我國國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)執(zhí)法能力現(xiàn)狀研究

張昊楠 張星爍 盧琳琳 周大慶*

(1.生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所，南京，210042；2.中國野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)，北京，100714)

執(zhí)法是自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)性但極其重要的工作之一，是實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)有效管理的重要手段[1]，對(duì)于保護(hù)自然資源、維護(hù)生態(tài)安全、促進(jìn)保護(hù)區(qū)與社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展等具有重要意義。在建設(shè)生態(tài)文明、打造美麗中國的新形勢(shì)下，自然保護(hù)區(qū)執(zhí)法工作的重要性與日俱增。然而，顯著的執(zhí)法成效既需要法律法規(guī)的配套指導(dǎo)，又需要執(zhí)法隊(duì)伍的能力到位，還有賴于執(zhí)法對(duì)象的積極配合。目前，我國涉及自然保護(hù)區(qū)執(zhí)法的實(shí)施主體較為多樣，除自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)外，還涉及生態(tài)環(huán)境、林草、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等部門的相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)[2-3]，尚未形成合力。2018年12月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，其明確將林業(yè)部門對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)進(jìn)行非法開礦、修路、筑壩、建設(shè)造成生態(tài)破壞的執(zhí)法權(quán)整合納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法，其對(duì)于自然保護(hù)區(qū)執(zhí)法改革具有重要意義。此外，森林公安曾經(jīng)是自然保護(hù)區(qū)的一支重要執(zhí)法力量[4]，其轉(zhuǎn)隸公安部后，一定程度上削弱了自然保護(hù)區(qū)內(nèi)行政執(zhí)法力度，甚至導(dǎo)致部分自然保護(hù)區(qū)暫時(shí)出現(xiàn)執(zhí)法真空。

針對(duì)當(dāng)前自然保護(hù)區(qū)執(zhí)法能力弱、制約因素不清等問題，本研究以49個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為研究對(duì)象，通過系統(tǒng)調(diào)研，較為全面地摸清了其執(zhí)法資格現(xiàn)狀，劃分了執(zhí)法模式，查明了其在執(zhí)法方面面臨的主要問題和訴求，并提出了相關(guān)對(duì)策建議，以期為自然保護(hù)區(qū)執(zhí)法改革指明方向，為提升全國自然保護(hù)區(qū)執(zhí)法能力提供技術(shù)支持。

1 研究對(duì)象

研究對(duì)象為49個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，涉及23個(gè)省(區(qū)、市)，其數(shù)量和面積分別占我國國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)總數(shù)量和總面積的10.3%和15.43%；除古生物遺跡類型之外，涵蓋了我國其余8種自然保護(hù)區(qū)類型(表1)。綜合考慮數(shù)據(jù)的獲得性、完整性，49個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)中，以原環(huán)保部門管理的自然保護(hù)區(qū)為主，涵蓋部分原林業(yè)部門的自然保護(hù)區(qū)。

表1 本研究調(diào)查的49個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)概況

續(xù)表1

2 研究方法

通過實(shí)地調(diào)研、電話咨詢、問卷調(diào)查、專家咨詢等方式，全面系統(tǒng)地調(diào)查49個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的執(zhí)法能力現(xiàn)狀。調(diào)查內(nèi)容主要包括執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法資格、罰沒款返還、執(zhí)法面臨問題等4個(gè)方面。

2.1 執(zhí)法依據(jù)

執(zhí)法所依據(jù)的法律法規(guī)；執(zhí)法依據(jù)是否存在漏洞，可實(shí)施性如何。

2.2 執(zhí)法資格

是否有執(zhí)法證；是否有執(zhí)法授權(quán)；是否有獨(dú)立執(zhí)法所需的財(cái)政賬戶和專用票據(jù)；是否能獨(dú)立出具處罰決定書或直接罰款。

