美國的非洲政策會有哪些新變化

賀鑒?王筱寒

2021年2月4日，美國總統拜登發表就任以來首次外交政策演講。從中不難發現，其執政后美國外交仍以堅持現實主義為導向，以確保“國家安全”、追求“國家利益”為遵循。2月6日，第34屆非洲聯盟首腦會議召開。拜登通過視頻表示美國將與非盟廣泛開展合作，支持和幫助非洲國家戰勝當前所面臨的困難與挑戰，共同促進未來繁榮。

隨著非洲國際地位和影響力的不斷提升，以及國際形勢正在發生的新變化，非洲在拜登政府對外戰略中的價值也將得到重新評估。盡管如此，在可預見的將來，拜登對非政策仍堅持美國利益優先，通過經貿、反恐、軍事、援助等傳統外交手段，在政治、經濟、文化等方面對非洲施加影響。不過，由于新冠肺炎疫情重創了全球政治經濟體系，加之新興大國群體性崛起等諸多因素的共同作用，拜登政府的非洲政策必定會有所調整。

影響拜登政府非洲政策的因素

首先，國際形勢復雜多變。一方面，國際政治格局力量對比加速變化，正朝著“多強”取代“一超”的多極化方向演進，同時新興國家乃至中小國家、非國家行為體崛起，國際政治地理中心也由歐美逐漸向東亞轉移，由此導致美國的國際影響力和綜合國力有所降低。另一方面，新冠肺炎疫情嚴重阻礙了全球經濟的回暖和復蘇。本就低迷的全球經濟繼續呈現下行趨勢，其產生的負面影響正通過投資和貿易渠道蔓延至包括廣大非洲國家在內的發展中國家。因此，拜登政府在制定非洲政策時將充分考慮自身和非洲所面臨的上述國際形勢。

其次，美國受新冠疫情所累，經濟復蘇陷入停滯，失業率攀升。近些年，全球范圍內單邊主義、貿易保護主義抬頭，逆全球化進程加快。這些因素同樣使美國經濟形勢嚴峻，因此加強國際合作成為拜登政府的首選。而中國作為2020年全球唯一實現正增長的主要經濟體，與非洲的合作日益密切，這給美國帶來壓力的同時，也使其意識到人口眾多、資源豐富、發展潛力巨大的非洲，是美國展示其軟實力、擴充其硬實力的最佳舞臺。

2021年1月22日，美國參院確認拜登國防部長提名，奧斯汀（后）成為美國首位非裔防長。

最后，非洲厚積薄發，正在逐步提升國際話語權。其一，《非洲大陸自由貿易區協定》的生效使非洲經濟總體受益明顯，區域內貿易將增加。加之中國、印度等新興國家不斷加強與非洲的經貿合作，非洲經濟將得到改善并持續發展。其二，非洲一體化正在穩步推進。非洲聯盟通過非盟首腦會議在消除非洲各國分歧、凝聚非洲合力上發揮了顯著作用，非洲的國際地位和影響力正不斷上升。其三，非洲是國際政治經濟舞臺上一支不可低估的重要力量，非洲已成為聯合國大會上范圍最大的國家集團。聯合國安理會目前由15個理事國組成，非洲擁有三個輪值的非常任理事國席位。此外，拜登執政團隊中熟悉非洲亦或是非洲裔的顧問眾多，也構成了美國將非洲政策作為全球政策重要組成部分的客觀因素之一。

