農村環境治理中的政府責任再論析：元治理視域

曲延春

摘要 當前，我國農村環境問題日益突出。如何實現農村環境的有效治理，學者從不同角度進行了探討。無論學者如何強調PPP模式的意義、如何強調社會公眾以及社會組織的作用，研究最后基本都會指向政府責任。本論文的創新之處就在于重新強調農村環境治理中的政府責任，特別是將其置于元治理視域下進行論析。元治理即治理的治理，元治理并不排斥治理主體的多元化，但更加重視和強調政府在社會治理中的重要性。根據元治理理論，政府在農村環境治理中的責任可以界定為：農村環境治理成本的承擔者和多元治理體系的構建者，PPP模式的設計和監督者，社會組織參與治理的支持者和農民參與治理的引導者。當前，農村環境治理中政府責任擔當存在的主要問題包括，政府農村環境治理投入不足和治理體系不完善、PPP模式中政府監督責任弱化、對社會組織參與治理的支持不足以及對農民參與治理的引導不夠。元治理視域下農村環境治理中政府責任的實現，不僅需要政府承擔起最主要治理主體責任，而且需要政府積極引領其他主體參與到農村環境治理中來，形成治理合力。具體而言，應以財政投入增加和多元治理體系構建實現政府最主要主體責任，同時，政府應以監督責任強化為重點保障PPP模式實施，以發展能力提升積極支持社會組織參與，以環境意識和制度信任水平提高等引導農民參與。

關鍵詞 農村環境治理;政府責任;元治理

中圖分類號 D63 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2021）02-0071-09 DOI：10.12062/cpre.20200927

進入21世紀以來，我國農村環境問題日益凸顯，大量生活垃圾、生活污水直接排放或丟棄。目前全國農村每年產生生活污水約80多億t，大部分得不到有效處理;生活垃圾約1.1億t，其中0.7億t未做任何處理[1]。同時，在農業生產中，化肥農藥也過度使用。我國目前的化肥農藥利用率都很不理想——畝均化肥用量21.9 kg，遠高于畝均8kg的世界平均水平，是美國的2.6倍，歐盟的2.5倍;農藥平均利用率僅為35%，歐美發達國家的這一指標則是50%～60%（https：//finance.china.com/industrial/11173306/20170829/31222863_1.html）。除了生活污染、農業污染外，農村還面臨工業污染，這三種污染源疊加對農村生態環境和農民生命健康造成嚴重影響。到2017年底，中國境內累計產生387個“癌癥村”，確認了355個“癌癥村”的產生原因，其中原因為環境污染的有336個，占94.65%，所以說，我國絕大部分“癌癥村”是因為環境污染產生的[2]。同時，農村環境問題導致的群體性事件也在一定程度上影響了社會穩定。中國農村問題的核心特征是自然環境與社會生態一道惡化并相互交織，而中國農村環境問題的復合性污染在當今世界的農村中也最為嚴峻[3]。面對農村環境所面臨的突出問題，2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，鄉村振興，生態宜居是關鍵，良好生態環境是農村最大優勢和寶貴財富，要加強農村突出環境問題綜合治理。因此，在農村環境面臨的現實情境和鄉村振興戰略背景下，如何實現農村環境的有效治理不僅成為亟待解決的現實課題，也成為學界研究的熱點問題。

1 文獻綜述

學者從不同角度進行了探討。如利用PPP（public-private partnership，PPP）模式、引入公眾參與、支持環保組織作用發揮等，這些研究對于農村環境治理具有重要意義。值得注意的是，這些研究最后都會指向同一個問題，即在其中政府應擔當什么責任。如杜焱強等[4]基于生命周期視角分析了農村環境治理PPP模式，認為農村環境治理PPP模式對政府的治理能力提出了更高的要求，更考驗政府的治理智慧以及制度創新能力。因而PPP模式不是削弱政府責任，反而強化了政府責任。對于公眾參與農村環境治理，政府責任同樣重要，在公眾參與的過程中，政府的主導作用不能減弱[5]。再如環保組織作用的發揮，民間環保組織離不開政府的資源與制度支持，其中最為重要的就是行政資源。我國民間環保組織在其合法性、管理體制、保障運行等方面都很大程度上依賴于政府[6]。

