國家治理現代化視角下《檔案法》修訂的內在邏輯

文·劉洋洋 閆靜 趙維超

2020年6月20日，中華人民共和國主席習近平簽署第四十七號主席令，宣布《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）已由第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議修訂通過，并于2021年1月1日起施行。這是自1987年《檔案法》頒布至今，繼兩次修正后的首次修訂，意義重大。2020版《檔案法》將法條從原來的27條擴充到53條，并增加了“檔案信息化建設”和“監督檢查”兩章全新內容，其修訂可謂“大刀闊斧”，為檔案工作的轉型與創新發展提供了較為充分的法律保障。這其中，第一章第一條即明確指出《檔案法》的總體實施目標——“為了加強檔案管理，規范檔案收集、整理工作，有效保護和利用檔案，提高檔案信息化建設水平，推進國家治理體系和治理能力現代化，為中國特色社會主義事業服務，制定本法。”這一總體目標從檔案事業層面上升至國家戰略層面，凸顯了檔案工作在國家治理中的基礎性作用。而“推進國家治理體系和治理能力現代化”也成為新時期《檔案法》內在修訂邏輯的重要框架。

一、治理根基從政府領導到黨的領導

國家治理現代化背景下的檔案治理與中國檔案管理體制改革密切相關。中華人民共和國成立之初的50年代初期，我國尚未形成統一的國家檔案管理體制，各機關、部隊、團體和企業、事業單位的檔案工作基本上處于各自管理的狀態。中國共產黨各級機關、國家政權機關和軍事各部門的檔案工作，雖然總的指導思想和原則是一致的，但三個系統實行分別管理，各自制定規章制度，各自進行業務指導與監督。直到1954年，我國成立全國檔案行政管理部門，并于1956年在《關于加強國家檔案工作的決定》中正式確立了“集中統一管理國家檔案”的管理體制。1959年，中共中央決定實行黨政檔案和黨政檔案工作統一管理的決定，這是我國檔案管理體制的第一次重大改革。從此，黨政檔案工作集中統一管理成為我國檔案行政管理組織的主要管理模式，以后雖經20世紀八九十年代的幾次調整，但“集中統一管理”的總原則沒有改變，“統一領導，分級管理”也被寫入1987年的《檔案法》。1987年《檔案法》的頒布，使國家以法律的形式對檔案工作的原則、檔案機構及其職責等做出了規定，為檔案管理機構進行依法治檔提供了法律依據，其中第四條也明確規定“各級人民政府應當加強對檔案工作的領導”。三十余年來在各級人民政府的領導下，我國檔案事業在依法治檔的軌道上取得了顯著成效。

《檔案法》的修訂正值當今世界“百年未有之大變局”的關鍵時期，國家治理現代化亦面臨新的形勢[1]。國家治理現代化這一重大命題，系黨的十八屆三中全會首次提出，黨的十八屆四中全會進而構建了全面依法治國與國家治理現代化之間的深刻關聯，明確了法治對國家治理現代化的保障功能，而國家治理有效性的關鍵在于“如何在政治制度與公共生活之間構筑緊密關聯而又互動調適的聯結機制”[2]。國家治理體系的顯著優勢之一即是堅持黨的集中統一領導，堅持黨的科學理論。這是因為中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。健全黨的全面領導制度，完善黨領導人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、武裝力量、人民團體、企事業單位、基層群眾自治組織、社會組織等制度，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容[3]。2020版《檔案法》在修訂時即秉承“為黨管檔、為國守史、為民服務”的原則，將“堅持中國共產黨對檔案工作的領導”明確寫入檔案法。歷史表明，堅持中國共產黨的領導是檔案事業不斷前進的根本動因。在解放區革命根據地時期，毛澤東、劉少奇、周恩來等無產階級革命家為了國家和人民的利益，不顧個人安危，以身作則地把檔案放在極其重要的地位。毛澤東曾多次囑咐身邊工作人員：“任何時候都要注意保護檔案文件，因為它關系到人民的命運和前途。”[4]堅持中國共產黨對檔案工作的領導，有助于將黨管檔案工作的制度優勢發揮出來。社會主義制度始終把人民的利益放在首位，堅持黨對檔案工作的集中統一領導，有利于維護國家政治穩定、社會和諧，發揮黨總攬全局、協調各方的制度優勢。堅持中國共產黨對檔案工作的領導，有助于將黨管檔案的治理能力優勢發揮出來。黨領導人民統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局，推動中國特色社會主義制度更加完善、國家治理體系和治理能力現代化水平顯著提高，檔案法的修訂正是在黨的領導下，深入貫徹社會主義核心價值觀、國家總體安全觀和依法治國方略的體現，同社會各項革新相得益彰。