2.3 罰沒款返還

地方財(cái)政是否將部分罰沒款返還保護(hù)區(qū)；如有，返還比例是多少。

2.4 執(zhí)法面臨問題

保護(hù)區(qū)在日常執(zhí)法過程中面臨的主要問題或訴求。

3 結(jié)果

3.1 國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)執(zhí)法模式

基于執(zhí)法證、執(zhí)法授權(quán)、執(zhí)法所需財(cái)政賬戶和專用票據(jù)、執(zhí)法手段等因素，將國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的執(zhí)法模式劃分為4種類型，分別為：獨(dú)立執(zhí)法型、部分執(zhí)法型、依賴執(zhí)法型、無執(zhí)法型。執(zhí)法能力上看，獨(dú)立執(zhí)法型最強(qiáng)，其次為部分執(zhí)法型、依賴執(zhí)法型，無執(zhí)法型最弱。4種執(zhí)法模式的具體特點(diǎn)如下。

(1)獨(dú)立執(zhí)法型：一般有省(區(qū)、市)法制辦或法制委頒發(fā)的執(zhí)法證，有處罰所需的財(cái)政賬戶和專用票據(jù)，具備根據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)、“一區(qū)一法”等獨(dú)立開展執(zhí)法工作的能力。

(2)部分執(zhí)法型：一般有執(zhí)法證，在相關(guān)部門的授權(quán)下，通過下達(dá)處罰告知書、責(zé)令限期改正通知書等形式開展執(zhí)法工作；一般沒有直接處罰所需的財(cái)政賬戶和專用票據(jù)，須由相關(guān)部門配合完成整個(gè)執(zhí)法流程。

(3)依賴執(zhí)法型：一般有執(zhí)法證，但沒有地方政府或相關(guān)部門的執(zhí)法授權(quán)，其執(zhí)法職能主要體現(xiàn)為監(jiān)督檢查和調(diào)查取證，然后移交當(dāng)?shù)卣蜃匀毁Y源、生態(tài)環(huán)境、林草等部門，由政府以及相關(guān)部門完成執(zhí)法。

(4)無執(zhí)法型：大部分沒有執(zhí)法證，也沒有地方政府或相關(guān)部門的執(zhí)法授權(quán)，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為只能勸阻或上報(bào)；部分保護(hù)區(qū)基本不執(zhí)法，也不組織聯(lián)合執(zhí)法，近乎處于執(zhí)法真空狀態(tài)。

研究發(fā)現(xiàn)，49個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)中，具有一定執(zhí)法權(quán)(包括獨(dú)立執(zhí)法型、部分執(zhí)法型和依賴執(zhí)法型)的自然保護(hù)區(qū)有32個(gè)，占總數(shù)的65.3%；其中獨(dú)立執(zhí)法型16個(gè)，部分執(zhí)法型7個(gè)，依賴執(zhí)法型9個(gè)。沒有執(zhí)法權(quán)的自然保護(hù)區(qū)有17個(gè)，占總數(shù)的34.7%，比例較高(圖1)。

研究顯示，4種執(zhí)法模式在我國有較為明顯的地區(qū)分布差異。例如，東北地區(qū)9個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)中有7個(gè)屬于獨(dú)立執(zhí)法型，占比77.8%，是7個(gè)地區(qū)中最高的，執(zhí)法能力最強(qiáng)；西南地區(qū)10個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)中有8個(gè)屬于無執(zhí)法型，其余2個(gè)為依賴執(zhí)法型，執(zhí)法能力最弱；華東地區(qū)7個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)中，沒有獨(dú)立執(zhí)法型(表2)。

表2 49個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)4種執(zhí)法模式的地區(qū)分布

3.2 國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)執(zhí)法依據(jù)現(xiàn)狀

具有一定執(zhí)法能力的32個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)中，新疆羅布泊野駱駝等21個(gè)自然保護(hù)區(qū)主要將《條例》作為執(zhí)法依據(jù)，占總數(shù)的65.6%；湖南烏云界等6個(gè)自然保護(hù)區(qū)以“一區(qū)一法”開展執(zhí)法，占總數(shù)的12.2%；黑龍江八岔島等4個(gè)自然保護(hù)區(qū)依據(jù)林草、漁政等相關(guān)部門的法律法規(guī)(如《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》等)開展執(zhí)法，占總數(shù)的8.2%；甘肅張掖黑河濕地自然保護(hù)區(qū)同時(shí)依據(jù)《條例》和《甘肅省濕地保護(hù)條例》開展執(zhí)法。