當然，學界也有學者對農村環境治理中的政府責任問題進行專門分析，如馮陽雪等[7]把農村環境治理的政府責任界定為法律責任、倫理責任、經濟責任、監管責任四個方面。李亮[8]認為，農村環境問題突出，從政府責任而言，主要是政府環境治理定位不明、環境責任履行乏力、依法治理能力不足等因素。禹政敏等[9]提出構建政府主導、社會參與、權責明確、保護與治理兼顧的農村環保中的政府責任。但這些研究較為籠統，特別是在農村環境治理主體多元化的背景下政府責任應如何界定，還值得進一步探討。并且，界定政府責任是發揮政府作用的前提，農村環境治理中之所以政府作用發揮有限，根本原因就在于政府責任的缺失。因此，只有明確政府責任，才能使政府更好地發揮作用。

對于元治理問題的研究，根據中國知網統計，以“元治理”為篇名的期刊文獻為74篇（統計時間為2020年4月26日），在這74篇文獻中，剔除“國家擬年投資千億元治理大氣污染”等宣傳類文獻后不足70篇。研究主要集中于以下幾個方面：社區治理、政府治理、貧困治理、教育治理以及元治理理論本身的研究等。以元治理理論為視角對中國環境治理的研究是，唐任伍等[10]分析了元治理視閾下中國環境治理的現狀、缺陷以及策略選擇，李澄[11]分析了環境治理中元治理理論運用與中國文化結合問題，潘金珠等[12]基于元治理視域分析了農村環境群體性事件問題。總體來看，以元治理理論專門分析農村環境治理問題的成果還較少。本文的研究思路是，首先，概括元治理理論核心觀點，對元治理視域下農村環境治理中的政府責任進行界定。其次，分析農村環境治理中的政府責任現狀，剖析存在問題。最后，提出農村環境治理中政府責任的實現路徑。

2 元治理視域下農村環境治理中政府責任界定

元治理（metagovernance）即治理的治理。1997年，Bob[13]最早提出了元治理的概念。一般的治理是強調國家的弱化和撤退，但是元治理可以使科層制的政府在治理體系中保有原來的角色。整個治理體系和過程被政府監管[14]。如果說治理理論強調多中心、去權威的話，那么元治理則強調政府的權威，強調政府對治理本身的治理。而政府之所以能夠作為治理的治理主體，是由政府在社會治理中的角色地位、特殊影響力和其掌控的如財政、法律、信息等社會資源所決定的。元治理突出政府在國家治理中的重要性，使得政府回歸到治理中心的地位[15]。同時，元治理雖然強調政府的責任，但是這并非意味著“國家中心主義”的復歸，政府只是更像“同輩中的長者”[16]。“同輩”，表明政府同其他主體的平等地位;“長者”，體現政府的權威性。在“元治理”理論中，政府不僅要在社會治理體系中要發揮主導作用，做社會治理規則的主導者和制定者，而且要與其他社會力量合作，通過對話和協作，共同實現社會的良好治理，同時，政府要做社會利益博弈的“平衡器”，避免因利益沖突而損害治理協作[17]。總之，與傳統治理理論相比，元治理理論并不排斥多元主體，但其更加重視和強調政府在社會治理中的地位，認為政府不僅是社會治理的最主要主體，而且在國家、市場、社會等多元主體合作中負有協調責任。因此，根據元治理理論，在農村環境治理中，政府不僅本身是治理主體，而且有責任組織和協調私人部門、社會組織以及公眾等治理主體，構建農村環境多元治理體系。具體而言，政府在農村環境治理中的責任可以界定如下。

