本文基于1999-2017年的中國(guó)省級(jí)數(shù)據(jù)（香港、澳門(mén)和臺(tái)灣因數(shù)據(jù)不易獲得而被剔除），實(shí)證考察了我國(guó)PPP模式的實(shí)施和發(fā)展對(duì)地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)是否具有緩解作用分析地區(qū)間PPP模式的政策效果差異為進(jìn)一步完善我國(guó)PPP項(xiàng)目的發(fā)展提供支持，進(jìn)一步為PPP模式的發(fā)展提供理論基礎(chǔ)。

PPP項(xiàng)目促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)受到多個(gè)國(guó)家的印證和認(rèn)可，也為地方提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是地方政府僅注重PPP模式的融資功能，那么就會(huì)導(dǎo)致大量“偽PPP”項(xiàng)目出現(xiàn)，增加了地方的隱形債務(wù)，同時(shí)也降低了社會(huì)資本的投資信心。因此，“偽PPP”項(xiàng)目的本質(zhì)是地方政府一種變相的融資的手段，與PPP模式的核心思想不符。在“偽PPP”項(xiàng)目的運(yùn)行中，市場(chǎng)機(jī)制沒(méi)有起作用，項(xiàng)目的運(yùn)行效率低下。而且，“偽PPP”項(xiàng)目沒(méi)有實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)互擔(dān)，地方政府承擔(dān)了PPP項(xiàng)目中的所有風(fēng)險(xiǎn)，難以從根本上化解政府債務(wù)。

目前主要是定性分析選擇PPP模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)能否緩解地方政府財(cái)政壓力，缺乏定量的實(shí)證研究。本文選擇從定量的角度來(lái)考察選擇PPP模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)能否緩解地方政府的財(cái)政壓力。本文采用DID－PSM方法研究PPP模式能否緩解地方財(cái)政壓力，可以極大解決普通回歸模型的內(nèi)生性問(wèn)題，避免選擇偏差問(wèn)題，得出的結(jié)果更加真實(shí)準(zhǔn)確，從而為PPP模式進(jìn)一步推廣和引導(dǎo)社會(huì)資本投資公共基礎(chǔ)設(shè)施提供政策建議。

二、數(shù)據(jù)與理論模型

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源和變量的選擇

本文選取1999-2017年中國(guó)省級(jí)數(shù)據(jù)來(lái)評(píng)估PPP模式對(duì)地方財(cái)政壓力的影響效應(yīng)。數(shù)據(jù)來(lái)源于wind數(shù)據(jù)庫(kù)。將1999年作為研究的起點(diǎn)有兩方面的原因:第一，PPP相關(guān)數(shù)據(jù)和部分省份數(shù)據(jù)在1999年以前缺失嚴(yán)重，大部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失不可得。第二，在世紀(jì)之初，PPP模式才剛剛有正式發(fā)展的起色。我國(guó)加大促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策力度，放開(kāi)了許多傳統(tǒng)上禁止非公有制進(jìn)入的領(lǐng)域，公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)政策得到快速發(fā)展。因此，為了更加有效地估計(jì)和比較PPP模式對(duì)緩解地方財(cái)政壓力的作用，本文選擇1999-2017年作為研究時(shí)間，能夠較好地減少估計(jì)誤差。

本文的被解釋變量是度量財(cái)政壓力的指標(biāo)，選用(地區(qū)一般預(yù)算支出-地區(qū)一般預(yù)算收入)/地區(qū)總?cè)丝冢‵P）。本文的解釋變量為PPP項(xiàng)目的數(shù)量和投資規(guī)模，可以從兩個(gè)方面來(lái)考察，分別用各省每年P(guān)PP項(xiàng)目投資額和PPP項(xiàng)目數(shù)量來(lái)衡量，這一數(shù)據(jù)是通過(guò)wind數(shù)據(jù)庫(kù)整理而得。

表1 具體變量名稱和測(cè)算方法

（二）模型設(shè)計(jì)