3.3 國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)執(zhí)法資格現(xiàn)狀

執(zhí)法證方面，約70%的自然保護(hù)區(qū)有執(zhí)法證，比例較高，但單個(gè)自然保護(hù)區(qū)擁有執(zhí)法證的人員數(shù)量不一，有的自然保護(hù)區(qū)僅1—2名人員有執(zhí)法證；僅45%的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)獲得了地方政府或相關(guān)部門的執(zhí)法授權(quán)，具有執(zhí)法主體資格(圖2)。49個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)中，13個(gè)自然保護(hù)區(qū)有處罰所需的財(cái)政賬戶，15個(gè)自然保護(hù)區(qū)有處罰所需的專用票據(jù)，分別占總數(shù)的26.5%和30.6%，比例很低。執(zhí)法手段方面，40.8%的國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)能出具處罰決定書，36.7%的自然保護(hù)區(qū)能直接罰款，比例偏低(圖2)。

3.4 國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)罰沒款返還現(xiàn)狀

具有一定執(zhí)法能力的32個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)中，9個(gè)自然保護(hù)區(qū)從未有過罰沒款，占總數(shù)的28.1%；15個(gè)自然保護(hù)區(qū)的罰沒款完全上繳財(cái)政，不返還保護(hù)區(qū)，占總數(shù)的46.9%。罰沒款先上繳財(cái)政，然后按一定比例返還的自然保護(hù)區(qū)僅有8個(gè)，占總數(shù)的25.0%，分別為：內(nèi)蒙古圖牧吉、輝河、錫林郭勒草原、科爾沁、西鄂爾多斯、新疆羅布泊野駱駝、遼寧丹東鴨綠江口濕地和湖南烏云界國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。

就返還比例而言，最高的100%返還，如內(nèi)蒙古輝河自然保護(hù)區(qū)；最低的50%返還，如新疆羅布泊野駱駝自然保護(hù)區(qū)；有的視地方財(cái)政狀況實(shí)行彈性返還比例，如內(nèi)蒙古科爾沁自然保護(hù)區(qū)的返還比例為50%—100%。

3.5 國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)執(zhí)法面臨問題

經(jīng)調(diào)查和歸納總結(jié)，國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)在日常執(zhí)法中普遍存在以下問題。

一是違法成本低、法律法規(guī)存在漏洞且可實(shí)施性差。突出表現(xiàn)為：①處罰額度低，缺乏強(qiáng)制手段，無法形成有效震懾。《條例》制定于1994年，受限于當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況，其第三十四條和第三十五條限定了罰款額度，最低100元，最高10 000元。但是，《條例》制定距今已有26年，從現(xiàn)在來看，其處罰額度明顯不足，違法成本太低，行政執(zhí)法無法形成有效震懾，導(dǎo)致部分違法主體在繳納罰款后仍未停止違法行為。②法律法規(guī)體系不完善，《條例》細(xì)則未配套，不具備可實(shí)施性。《條例》雖然明確規(guī)定了處罰的事由，如砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等，但并未規(guī)定針對(duì)處罰事由的裁量細(xì)則，實(shí)際執(zhí)法時(shí)可操作性差，對(duì)于社區(qū)基本生產(chǎn)生活所需的放牧、耕作等容易“一刀切”，甚至使保護(hù)區(qū)內(nèi)居民處于普遍違法狀態(tài)。另外，有的明顯污染環(huán)境的行為(如水域圍網(wǎng)養(yǎng)殖)并未列入，導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)陷入明知其違法卻不能執(zhí)法的尷尬境地。

二是執(zhí)法隊(duì)伍缺乏資質(zhì)或授權(quán)、執(zhí)法能力不足。突出表現(xiàn)為：①地方政府或主管部門未根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行授權(quán)，導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)未獲得執(zhí)法主體資格，無法獲得獨(dú)立執(zhí)法權(quán)。由于不是執(zhí)法主體，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過程中需不斷與主管部門協(xié)調(diào)，執(zhí)法效率低；執(zhí)法主體不明確，導(dǎo)致聯(lián)合執(zhí)法時(shí)職能受限，協(xié)調(diào)難度大。②執(zhí)法力量不足，流程不規(guī)范，設(shè)施設(shè)備缺乏。國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)人員編制相對(duì)較少，執(zhí)法力量嚴(yán)重不足、設(shè)施設(shè)備缺乏、資金來源不穩(wěn)定、執(zhí)法手段有限、執(zhí)法流程不規(guī)范等問題較為突出，執(zhí)法能力整體偏弱。

