氣候外交或為中美關系重新注入積極因素

鄒驥

中國和美國是世界最大的兩個經濟體，同時也是全球碳排放量居前的國家，中美開展氣候合作對全球氣候治理、如期實現碳中和目標意義重大。

美國大選之后，國內國際社會對于拜登政府未來的氣候政策以及美國在國際議題上重回多邊主義進程等問題高度關注。拜登總統將氣候議題設為內外政策的重點，欲在2050年碳中和、國家自主貢獻目標更新和經濟綠色復蘇等方面提出更具雄心的目標。他在1月20日正式上任之時如期簽署了重返《巴黎協定》文件，宣布4月22日主辦全球氣候峰會，而且還組建了強有力的氣候團隊。曾任國務卿的總統氣候特使克里和曾任美國環保署長的白宮國家氣候變化總統顧問麥卡錫都是具有豐富氣候外交經驗的專家;與此同時，解振華近期被任命為中國氣候變化事務特使，將重點負責中國應對氣候變化的國際合作。克里與解振華都曾是2014年中美氣候聯合聲明及《巴黎協定》的親歷者和關鍵推動者，兩個團隊相互了解，對于全球應對氣候變化也有很多共識。對此，國際國內多方對于通過氣候議題重啟中美對話和推動兩國外交關系都寄予厚望。

2021年1月27日，美國總統拜登在白宮發表關于應對氣候變化的講話，白宮氣候特使約翰·克里和副總統卡瑪拉·哈里斯在一旁聆聽。

客觀認識中美氣候合作的前提條件

任何國際合作都需要以雙方的基本政治互信為基礎。中美之間如果嚴重缺乏基本的戰略和政治互信，勢必會制約在氣候變化專門領域合作的深化。

當前全球地緣政治格局和中美關系的基本方面與五年前《巴黎協定》簽訂之時相比已發生深刻變化。在特朗普政府的單邊主義和極限施壓政策之下，中美政府間互信嚴重受損，美國國內的民粹主義和意識形態已經形成掣肘，拜登政府就任之后，亟需探討中美關系走向。習近平主席在拜登當選美國總統后發去的賀電中指出：“希望雙方秉持不沖突不對抗、相互尊重、合作共贏的精神，聚焦合作、管控分歧，推動中美關系健康穩定向前發展。”這是中方對中美關系的主張和期許，但我們需要認識到，中國與美國要想重回奧巴馬時代“蜜月期”幾乎不可能，雙方的氣候合作也不必然會發生，拜登政府強調價值觀外交，在地區安全秩序、全球影響力等方面與中國的競爭不可避免，中美關系仍存在巨大的不確定性。

中美兩國就氣候變化、疫情防控、綠色復蘇等全球性公共議題開展合作，必須以基本政治關系總體穩定為前提。如果管理不好，氣候變化議題也有可能成為中美之間的沖突點。

中美重啟氣候合作的機會和潛力

中美氣候合作有幾個有利條件。一是兩國應對氣候變化的長期愿景和目標相似，習近平主席已向全球承諾中國力爭在2030年前達峰、努力爭取2060年前實現碳中和;拜登政府提出2050年實現氣候中和，并承諾在2021年春更新“國家自主貢獻”（NDCs）。二是兩國的氣候行動重點領域重合，包括加速能源轉型，推動交通、建筑、工業的低碳發展，開發低碳技術，推動技術創新（如電動車、氫能、儲能以及碳捕捉、儲存、利用等），發展綠色金融，完善碳市場等。三是兩國在推動多邊進程方面的意愿一致，包括盡快落實《巴黎協定》，推動國際發展援助的多邊合作，支持第三方國家（如“一帶一路”沿線國家）實現綠色低碳轉型。四是雙方有合作經驗且相互熟悉的杰出人物重返舞臺，奠定較好的工作關系基礎，這有利于中美之間順暢溝通，培育工作層面的互信，在復雜情況下拓展氣候合作之路。

