PISA高績效國家教師政策的特征及其啟示

鄭美良，楊文杰

(華東師范大學教育學部，上海 200062)

由經濟合作與發展組織(OECD)開展的國際學生評估項目(Program for International Student Assessment，PISA)作為一項對15歲學生參與社會所需的知識與技能的國際性評估項目，已在世界許多國家產生廣泛而深刻的影響。人們越來越認識到這類調查對教育政策的影響。[1]PISA結果突出了學生在不同國家和學校的學習成果的巨大差異。通過將這些結果與學生背景，學校實踐和教育系統政策的數據聯系起來，PISA數據可以幫助確定表現良好的學校和教育系統的特征。其中，教師政策作為PISA近年來關注的重要領域之一，其教師問卷用于了解教師背景、培訓與教學經歷，同時收集課堂管理情況信息以及可驗證學生問卷、學校問卷回答情況的信息。本文通過探索PISA背景下有關教師方面的政策研究，分析PISA高績效國家教師政策的特點，反思當下我國教師隊伍建設面臨的挑戰與不足，為我國未來教師隊伍建設提供一些有價值的參考。

一、PISA測評與教師政策

2007年，麥肯錫報告對七個高績效國家的教育系統進行了深入研究得出的結論是：“這幾個國家的重點在于發展一個強大的教學專業”，并使“具有高學歷、賦予權利的教師為學生服務。”[2]通過對PISA測評中學生學習的研究發現，在那些可能對政策制定產生影響的變量中，教師和教學的因素對學生學習產生最重要影響，教師已被確定為高績效國家在PISA中取得成功的一個關鍵因素。

從廣義上講，教師政策是學校和教育系統層面的行動準則，它們在特定的時間和地點塑造教師的工作。隨著各國學校環境在2003-2012年的普遍改善，報告通常側重于提高教學人員素質的政策，例如，通過提高教師資格認證的要求，激勵成績優異的學生進入教師崗位，提高工資以使職業更具吸引力等措施。現有的“教師政策”包括以下幾個共同要素：與“吸引，招募，培養和留住高質量的教師”相關的政策。這些政策分為五個主要群組：與教師的準備和發展相關的政策(成為教師需要什么？)；與職業結構和激勵相關的政策(促使個人成為教師的動機是什么？)；影響教師需求的政策(如班級規模，教學，時間表等)；管理和構建勞動力市場的政策(教師如何與職位空缺相匹配？)；以及影響教師工作的學校流程和做法。更具體地說，教師政策關注三個中間目標：吸引有才能的學生教學，留住他們；培養高質量的教師；并以最有利的方式與教師和學生進行匹配(最終目標是促進優質，公平和包容性的學習)。研究教師政策意味著分析那些與這三個目標最直接相關的教育政策和學校層面的實踐，同時承認這些政策和實踐受到更廣泛的學校政策影響并與之互動以產生結果。[3]

在PISA的問卷調查中，通過學生問卷和學校問卷收集有關教師教學方法、策略、師生交流互動、學校教師數量與質量、工作狀態等方面的信息；自2015年PISA引入教師問卷后(表1)，考慮到科學是2015年PISA評估的主要領域，對教師的背景、職前培訓、教學實踐、工作樣態等個體化的信息進行了更為詳細的了解，涉及到課堂教學、師生關系、學校資源、校長領導力等多個方面，有助于為學生的測試結果建立背景，同時識別出對教師在哪些方面對學生發展產生影響。從PISA歷年報告的文本來看，在教師問題研究上(表2)，主要聚焦于教師的基本信息、教學實踐、管理、情感態度四大方面。在近年來的教師問卷中，更關注公平、師生關系等因素，契合了當下教育發展的實況。這些調查問卷與學生測評結合在一起，一方面可以透析學生知識能力等各方面的發展與支撐條件的現狀；另一方面指出了教師建設方面的不足與缺陷，繼而為各國教師政策修正、完善具有積極的促進和推動作用。

表1 PISA2015教師問卷調查

表2 歷年PISA中有關教師的內容

二、PISA高績效國家的教師政策特征

教師政策決定了教學人員的組成和教師的工作。它們包括招聘、教師準備和入職政策、職業和薪酬結構、專業學習機會和要求以及教師評估政策。粗略看一下PISA中19個表現最好的教育系統，它們跨越四大洲，具有不同經濟發展水平，并且有著廣泛不同的歷史和社會經濟情況。在教師政策的整體框架下，通過探索PISA背景下高績效國家共同的以及獨特的教師相關政策，有助于幫助決策者和教育者學習其他國家或地區的政策和實踐。