4 討論

近年來，通過中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、“綠衛(wèi)”森林草原執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)、“綠盾”自然保護(hù)地監(jiān)督檢查專項(xiàng)行動(dòng)等，我國自然保護(hù)區(qū)執(zhí)法方面的諸多問題逐步顯現(xiàn)和暴露，其中執(zhí)法能力對(duì)執(zhí)法成效有非常重要的影響，亟須加快推進(jìn)改革。

我國的自然保護(hù)區(qū)法律法規(guī)建設(shè)盡管起步較早，但法制程度尚處于未完善階段。大部分國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)以《條例》為執(zhí)法依據(jù)，但是由于《條例》制定時(shí)間較早，相關(guān)規(guī)定較為宏觀而模糊，在執(zhí)法主體、事項(xiàng)、額度、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫嬉巡荒軡M足新時(shí)代自然保護(hù)區(qū)管理的需求，遇到很多具體問題時(shí)往往無法可依，亟須修訂[5]。例如，《條例》規(guī)定在保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動(dòng)，與海洋類型自然保護(hù)區(qū)相關(guān)的只有挖沙和捕撈兩種，而圍網(wǎng)養(yǎng)殖卻不包括其中。廣西合浦營盤港-英羅港儒艮自然保護(hù)區(qū)擁有完全執(zhí)法權(quán)，面對(duì)圍網(wǎng)養(yǎng)殖這種違反《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國漁業(yè)法》等法律法規(guī)且大量存在的違法行為，只能取證調(diào)查，然后通過公函的形式移交，無法直接處罰。

執(zhí)法模式方面，無執(zhí)法型的國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)在4種執(zhí)法模式中占比最高，這些保護(hù)區(qū)在日常管理中以勸阻、說服教育為主，基本不執(zhí)法，難以滿足自然資源管護(hù)的要求。執(zhí)法證和執(zhí)法授權(quán)方面，雖然約70%的自然保護(hù)區(qū)有執(zhí)法證，但是有相關(guān)執(zhí)法授權(quán)的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)不足一半。由于絕大部分自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)是事業(yè)單位性質(zhì)，無法作為行政處罰的執(zhí)法主體，如果沒有地方政府或相關(guān)部門的執(zhí)法授權(quán)，即使管理人員有執(zhí)法證，也不能正常執(zhí)法。自然保護(hù)區(qū)執(zhí)法隊(duì)伍缺乏頂層設(shè)計(jì)和制度設(shè)計(jì)，是造成全國自然保護(hù)區(qū)系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)法模式、執(zhí)法證和執(zhí)法授權(quán)等諸多不統(tǒng)一的根本原因。

財(cái)政賬戶和專用票據(jù)方面，擁有財(cái)政賬戶和專用罰款票據(jù)能大大提升保護(hù)區(qū)的執(zhí)法效率。沒有專用財(cái)政賬戶，保護(hù)區(qū)執(zhí)法時(shí)需協(xié)調(diào)環(huán)監(jiān)執(zhí)法大隊(duì)、林草、漁政等多個(gè)單位或部門，不僅程序繁瑣，還面臨多部門協(xié)調(diào)問題。另外，自然保護(hù)區(qū)一般位于偏遠(yuǎn)地區(qū)，收到行政處罰決定書后去銀行繳納難度較大，往往無法執(zhí)行，尤其是對(duì)于居無定所的漁民而言；如有財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的專用罰款票據(jù)，可依據(jù)行政處罰簡(jiǎn)易程序，當(dāng)場(chǎng)繳納，提高執(zhí)法效率。研究發(fā)現(xiàn)，國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)擁有財(cái)政賬戶和專用罰款票據(jù)的比例很低，相應(yīng)的執(zhí)法手段也有限，大部分保護(hù)區(qū)不能出具處罰決定書或直接罰款，影響執(zhí)法效率。