二、治理邏輯從權力本位到權利本位

從中國歷史的發展進程來看，自鴉片戰爭始至中華人民共和國的成立，中國的國家治理邏輯以傳統權力本位為主要特色，即通過權力加強統治，這無形中將少數的官與多數的民對立起來，統治的有效性以權力的壟斷為前提。權力本位的頑疾雖隨著中華人民共和國的成立而逐漸破除，但權力與資源的集中仍導致現代權利觀念與主體意識的滯后。隨著時空境遇的轉變，科學、民主、法制成為社會主義中國的主旋律，為了群眾、相信群眾、依靠群眾、引領群眾、深入群眾成為中國共產黨執政的重要理念，國家治理逐漸由權力本位轉向權利本位，更加凸顯公民的權利與權益。從權力本位轉向權利本位，也成為《檔案法》修訂過程中治理邏輯轉換的動態圖譜，體現在《檔案法》修訂時明確公民的檔案利用權，加大檔案的開放利用水平，強化檔案館的服務功能等方面。

（一）明確公民的檔案利用權

2020版《檔案法》在修訂過程中即秉承權利本位的治理邏輯，在第五條中除強調公民的“檔案義務”外，還著重強調其“利用檔案的權利”。保護公民權利是國家權力運作與法治的終極目標。雖然修訂前的《檔案法》亦強調公民的檔案利用權，但受傳統權力邏輯的鉗制，其效能飽受詬病。因此，《檔案法》在修訂時對公民權利予以重點關照，并更多地站在服務受眾的立場而非檔案部門的立場進行考量。具體分析法條可知，《檔案法》的修訂改變了以往更多地要求和規定個人的行文風格，轉變為更多地要求和規定檔案主管部門，且新增保護個人權益的法條以更好地服務社會和人民群眾。如第七條規定“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展。”又如第二十八條規定“檔案館不按規定開放利用的，單位和個人可以向檔案主管部門投訴。”而對檔案主管部門的要求多見“應當”字眼，從而使其更好地服務于人民群眾。

（二）加大檔案開放力度

2020版《檔案法》第二十七條將原來三十年的開放期限縮減至二十五年，并“鼓勵和支持其他檔案館向社會開放檔案”。此外，還將開放主體范圍從“國家檔案館”擴大到“縣級以上各級檔案館”，并進一步明確了各級檔案館的具體開放義務。檔案開放與社會民主和法治息息相關，它不僅是檔案事業的內在要求，更是衡量國家和政府開放性與透明度的標桿。放眼世界，國外檔案開放期限較為靈活且呈縮短趨勢，如美國政府機構的機密文件開放期限為20年，在進行解密檢查后盡可能地向公眾開放；而英國規定大部分檔案不設保密期限；法國則以“自由公開”為原則，公共檔案隨時可向公眾公開。我國《檔案法》的修訂將檔案開放期限縮短正是在國際視野下，充分滿足社會對檔案利用的需要，更大程度發揮檔案對社會發展的價值，從而實現國家治理體系與治理能力的國際共振。

（三）強化檔案館的服務功能

2020版《檔案法》第二十八條規定“檔案館應當通過其網站或者其他方式定期公布開放檔案的目錄，不斷完善利用規則，創新服務形式，強化服務功能，提高服務水平，積極為檔案的利用創造條件，簡化手續，提供便利。”此條明確提出將網絡作為公布開放檔案目錄的方式，既積極順應了信息化的時代趨勢，又進一步豐富了檔案的開放方式，有利于保障公民知情權與合法利用檔案的權利。與此同時，《檔案法》將檔案館的服務功能以法律形式加以強化，結合檔案管理體制改革的“局館分離”背景，中央和縣級以上地方各級各類檔案館的公共文化事業機構性質得以凸顯。檔案館作為提供服務的主體，其服務功能和服務形象勢必會深入人心。

三、治理效能從“軟法”到“硬法”

國家治理的成敗取決于治理的有效性，檔案法治的成敗則取決于檔案法能否真正發揮實效，即從“軟法”向“硬法”轉變。“軟法”與“硬法”以是否具有正式效力和國家強制力為劃分標準。以往《檔案法》常被視為“軟法”的主要原因在于其內容以部門利益為基調、權力本位的治理邏輯及強制力軟化[5]。具體分析法條可知，2020版《檔案法》相較于以往《檔案法》，其適用范圍、強制力與法律效力都有了顯著擴大和提升，各項權利更為明確，職責也更為清晰，加之其明顯的強制力與法律效力均有利于促進治理效能的提升。從“軟法”到“硬法”的治理效能，體現在《檔案法》修訂時著重在歸檔、移交、接收等方面明確檔案工作責任制，尤其是明確檔案部門不作為的法律責任，法條設置時適當增加了相應的罰則等方面。

（一）在歸檔、移交、接收等方面明確檔案工作責任制

2020版《檔案法》進一步明確了檔案管理責任，其中第十二條“按照國家規定應當形成檔案的機關、團體、企業事業單位和其他組織，應當建立檔案工作責任制，依法健全檔案管理制度”，這使得檔案工作不再是一項可有可無的工作。為促進檔案工作責任制的落實，《檔案法》增設“監督檢查”專章，以法律的形式將責任主體對檔案的歸檔、移交和接收等具體職責確立下來。明確檔案工作責任制有利于提升《檔案法》的權威性與強制力，強化其“硬法”的屬性。國際上諸如澳大利亞，就已明確檔案移交至國家檔案館是政府部門的法律責任。