雙重差分法（DID）被廣泛地應(yīng)用到政策效應(yīng)評(píng)估分析中，原因主要是可以很大程度上避免內(nèi)生性問(wèn)題的困擾，不存在逆向因果問(wèn)題。此外，使用固定效應(yīng)估計(jì)一定程度上也緩解了遺漏變量偏誤問(wèn)題。DID方法首先要樣本分組，處理組為具有ppp落地項(xiàng)目的省份，對(duì)照組即沒(méi)有ppp落地項(xiàng)目的省份。將1999―2017年中國(guó)省份分為4組樣本，分別為PPP政策實(shí)施前的處理組、PPP政策實(shí)施前的控制組、PPP政策實(shí)施后的處理組和PPP政策實(shí)施后的控制組。我們通過(guò)設(shè)定處理組(dt)與時(shí)間(dt)兩個(gè)虛擬變量區(qū)別上述4組子樣本，其中，dt=1表示PPP政策實(shí)施的省份，dt=0表示非PPP政策實(shí)施的省份，dt=0表示PPP政策實(shí)施之前的年份，dt=1表示PPP政策實(shí)施之后的年份。我們將2015年作為政策實(shí)施年份，基于2015年，國(guó)辦發(fā)42號(hào)文將PPP的適用領(lǐng)域從基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域擴(kuò)展至公共服務(wù)領(lǐng)域。財(cái)政部、發(fā)改委積極響應(yīng)并促進(jìn)PPP落地實(shí)施，基本上確定PPP模式的管理機(jī)制。PPP模式能否緩解地方財(cái)政壓力的DID方法的基準(zhǔn)回歸模型設(shè)定為如下形式：

其中，下標(biāo)i和t分別代表第i個(gè)城市和第t年，X為一系列控制變量為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)，被解釋變量Y代表了地方政府財(cái)政壓力。

（三）描述統(tǒng)計(jì)

1.整體描述

本文參考已有文獻(xiàn)，被解釋變量用地區(qū)人均一般預(yù)算支出與人均一般預(yù)算收入的差來(lái)描述地方政府的財(cái)政壓力。本文選擇人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、工業(yè)化率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財(cái)政分權(quán)水平和人口密度作為控制變量。刪除缺失后本文一共獲得31省市1999-2017數(shù)據(jù)一共有589個(gè)有效樣本點(diǎn)。全樣本描述統(tǒng)計(jì)參見(jiàn)表2。從表2可以看出，極值差距較大，標(biāo)準(zhǔn)差相對(duì)較高，這意味著地區(qū)間的財(cái)政壓力差距過(guò)大。總體來(lái)說(shuō)財(cái)政壓力在不斷上升，地區(qū)間發(fā)展不平衡的問(wèn)題同樣嚴(yán)峻。由于FP、PGDP、FAI、PD均值較大且分布不均勻，本文對(duì)這幾個(gè)變量對(duì)數(shù)處理。

表2 變量描述性統(tǒng)計(jì)

2.分組描述

傾向得分匹配結(jié)果的準(zhǔn)確性通過(guò)匹配平衡測(cè)試進(jìn)行檢查。表3報(bào)告了樣品匹配之前和之后變量的平衡測(cè)試結(jié)果。可以看出，匹配后所有變量的均值差已在一定程度上得到了改善，表明本文選擇的匹配變量和匹配方法是適當(dāng)?shù)摹Ｌ幚斫M和對(duì)照組之間的匹配變量無(wú)顯著差異，使得后續(xù)回歸結(jié)果可信度更高。

表3 主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)

三、實(shí)證結(jié)果

參考相關(guān)文獻(xiàn)研究，選取匹配變量為本文選擇的lnPGDP、lnFAI、IL、IS、FD、lnPD這幾個(gè)變量。本文的政策施行年份為2016年，其中對(duì)照組樣本17個(gè)，實(shí)驗(yàn)組樣本14個(gè)（剔除了三個(gè)無(wú)效樣本省份）。本文用近鄰1：1匹配，為每個(gè)對(duì)照組匹配距離最近的實(shí)驗(yàn)組，為進(jìn)一步DID估計(jì)奠定基礎(chǔ)。為了給每個(gè)實(shí)驗(yàn)組匹配對(duì)照組，本文采用不重復(fù)匹配。匹配后變量平衡檢驗(yàn)結(jié)果如表4。從中可以看出，匹配后整體變量得到了一定程度的改善。