罰沒款返還方面，保護(hù)區(qū)執(zhí)法產(chǎn)生的罰沒款總額一般不高，返還手續(xù)較為復(fù)雜，大部分保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)對(duì)執(zhí)法罰沒款返還問題關(guān)注較少，部分自然保護(hù)區(qū)甚至明確表示不需要返還。相較于罰沒款是否返還，自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)更關(guān)注有無執(zhí)法權(quán)、提升罰款額度、增強(qiáng)執(zhí)法能力等。

5 對(duì)策建議

通過調(diào)查49個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，本研究基本確定了我國國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)執(zhí)法的一些共性問題。根據(jù)自然保護(hù)區(qū)的執(zhí)法能力現(xiàn)狀，筆者提出如下建議。

第一，充分考慮當(dāng)下執(zhí)法成效和現(xiàn)有問題，通過立法修法加強(qiáng)法律法規(guī)體系建設(shè)。積極推進(jìn)《條例》修訂或自然保護(hù)地法、國家公園法制定工作，提高處罰額度，從根本上完善執(zhí)法依據(jù)；另一方面，積極推動(dòng)“一區(qū)一法”建設(shè)，相關(guān)罰則在與上位法不沖突的前提下，根據(jù)自然保護(hù)區(qū)的實(shí)際情況，明確執(zhí)法證、執(zhí)法授權(quán)、執(zhí)法程序等執(zhí)法細(xì)節(jié)，分門別類做好裁量細(xì)則，便于一線執(zhí)法人員開展執(zhí)法。例如，內(nèi)蒙古輝河國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局通過制定《規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施細(xì)則》，明確了采挖藥材、撿拾鳥蛋、狩獵、非法捕撈、保護(hù)區(qū)內(nèi)采石挖沙、破壞保護(hù)區(qū)界碑、界樁和宣傳牌、未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)或者在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)不服從管理機(jī)構(gòu)管理、保護(hù)區(qū)內(nèi)勘探等行為的具體裁量標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化了不同違法違規(guī)行為的處罰力度，大大增強(qiáng)了保護(hù)區(qū)執(zhí)法的可操作性，對(duì)于全國自然保護(hù)區(qū)執(zhí)法工作有重要借鑒意義。

第二，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與制度設(shè)計(jì)。可參照美國國家公園的管理模式[6]，鼓勵(lì)地方政府或相關(guān)部門根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》相關(guān)規(guī)定充分授權(quán)保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格，由自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)保護(hù)區(qū)范圍界限內(nèi)的執(zhí)法活動(dòng)；在緊急情況或特別事件期間，其他機(jī)構(gòu)(如生態(tài)環(huán)境、自然資源、公安等)可作為特別警察提供輔助性執(zhí)法。

第三，強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍能力建設(shè)。按照《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》的要求，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法改革，充實(shí)基層執(zhí)法力量，填補(bǔ)因森林公安轉(zhuǎn)隸等帶來的自然保護(hù)地執(zhí)法空缺。著力增加自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)人員編制，充實(shí)管護(hù)隊(duì)伍；增加資金投入，將自然保護(hù)區(qū)這項(xiàng)全民公益事業(yè)納入國家和地方財(cái)政支持范圍，提供持續(xù)保障；加強(qiáng)執(zhí)法培訓(xùn)，包括執(zhí)法程序、法條適用、取證移交等相關(guān)內(nèi)容，提升執(zhí)法能力[7]。鑒于大部分保護(hù)區(qū)處于偏遠(yuǎn)地區(qū)，且保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)一般沒有強(qiáng)制執(zhí)法能力，應(yīng)與地方財(cái)政部門溝通，為保護(hù)區(qū)執(zhí)法設(shè)立專用賬戶和小額專用收據(jù)，甚至移動(dòng)賬戶，便于現(xiàn)場(chǎng)收繳，解決執(zhí)行難問題。

致謝：非常感謝所有參與調(diào)查咨詢的49個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的管理人員，感謝你們的信任、支持和幫助，人員眾多，不便一一列舉，在此一并表示誠摯謝意。