（二）明確檔案部門不作為的法律責任

2020版《檔案法》第四十三條“檔案主管部門根據違法線索進行檢查時，在符合安全保密要求的前提下可以檢查有關庫房、設施、設備，查閱有關材料，詢問有關人員，記錄有關情況，有關單位和個人應當配合”的規定，使檔案真正成為國家各項治理的有效工具。第四十八條進而列出了包括丟失檔案、擅自提供檔案、非法轉讓檔案、篡改損毀檔案、不按規定移交檔案、不按規定開放檔案等十項檔案部門不作為情形。如此，《檔案法》在保持檔案館適當自由裁量權的同時，明確檔案部門不作為的法律責任，權責合理，以推動其依法行政。

（三）增加了相應的罰則

對于違法案件處理的相關規定，一直是《檔案法》缺少的一環。2020版《檔案法》新增加的“監督檢查”一章內容，擴充了違“法”行為所應承擔的法律責任等相關規定，一定程度上彌補了此前《檔案法》的空缺。第四十九條規定，對于丟失屬于國家所有的檔案等違法行為，檔案主管部門除警告外還對單位或個人處一定金額的罰款，且金額隨違法行為輕重而減增、并予以具體量化；違反檔案法規定，構成犯罪或造成損害的，依法追究刑事責任與民事責任。以上所列《檔案法》中新增罰則，并將法律責任予以具體化和量化，一定程度上對違“法”行為起到震懾作用，從而保證《檔案法》更好地執行。

四、治理共識從固本培根到與時俱進

固本培根是指在《檔案法》修訂時，仍堅守檔案這一信息載體的本質特征，堅守檔案事業的政治性、服務性、文化性等特質。例如，第四條中“檔案工作實行統一領導、分級管理的原則，維護檔案完整與安全，便于社會各方面的利用”的規定，是歷次《檔案法》修正與修訂時始終不變的法條，也體現了法律的“慎改”原則。但檔案事業的進步需要與時代洪流共振，因此一部“善治”的《檔案法》還需要提升其與時俱進的治理能力。從固本培根到與時俱進的治理共識，體現在《檔案法》在修訂時更加重視概念邊界的延展，更加注重信息化建設，更加注重檔案的安全管理與風險防控。

（一）重視概念邊界的延展

2020版《檔案法》擴展了“檔案”的意指范圍，不僅限于政治、軍事、經濟、科學、技術、文化、宗教等活動中形成的歷史記錄，還包括社會、生態文明、外事等方面活動直接形成的各項記錄。第十三條規定中“反映歷史上各時期國家治理活動、經濟科技發展、社會歷史面貌、文化習俗、生態環境的”應納入歸檔范圍；第十八條就檔案館與其他同類型機構之間的合作關系和合作方式問題，也做出了相應規定，以上單位在檔案利用方面互通有無。這些規定既契合了國家治理所涵蓋的物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明等方面協調發展的目標，也擴展了檔案這一歷史記錄在現代社會中的參與度與融入度。

（二）注重信息化建設

2020版《檔案法》明確將“提高檔案信息化建設水平”作為“制定本法”的總則之一。在戰略層面實行聯動機制，要求各級人民政府將檔案信息化納入地方的信息化發展規劃，以保證檔案信息化實施的“頂層設計”；在管理層面實行電子檔案的安全管理，并設專章對檔案信息化的整體規劃、電子檔案與檔案數字化成果的管理與利用等方面予以規定；在技術層面保證電子檔案的“四性”，以保留數字時代完整真實的數字記憶。

（三）注重檔案的安全管理與風險防控

2020版《檔案法》第十九條在原內容基礎上新增“檔案館和機關、團體、企業事業單位以及其他組織應當建立健全檔案安全工作機制，加強檔案安全風險管理，提高檔案安全應急處置能力”。第二十四條規定受委托保管檔案的受托方，“應當建立檔案服務管理制度，遵守有關安全保密規定，確保檔案的安全”。第二十五條“屬于國家所有的檔案和本法第二十二條規定的檔案及其復制件，禁止擅自運送、郵寄、攜帶出境或者通過互聯網傳輸出境”。第二十八條強調“利用檔案涉及知識產權、個人信息的，應當遵守有關法律、行政法規的規定”。第三十五條強調對“檔案數字資源的安全保存和有效利用”。以上規定均體現了對檔案安全管理與風險防控的重視。而隨著國家對數據安全的日益強調，尤其是第十三屆全國人大常委會第二十次會議審議并通過了《中華人民共和國數據安全法（草案）》，其中就明確了數據安全制度與開展數據活動的組織、個人的數據安全保護義務。檔案作為最重要的歷史數據，檔案部門更應義不容辭承擔維護數據安全的社會責任。

習近平總書記曾指出，檔案工作是一項非常重要的工作，經驗得以總結，規律得以認識，歷史得以延續，各項事業得以發展，都離不開檔案。但要讓檔案真正成為國家治理現代化中的重要工具，使檔案事業真正成為人民群眾公共生活的一部分，便需要各類型社會主體的通力合作，構建起不同權益主體的信任網絡，共同克服《檔案法》實施中的各種阻力，集聚動力讓《檔案法》效力落到實處。