探索經濟區與行政區適度分離改革加快成渝地區雙城經濟圈一體化發展

魯榮東

探索成渝地區經濟區與行政區適度分離改革，是推進成渝地區雙城經濟圈一體化發展的重大改革任務，也是成渝地區進一步深化協作、形成優勢互補的區域經濟布局，更是打造帶動全國高質量發展的重要增長極和新的動力源的重要舉措。探索經濟區與行政區適度分離，需要厘清經濟區與行政區形成的內在肌理，明確經濟區與行政區適度分離改革的方向和路徑，才能在體制改革中取得突破，為成渝地區雙城經濟圈建設注入新的活力和動力。

探索經濟區與行政區適度分離改革是推動區域經濟一體化發展的必然選擇

行政區是國家行政管理的區域組織系統，具有不同的級次，執行行政管理的職能。經濟區是國家經濟系統的組成部分，也具有不同層級，承擔著集聚資源要素進行專業化生產的功能。行政區隨著國家的出現而出現，是政治、經濟、自然、民族、社會和歷史綜合作用的產物。受自然地理和社會政治等因素的影響，行政區的演變相對穩定，有的行政區邊界甚至綿延千年不變。而經濟區的形成是社會分工、資源稟賦、交通條件等因素共同作用的結果。經濟區隨著人類經濟活動的變化而變化。在以自給自足的自然經濟為主的時期，經濟區與行政區基本吻合，形成主要基于內部分工和自然差別的區域經濟。隨著生產力水平提升和社會分工不斷深化，區域經濟發展需要更多的資源要素和更廣闊的市場空間，不再局限于單一的行政區內，逐步形成跨多個行政區的經濟聯合體，呈現出經濟一體化發展的趨勢特征。在這一過程中，相對穩定的行政區與不斷變化的經濟區之間必然會出現分離。一方面，是因為經濟區的空間形態并不固定，會不斷發生變化，而行政區劃則具有一定的穩定性。另一方面，經濟區以經濟為主要標準，而行政區則要考慮到綜合性因素，不會僅以經濟為考量標準。因此，構建適應經濟區與行政區適度分離的體制機制，是推動區域經濟一體化發展必然的制度建設。

經濟區與行政區適度分離改革的本質在于探索區域經濟一體化下的共享發展機制

經濟區與行政區適度分離會帶動資源要素向適宜的區域集聚，提升整個區域的生產效率和經濟效益，但短期內可能會加劇不同行政區之間的發展不平衡。從改革開放初期，我國就陸續出臺了一系列反對地方保護主義的法律法規。經過多年努力，我國在構建國內統一大市場、推動區域經濟一體化發展方面取得了重大進展，但仍然沒有根本解決要素市場分割的情況，局限于行政區內的“行政區經濟”始終難以發展成為“經濟區經濟”，究其原因在于“行政區經濟”與地方利益、經濟體系、行政框架等存在連鎖關系，無法僅依靠法律法規的約束來解決根本性問題。經濟區與行政區適度分離改革，需要處理好市場與政府的關系，在發揮好市場配置資源決定性作用的同時，要構建科學高效政府，提高政府的現代化治理能力。因此，推動經濟區與行政區適度分離改革是一項系統工程，需要統籌推進經濟、社會、行政體制等方面的改革，在促進資金、人才、土地等要素在區域內自由流動、高效配置的同時，進一步完善財政轉移支付機制、稅收分成機制、干部考核機制，優化政府機構設置和行政區劃等，才能有效解決行政區之間存在的隱性壁壘，加快區域經濟一體化發展。

探索經濟區與行政區適度分離改革要以唱好“雙城記”為重要突破口

經濟區主要依托中心城市展開，這是因為中心城市具有更強的要素集聚能力，集中了大量行業的領軍企業和龍頭企業，對于拓展市場空間，推動產業分工深化具有更強的動力和更為迫切的需求，具備與周邊區域深化協作的可能性。從現實發展看，圍繞中心城市形成的都市圈、城市群正成為經濟空間集聚的主要載體。近十年，都市圈和城市群的常住人口和經濟規模呈現持續上升的趨勢，根據恒大研究院的研究報告顯示，2019年我國33個都市圈的常住人口占全國比重達到51.7%，GDP占全國比重達到65.7%;19個城市群常住人口占全國比重達到85.5%，GDP占全國比重達到90.7%。從成渝地區雙城經濟圈看，2019年成都全域和重慶9個中心城區常住人口占川渝兩地比重達到22.3%，GDP占川渝兩地比重達到37.5%。推動成渝地區雙城經濟圈建設，發揮成都和重慶兩個中心城市的輻射帶動作用，首先需要聚力推動成都都市圈和重慶都市圈建設。這兩個跨多個行政區的都市圈要結成緊密的經濟聯合體，需要有適應經濟區與行政區適度分離的制度保障。率先在這兩個都市圈探索經濟區與行政區適度分離的改革，具有重大的現實意義。成都和重慶中心城區的城鎮化率基本都超過了70%，人均GDP都超過1萬美元，城市的擴散效應正在逐步顯現。推動區域經濟一體化的高質量制度供給，將加快提升兩個中心城市的輻射帶動能力，開創成渝地區雙城經濟圈建設的新局面。

探索經濟區與行政區適度分離改革要把培育形成現代產業集群作為重要目標

經濟區形成和演進的基礎在于區域產業分工的不斷深化。產業分工的合理性和效率不僅影響經濟區的形成和發展，也會影響到區域的核心競爭力，乃至經濟安全。在新發展階段，我國構建新發展格局的關鍵是要建設自主可控、安全高效的產業鏈供應鏈，核心就是通過深化國內產業分工，來替代部分國際分工，確保在極端情況下經濟安全運行，并進一步提升在國際分工中的地位。因此，培育現代產業集群成為我國推動區域經濟發展的重要抓手，國家發改委提出了培育“戰略性新興產業集群”，工信部提出了培育“先進制造業集群”，科技部提出了培育“創新型產業集群”。這些產業集群培育的重點是要推動地理相鄰的大量企業、機構通過相互合作和交流共生形成新的產業組織形態。產業集群的培育主要著眼于從區域整體來構建產業發展的生態，需要通過經濟區與行政區適度分離改革來形成有力支撐，為企業進行跨區域的要素資源配置掃清障礙，為深化產業分工降低交易成本。在工信部提出“先進制造業集群”名單中，明確四川在成都和德陽兩個城市共同打造高端能源裝備集群，這是推動成德同城化發展、深化產業分工的重要契機，需要在探索經濟區與行政區適度分離改革中予以充分關注，建立優勢產業領域深化分工的激勵機制和制度保障體系。（作者系四川省發展與改革研究所所長）（責編/范吳瑕）