(一)強調教師專業發展

自2004年起，OECD基于PISA對中等教育公平、結構與標準、質量保障、其他等四個維度的建議，將教師素質作為教育系統質量的重要保障。作為提升教師質量的主要途徑，職前、職后培訓是教師質量提升由量變到質變的重要途徑之一。

加強職前培訓。在一些PISA表現良好的國家和地區，如芬蘭、韓國、中國的香港、澳門和臺北，候選人必須通過競爭性考試才能進入職前教師教育階段。對于小學教師，奧地利、比利時、冰島、愛爾蘭、新西蘭和西班牙的平均職前培訓時間在三年之間，在芬蘭、法國和德國為五年或更長時間(圖1)。對于初中教師而言，在一半以上的國家，職前培訓的平均時間比初等教育的平均時間長。在高中階段教師培訓上，從比利時的三年到德國和意大利的六年或更長時間不等。在芬蘭，大學教育學院以及相關教育單位為所有新教師提供公共教育的職前培訓，要成為小學教師，需要在教育學院學習三年本科課程，然后再學習兩年的碩士課程，獲得碩士學位，此外還要在不同年級接受不同形式、程度的實踐學習，實現了理論與實踐的結合。[4]在瑞士，師范教育轉型后，在教育理論學習的基礎上，配套相應的實踐觀察、學習，將實習貫穿整個學習過程始終。

圖1 主要國家不同階段教師職前培訓時間

強化在職培訓。職前教師培訓只是成為教學專業人員的第一步。學校實踐和進一步的專業發展是教師教育中同樣重要的因素。保持教學技能，開發新技能，更新主題知識和教學方法以及學習和教學理論都是職業發展的基本要素。[5]在中國香港和韓國，教師必須參與在職培訓才能獲得晉升或加薪。為進一步契合當下教育環境的變化，提升教師培養質量，2006年到2008年，葡萄牙實施“小學教師科學實驗教學培訓計劃”，旨在通過推廣實驗教學來提高學生的科學素養。由高等教育機構負責初始教師培訓，指導教師備課、執行和討論課堂上開展的活動以及監督課堂練習。[6]而在芬蘭，教師在職培養通過與不同組織的合作，包括開放性高等教育機構、普通大學的繼續教育中心、民間院校以及一些其他教育機構和組織，為教師提供不同類型的課程。其中，國家教育專業發展中心(OPEKO)是芬蘭中小學教師在職培訓的最大教育機構，此外地方教育局也為中小學教師提供在職課程，并在一定程度上影響著培訓項目的內容，提升教師參與培訓的積極性。此外，基于經驗共享的院校合作以及教師在職培訓計劃(ITT)等多元化的教師在職培訓項目，對于促進教師專業發展發揮了重要作用。

(二)重視教師資源區域優化配置

2014年，由新西蘭教育部和OECD等聯合舉辦的國際教師職業峰會圍繞“卓越、平等和包容性——為所有人提供高質量的教學”強調了各國應重視優秀教師對卓越與公平的重要性。

2015年經合組織《教育開放政策2015》中指出，目前經合組織成員國的改革方案中，約有16%的措施聚焦教育的公平與質量。[7]在澳大利亞西部地區，大部分為偏遠鄉村，該地區學生標準化考試成績低、輟學率高、升學率低，與發達地區相差甚遠，尤其是土著民學生學業成就問題尤為嚴重，這與農村缺乏優質教師和教師流失率高密切相關。西澳大利亞鄉村學校超過 300 所，有 120 所學校教師嚴重匱乏，教師流失率高，招不到合格的教師。此外，PISA2006的57個國家和地區中，澳大利亞學生在科學、閱讀、數學領域的平均分高于平均值，但卻有資料顯示40%的土著學生在語文、數學、科學科目中沒有達到最低標準。[8]為此，2009年在澳大利亞全國范圍內實施了“為澳大利亞而教”的項目，以平等為核心理念，通過招聘、選拔、培訓優秀人才到貧困偏遠地區和土著居民地區任教兩年，優化師資配置，達到提高學生學業水平、實現教育公平的目的。[9]此后，鄉村地區項目、劣勢學校項目、優先學校項目等相關政策的出臺在很大程度上改善了弱勢地區的師資水平，依托優化師資配置促進教育公平的方式得到了更多的認可。