拜登政府非洲政策的重點領域

拜登政府的非洲政策將會呈現變與不變的特點。

經濟上，深化美非經貿合作。一方面，作為世界上成員國最多的自貿區，非洲大陸自由貿易區于2021年1月1日正式啟動。其旨在將總人口超過10億、GDP總額超過3萬億美元的54個非洲國家聚集在一起，將幫助非洲國家建立新的跨境價值鏈，鼓勵外國投資，并更好地將非洲大陸的經濟與未來可能的全球沖擊隔離開來。而美國與撒哈拉以南非洲經濟關系的基石是《非洲增長與機遇法案》（AGOA），由克林頓政府于2000年5月對非實施，根據奧巴馬政府決定，該法案將于2025年到期。作為美國對非貿易的基本指導文件，AGOA旨在為撒哈拉以南非洲提供單方面貿易優惠，但其所規定的貿易結構、涵蓋范圍等都存在不合理之處或不適應新形勢，需要革新。拜登政府或通過與非洲達成雙邊或區域方面自由貿易協定來取代AGOA。另外，為了提高在非影響力、遏制中國與非洲的經貿合作，也使得拜登政府與非洲通過談判達成雙邊或多邊互惠自由貿易協定的可能性較大。另一方面，拜登政府或將擴大與非經濟合作范圍，增加對非投資。美國或將加強與包括非洲開發銀行在內的多邊金融機構的的交流與合作，為在非投資營造良好的環境，其增加投資的對象主要包括三個方面：其一，增加對非洲國家和城市的投資，如南非、尼日利亞、埃及和阿爾及利亞等經濟發展規模較大的國家以及約翰內斯堡、開普敦、開羅等礦產資源豐富的城市。其二，特朗普政府曾出臺一系列對非經濟新舉措，包括頒布《更好利用投資引導開發法案》，并根據該法案建立美國國際發展金融公司，作為新的對外援助機構。特朗普政府授權該機構向有意同包括非洲國家在內的發展中國家和地區做生意的美國公司提供 600 億美元貸款、貸款擔保和保險。預計拜登政府將繼續支持美國私營企業進入非洲，增加對非投資。其三，2018年特朗普政府在其“新非洲戰略”中明確將中國、俄羅斯視作美國在非洲的首要競爭對手。拜登政府或將加大對非基礎設施投資，伺機對中、俄等國在非洲的投資和合作項目加以牽制。

政治上，重振非洲對西方民主的信心。拜登上臺后，撤銷了入境美國的歧視性禁令，同時撤銷了特朗普政府對13個國家和地區的旅行和移民限制，其中大多數是非洲國家，如蘇丹、尼日利亞等。而美國在蘇丹等非洲國家的民主政治進程中依然擁有較大的影響力，此舉在一定程度上改善了美國形象。拜登政府將增進與非盟的交流和互信，提升美國在非軟實力。拜登在非盟峰會視頻講話中提到美國將繼續強化對非洲民主化和社會發展的支持，緩和美非緊張關系，以尋求國際事務中非洲對美國的支持。拜登政府或將非洲納入其全球戰略體系的重心，增強西方民主在非洲民主進程中的影響。

安全上，加強打擊非洲恐怖主義力度。首先，拜登政府或將強化美國非洲司令部職能，借助反恐合作來抗衡新興大國在非影響力。2007年美國設立非洲司令部，但其面臨行動撥款受限、法律體制缺失等問題，因此拜登政府可能會加強與西非國家經濟共同體、南部非洲發展共同體和東非共同體的聯系，提高對司令部法律授權的靈活性和可操作性。其次，拜登政府或將向非盟、次區域組織和有反恐能力的非洲國家提供武器、資金支持。美通社去年11月發布的2020年全球恐怖主義指數顯示，受恐怖主義影響最大的十大國家中，有三個位于非洲。非洲恐怖主義產生了巨大的外溢性影響，因此拜登政府或將強化本地區反恐能力，加強與國際社會共同打擊恐怖主義。此外，拜登政府應會繼續維持穩定的在非駐軍數量。

除上述主要措施外，在公共衛生領域，拜登上臺后隨即撤銷特朗普政府作出的美國退出世衛組織的決定，并通過世衛組織向一些國家弱勢人口提供疫苗、診斷和治療項目，此舉將有助于其贏得非洲國家的信任，提升美國在非洲的軟實力。未來拜登政府或與非洲建立公共衛生合作機制，助力建設非洲疾控中心總部，提升非洲自身防控疾病能力。此外，拜登政府可能會繼續實施“總統救助艾滋病應急計劃”。

（作者分別為云南大學國際關系研究院教授、非洲研究中心主任，中國海洋大學國際事務與公共管理學院研究助理）