2.1 農村環境治理成本的承擔者和多元治理體系的構建者

這一責任實際上體現的是相對于私人部門、非政府組織以及公民個人而言的政府最主要主體責任。政府之所以應承擔農村環境治理最主要主體的責任，從根本上來說，是由農村環境治理的公共產品性質和政府的公共性所決定的。所謂公共產品是指消費具有非排他性和非競爭性的產品，由非排他性和非競爭性所決定，公共產品的收益具有外部性。公共產品的性質決定了私人部門和公民個人一般不愿承擔公共產品供給責任，公共產品供給成本只能由政府來承擔。同時，政府的公共性也決定了政府在公共產品供給中的責任。公共性是指公共部門、政府的屬性，公共部門和政府因為有了公共性而需要為社會提供具有公共性的物品[18]。農村環境治理是典型的公共產品，因而理應由政府承擔治理責任。但是由于政府作為單一治理主體難以完全承擔起農村環境治理的責任，因此需要發揮其他治理主體的作用。值得注意的是，盡管理論和實踐都已經表明通過付費機制私人部門可以參與公共產品供給，公民個人和社會組織也是公共產品供給的重要力量，但是這絕不意味著政府責任的推脫。特別是對于農村環境治理這種除卻資金等投入，幾乎難有較多收益的公共產品而言，政府更應該是最主要的治理主體。同時，作為治理的治理者，政府還應是多元治理體系的構建者。即政府應被賦予整合協調不同治理主體的利益與目標，促進其他治理主體作用有效發揮的責任，做好環境治理的領導、組織、協調、監督工作，從而成為農村環境多元治理體系的構建者。所以，在農村環境治理中，政府不僅要做“劃槳人”，而且要做“掌舵人”。

2.2 農村環境治理PPP模式的設計和監督者

PPP模式，也就是公共部門與私人部門合作模式，即通過政府與私人部門合作，進行公共基礎設施建設的一種項目運作模式。20世紀70年代，PPP模式最先在英國出現，其后逐漸成為很多國家公共基礎設施建設的一種模式。PPP模式的特點就是政府與私人部門合作，利益共享，風險共擔。應該說，PPP模式對于增加公共產品供給、彌補政府供給不足具有重要作用。在農村環境治理包括農村污水處理、垃圾處理中，我國部分地區亦早已引入了PPP模式。2017年財政部、住房城鄉建設部、原農業部、原環保部四部門聯合下發《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》，提出，以全面實施為核心，在污水、垃圾處理領域全方位引入市場機制，推進PPP模式應用。因此可以說，政府是農村環境治理PPP項目的發起設計者。從整個公共服務領域PPP項目實施情況來看，截至2019年1月底，財政部項目管理庫共有入庫項目8 734個，其中生態建設和環境保護類項目837個[19]。同時，政府要對PPP模式如何運行、收益如何共享、風險如何共擔等做出規定，所以，政府又是規則設計者。另外，對于公共部門而言，公私合作模式在相當程度上轉嫁了技術風險乃至商業風險，但是與此同時增加了更多的管理監督職責[20]。因此，在PPP模式中，政府還要承擔項目實施監督者的責任。監督的目標就是不僅要保證PPP項目的順利實施，防范財政風險、質量風險，而且要保證環境治理質量、保證財政資金投入的效率，防止農村環境治理PPP模式中公共性的流失。

2.3 社會組織參與農村環境治理的支持者

社會組織亦稱為非政府組織、志愿者組織、非營利組織等，是由社會公眾自發組成的、以維護公共利益為目標、存在于政府部門和私人部門之外的組織。社會組織的基本特征就是自愿性、非營利性和公益性。自愿性即由社會成員自愿組成，非營利性即不以營利為目的，公益性即以維護社會公共利益為目標。社會組織是彌補政府失靈和市場失靈的重要主體，其發展也是實現政府職能轉變、構建“小政府、大社會”治理格局、完善現代社會治理結構的必然。由其特征所決定，社會組織是農村環境治理的重要主體。在農村環境治理中，社會組織尤其是環保社會組織在進行環保宣傳、提升公眾環保意識、開展環境維權與法律援助、監督企業環境行為等方面發揮著重要作用。因而，政府應積極支持非政府組織的發展。但是，受傳統“強政府、弱社會”政社關系的影響，我國社會組織發展狀況在很大程度上取決于政府對社會組織的支持情況，包括社會組織的發展空間、經費來源等。在現行的管理體制下社會組織都必須與政府保持相對融洽的關系，因為一旦失去政府的支持，生存就會成為社會組織面臨的首要問題[21]。因此，政府應成為社會組織參與農村環境治理的積極支持者。