在新西蘭，PISA2012測評后其學生的整體表現良好，但相關數據顯示，毛利族裔、太平洋島族裔學生在低成就組中占有較高的比例，而來自富裕社區的歐洲裔和亞裔學生則在高成就組占了絕大多數。[10]究其原因，除去一部分社會性原因外，研究發現，與富裕地區的學校相比，貧困地區的學校在吸引和留住教師方面面臨諸多挑戰，尤其是那些自我管理的學校，由于沒有相應的機制來確保低收入社區的學校招收和留住高素質的教師，[11]使得地區之間師資質量不公平現象嚴重。對此，通過已開展多年的“專業學習與發展”計劃在支持當地教師發展的基礎上，針對弱勢地區和學校，在課程實施、中學課程等方面集中支持教師專業發展，開展了“資源教室：學習和行為”以及“專業教師擴展服務”等計劃，為保證當地教師質量，調控地區、學校間師資配置發揮了重要作用。

(三)強化教師考核評估

在PISA2018測試中，加拿大是數學、科學和閱讀表現最佳的國家之一。事實上，在加拿大每個省都擁有自己的教育問責機構、評估程序等，如安大略省教育質量與問責機構(EQAO)每年對3-6年級的學生在閱讀、寫作、數學方面進行評估，以強化地方教育局的教育責任。同時，在教師層面，設立教師協會(OCT)，頒布《教師績效評估——技術要求手冊》(TPA)對新入職教師、有經驗的老教師在對學生的責任、專業知識、教學技能、領導力與學習共同力、專業學習等五個方面進行不同內容、等級的評估，有效的兼顧不同階段教師的發展特點。通過評估決定新入職教師的去留問題，考察有經驗教師的教學質量，是否完成每年的學習、工作計劃等。

此外，PISA研究發現，在學校資源配置方面，各國學校面臨著對提高教師工資與縮小班級規模之間的權衡，澳大利亞知名評論家也指出，PISA的高績效教育系統，如上海、香港、韓國、臺灣和新加坡，其中大班額是常態，證明減少班級人數對學生成績沒有影響。[12]日本、韓國、中國(上海、香港等)等基本上屬于班級規模大、教師工資水平高的模式，通過相關研究分析，教師工資水平與學生成績呈正相關，而班級規模的大小與學生的成績無明顯的相關關系。[13]因此，德國、法國、挪威等國家通過增加工資提高教師工作積極性，進而促進教育質量的提高。

三、PISA高績效國家教師政策對我國教師政策的啟示

隨著社會矛盾的轉變，在教育領域，下力氣解決教育發展不均衡、不充分的問題成為教育領域綜合改革的新任務、新目標。當前，由于城鄉、區域、校際教育不均衡問題的存在，導致了教師區域編制不足、數量短缺，教師專業化水平不足，教師后勤保障、支持性條件不足等問題。借鑒PISA高績效國家在教師政策制訂與實施上的做法，立足于我國教師隊伍建設的現實情況，如何在新高考改革背景下補齊教師隊伍建設方面的缺口，保證教師質量，成為我國教師改革的重要內容。

(一)規范教師編制管理，穩定優質教師來源

2017年上海、浙江等地試點新高考改革后，走班教學帶來的班級數量的增加導致教師“事實”短缺，學生選擇的多樣性和平均性導致教師“結構”短缺；高中女性教師生二孩意愿較強，導致教師隊伍“隱形”短缺。自 2013年以來，各地事業編制總量按照“只減不增”的基本原則進行嚴控。編制限增政策制約教師按需供給，編制管理體制阻礙教師跨區域調配等問題成為教師編制供給的主要矛盾。一些地區采取政府直接購買教師服務、勞務派遣等編外聘用的模式補充短缺的師資，但對于編外教師來說，勞動合同、身份地位等帶來諸多不變。

編制化管理模式下的師資配置是1∶1的標準，為改變教師短缺的社會現實，在未來可適當增加中小學教師編制，由原來的1∶1改為1∶1.2，增加部分彈性編制，提高中小學教師儲備。另外，依法保障和提高教師的地位待遇，根據各級各類教師的不同特點和發展實際，考慮區域、城鄉、學校差異，通過多種方式吸引優質生源報考師范專業，完善中小學教師待遇保障機制，健全中小學教師工資長效聯動機制等。