表4 匹配后變量平衡檢驗(yàn)

（二）基準(zhǔn)回歸分析

在PPP模式的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)假設(shè)的基礎(chǔ)上，根據(jù)傾向得分匹配樣本，采用雙差法研究了PPP模式實(shí)施與地方財(cái)政壓力之間的因果關(guān)系。回歸結(jié)果由表 4 所示，其中第一組為全樣本 DID 模型估計(jì)結(jié)果，第二組是加入人均國(guó)民生產(chǎn)總值（PGDP）和固定資產(chǎn)通則（FAI）兩個(gè)控制變量的結(jié)果，第三組是加入全部的控制變量。可以看出，時(shí)間虛擬變量 dt 的系數(shù)符號(hào)為正且通過(guò)了 1% 的顯著水平檢驗(yàn)，表明無(wú)論是處理組還是控制組城市，其財(cái)政壓力隨著時(shí)間的推移均顯著提高。第（1）列基于全樣本的估計(jì)系數(shù)為負(fù)但并不顯著，第（2）列加入人均國(guó)民生產(chǎn)總值（PGDP）和固定資產(chǎn)通則（FAI）兩個(gè)控制變量的估計(jì)系數(shù)為正，但也不顯著，第（3）列加入全部控制變量的估計(jì)系數(shù)為正且十分顯著，進(jìn)一步說(shuō)明加入控制變量的結(jié)果更為準(zhǔn)確。總體而言，PPP 模式對(duì)地方財(cái)政壓力影響成正相關(guān)，換句話說(shuō)，在我國(guó)PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資快速增長(zhǎng)的兩年中，從省級(jí)層面來(lái)看PPP項(xiàng)目的廣泛推廣并不能很好地緩解地方政府的財(cái)政壓力。增加控制變量，工業(yè)化率的提高，服務(wù)產(chǎn)業(yè)的比重和人口密度的增加有利于緩解區(qū)域性財(cái)政壓力；財(cái)政分權(quán)水平的提高將加劇地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，減少稅收以吸引資本流入PPP項(xiàng)目會(huì)給地方正度帶來(lái)更大的壓力。

表5 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

四、結(jié)論及政策建議

伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的到來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速發(fā)展轉(zhuǎn)變成高質(zhì)量發(fā)展，PPP模式就是供給側(cè)改革的重要抓手，提升國(guó)家治理能力的重要嘗試。因此研究PPP模式是否有效緩解了地方政府財(cái)政壓力具有十分重要的意義。通過(guò)前文的研究，我們發(fā)現(xiàn):在PPP模式實(shí)施的初期，地方政府因?yàn)橥度氪罅康慕ㄔO(shè)資金，可能會(huì)稍微加重地方政府的財(cái)政壓力。因此，地方政府要嚴(yán)格控制10%的財(cái)政承受能力紅線，控制地方政府的財(cái)政支出，避免為了地方政府業(yè)績(jī)好看，加重地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

基于以上結(jié)論，本文提出一些政策建議：（1）將民間資本引進(jìn)PPP模式融資中。目前國(guó)營(yíng)企業(yè)投資基礎(chǔ)設(shè)施占大多數(shù)，民營(yíng)資本對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資依然處于劣勢(shì)，地方政府應(yīng)繼續(xù)引導(dǎo)鼓勵(lì)民間資本參與PPP模式中。提高PPP模式運(yùn)營(yíng)效率和資本回報(bào)率，充分發(fā)揮PPP優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)民間資本投資PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。（2）2016年P(guān)PP項(xiàng)目的數(shù)量和投資數(shù)額都有明顯的增加，政府部門(mén)要嚴(yán)格把控入庫(kù)條件，打擊“偽”P(pán)PP項(xiàng)目入庫(kù)，及時(shí)清理不符合規(guī)定的PPP項(xiàng)目，避免出現(xiàn)投資過(guò)熱的隱患。確保在庫(kù)的PPP項(xiàng)目能順利落地實(shí)施，并且保證在庫(kù)PPP項(xiàng)目的發(fā)展質(zhì)量。