面對中美關系的復雜情況，兩國應抓住機會窗口，在工作層面上將氣候變化問題與兩國關系中其他復雜困難的問題相對分離，以“摸著石頭過河”的精神探索和推進中美氣候再接觸的方式。

首先，要認識到目前情況下，中美雙邊氣候對話面臨著美國內反華勢力的干擾和制約，在雙邊合作受限的情況下可以考慮利用多邊機制創造交流機會。拜登1月27日簽署白宮行政命令，明確要重啟“主要經濟體論壇”（MEF），并將在4月22日舉辦氣候峰會。中方可以配合美國在2021年春季組織召開MEF氣候變化事務部長級代表會議，或者推動美國盡快加入“氣候行動部長會”（MOCA）對話。就國際進程而言，一方面繼續以聯合國氣候變化框架公約和《巴黎協定》的治理結構為主渠道進行對話合作，另外一方面針對美國政府全部門推行氣候政策且美財政部成立專門氣候變化辦公室的安排，利用二十國集團（G20）等多邊機制探討促進綠色低碳復蘇的綠色財政和綠色金融政策，探索低碳基礎設施投資合作，廣泛拓展氣候合作的對話渠道和潛在領域。

其次，在官方關系復雜敏感的情況下，可以考慮從專家層面的對話開始，通過開展2軌對話，創造開展1.5軌乃至1軌對話的機會。通過交流釋疑解惑，增強互信和理解，共同推動多邊進程，為日后恢復政府間工作機制創造條件。

第三，循序漸進地推動兩國政府建立常規對話合作機制，恢復中美氣候工作組。回顧2014年中美聯合聲明的準備和簽署過程，雙方形成的由最高領導層統一領導和部署、政府各層級官員和專家有機結合的完整交流對話組織形式，為雙方的順暢溝通進而簽署聯合聲明起到了有效作用。在拜登政府已組建起強大的氣候團隊的背景下，中國政府應在更高授權級別層面開展內外協調，與美方氣候團隊各層級人員對接，共同提高溝通談判效率，有效互動。

避免陷入“互相指責”陷阱

中美雖然有機會在拜登政府任期重啟氣候對話，但也存在錯失機會窗口的風險。美國有可能在減排、控煤、限制“一帶一路”國家煤電投資等議題上向中國加碼施壓，尤其會針對中國的“十四五”規劃目標施加壓力。

中美氣候關系的挑戰和風險長期存在。首先，雙方在全球氣候治理中的一些基本認知分歧仍在。例如，對于“共同但有區別責任原則”的解讀不同，美方要求中國承擔更多國際責任，制定更有力度的短期氣候行動和“國家自主貢獻”目標。第二，兩國都大力發展低碳經濟，低碳領域有可能成為中美貿易投資關系中的新競爭點。例如，美方可能針對中國新能源汽車、可再生能源設備出口實施反傾銷措施。再比如，美國主張實施碳邊境調節稅的可能性較前更高，可能引發綠色低碳領域的貿易摩擦。第三，雙方需謹防陷入“互相指責陷阱”，避免因宏觀層面的博弈而錯失氣候合作機會。中美應當繼承《巴黎協定》合作期間相互交底、彼此透明、不公開指責對方等默契，聚焦務實合作與交流。

回顧歷史，中美氣候外交大致經歷了兩個階段：第一階段是《哥本哈根協定》（2009年）之前，以立場對立、互相指責為主。第二階段是《哥本哈根協定》到《巴黎協定》簽署，從“互相指責”轉變為互信增強、責任分擔，合作促成《巴黎協定》。未來有可能進入第三階段，即避免“互相指責”，繼續“責任分擔”，共享利益。未來氣候變化議題將與全球低碳經濟轉型和綠色復蘇緊密結合，為中美開展氣候合作創造廣闊利益重合空間，例如共同參與低碳經濟全球價值鏈、開展低碳技術合作等。

（作者為能源基金會首席執行官兼中國區總裁，清華大學戰略與安全研究中心客座研究員）