(二)嚴格教師資格制度，保證教師培養質量

巴西、哥倫比亞、愛沙尼亞、以色列、日本和波蘭等在PISA中表現良好的國家制定了相關政策以提高其教學質量，其主要方式是增加獲得教師資格的要求，提供獎勵措施鼓勵高學歷的學生進入教師行業。[14]在我國，自2001年頒布實施中小學教師資格考試國家標準，教師資格實行國家統考，有意向當教師的學生需通過參加相應的考試才能獲得教師資格，但通過考試并不代表“懂教學、會教學”。由國家制訂教師資格考試國家標準和考試大綱，提高了教師職業準入的素質要求，改變了以往考試因標準不統一、成績不互認而造成證書含金量不高的情況，但與較發達的國家和地區相比，我國基礎教育教師的整體學歷水平仍有很大差距。

據OECD的統計報告，到2008年初中在職教師中碩士及以上學位超過30%的國家有：奧地利、保加利亞、愛沙尼亞、芬蘭、意大利、韓國、立陶宛、波蘭、斯洛伐克、西班牙、英國以及美國的十幾個州。加拿大、法國、德國、匈牙利、日本和挪威的初中教師也都向著教育碩士水平提升。[15]根據教育部公布的各級各類學校專任情況統計，2019年我國普通中小學專任教師數達到1673.83萬人，其中，學前教師276.31萬人，小學教師626.9萬人，初中教師374.74萬人，普通高中186.1萬人。高中、初中階段，本科畢業的教師占87%以上；但在小學階段，專科生畢業的教師仍占35%左右；在學前教育階段，本科以上學歷占比只有20%。相比之下，在小學、學前教育階段，教師學歷低下仍是影響當下教育質量的重要因素之一。

(三)優化區域教師資源配置機制，提升薄弱地區教師質量

PISA2012結果顯示，師資分配是影響教育質量的重要因素之一。運用學歷和科學專業來衡量所有參與PISA的國家或經濟體發現，社會經濟優勢學校與弱勢學校教師之間無論在資歷、經驗還是行為方面都存在巨大差異。[16]弱勢學校學生本身基礎較差，低質量的教師更是使學生成績雪上加霜。同時，在職培訓方面，社會經濟優勢學校的教師參與專業活動的次數多于弱勢學校。盧森堡、奧地利、土耳其、塞爾維亞和中國部分城市(如臺北和上海)的差距特別大，優勢與弱勢學校在過去三個月參加此類項目的教師比例差異達到25個百分點以上，這一系列的差異進一步引起了各國對鄉村薄弱地區教師的關注與重視。

當下我國鄉村教師隊伍穩定性差、整體素質不高、緊缺科目教師補充困難等問題仍困擾著鄉村教育的發展。結合當下PISA中關于教師資源配置的政策并根據我國實際情況，如何讓教師“下得去、留得住、教得好”一直是困擾鄉村教育的瓶頸。對于偏遠農村薄弱地區的教師應因地制宜，采取有針對性的措施確保鄉村教師下得去、留得住、教得好：首先，通過提高鄉村教師待遇、職稱改革、改善工作條件等措施，完善鄉村教師補充機制，保障鄉村教師享受到與城市教師一樣的待遇；其次，利用師范生培養計劃，加強教師本土化培養，為鄉村教育提供高素質的教師人才；最后，采取城鄉教師互換交流、搭建互聯網平臺等開展多種形式的教師培訓活動，提高在職教師的專業化水平等舉措，改善教師引進補充難、結構不合理、發展通道狹窄、工作壓力大、流動性差等現狀，推進鄉村地區教育公平、均衡發展。

教師政策作為教師隊伍建設的重要依據，是規范教師行為活動、維護教師權益的重要保障。當前，隨著互聯網、大數據、人工智能與教育教學的不斷融合以及教育矛盾的轉變，如何讓教師掌握并運用新的技術提高教育教學效率成為促進教師專業發展的關鍵一步。當制度化、體系化、規范化的學校教育系統及其功能發生顛覆性變化時，教師作為重要的參與者必然要迎合并適應這種教育新常態的發展，必然呼喚教師政策不斷作出新的調整以服務、保障、規范、促進教師隊伍建設。