2.4 社會公眾參與農村環境治理的引導者

農民作為農村環境治理的天生“在場者”，既是農村環境污染的受害者，又是農村環境治理的受益者。因此，農民應該是農村環境治理的天然參與主體。但是由于農村環境治理的公共產品特征，因此，農民一般會更喜歡享用環境治理帶來的利益，而不愿付出任何成本，農村環境治理存在農民集體行動的困境，這也是導致農村環境“公地悲劇”的重要原因。目前，農民對于農村環境治理參與程度有限，根據學者對福建省的專項調查，86.7%的調查對象表示沒有參加過環境治理工作;53.3%表示不知道村子里相關的環境治理項目（課題組選擇的村子均有至少1項環境治理項目）;遇到破壞水環境的行為，38.2%表示不會舉報，僅有12.4%回答比較方便或非常方便獲知農村環境的相關信息;14.7%的村民表示在環境治理項目確定前，政府及相關部門征求過村民的意見[5]。當然也會有農民基于公共利益目的而主動參與農村環境治理，但是這種行動如果得不到更多農民的支持和呼應，其取得的效果也是有限的。農村環境治理中村民認同的主要影響因素包括利益相關程度、社區意識、社區資本和公民精神等[22]。因此，若要讓農民超越集體行動的困境、積極參與到農村環境治理中來，就需要政府通過一定制度安排，培育農民鄉村共同體意識和集體精神，對農民的參與行為進行引導。

總之，在元治理視域下，政府作為農村環境治理的最主要主體，同時作為治理的治理者，政府不僅是農村環境治理成本的承擔者和多元治理體系的構建者，而且是農村環境治理PPP模式的設計和監督者、社會組織參與農村環境治理的支持者和社會公眾參與農村環境治理的引導者。

3 農村環境治理中政府責任現狀分析

3.1 財政投入不足、治理體系不完善

長期以來，在農村環境治理中，政府責任基本可以說是缺失的。新中國成立以來，在城鄉二元結構下，我國在環境治理中也形成了城鄉之間的差序格局，即國家在環境治理投入上，從城市到農村逐漸遞減。同時，鄉村作為城市環境的支持者，長期被認為是城市污染物的消納方，在城市層面上的環境污染不斷形成對鄉村的生態沖擊，鄉村成為城市生態環境改善的犧牲品[23]。所以，城鄉環境治理的分離狀態是形成城鄉環境差距的深層次原因。其中，既涉及國家環保政策和制度安排的不公平、農村環境利益的非均衡配置、農民環境話語權的喪失和城鄉環境博弈的地位懸殊，又深刻折射出我國城鄉經濟社會發展的斷裂性鴻溝[24]。近些年來，雖然國家和各級政府對農村環境治理的重視程度不斷提高，但是農村環境治理的基礎設施差、歷史欠賬多，因而，與城市差距明顯。以環保基礎設施為例，大大小小的城市基本上都建有垃圾回收站、污水處理廠等一整套環保系統，但至今開展環境整治的村莊比例只有十分之一左右，全國4萬多個鄉鎮、近60萬行政村大部分還沒有環保的基礎設施[24]。城鄉公用設施水平差距可以在一定程度上體現農村環境治理中政府責任的缺失（表1）。

根據《2018中國城鄉建設統計年鑒》[25]，可以看出，在公用設施水平方面，2018年全國鄉污水處理率為18.75%，其中污水處理廠集中處理率為11.12%。生活垃圾處理率為73.18%，其中無害化處理率為32.18%。而2018年全國城市污水處理率為95.49%，其中污水廠集中處理率為93.35%，生活垃圾處理率為99.49%，其中無害化處理率為98.96%。并且，由數據可以看出，城鄉之間環境治理水平的差距不僅體現在我國西部地區，中部地區、東部地區同樣存在。有的省份，無論是污水處理還是生活垃圾處理，城鄉之間差距都非常明顯。如河北省，污水集中處理率城市為98.18%，而鄉只有0.68%;城市生活垃圾無害化處理率為99.80%，而鄉只有15.97%。在環境治理的城鄉差序格局下，長期以來，政府對農村環境治理財政資金投入嚴重不足。若按目前25%村莊垃圾處理設施和80%村莊污水處理設備缺口計算，所需資金總額就達到3 500億元左右。2008—2017年的10年間，中央財政農村環保專項資金累計總額435億元，僅夠一年的運維費用[26]。同時，與農村環境治理相比，GDP在地方官員政績考核仍起著重要作用。有學者通過 2007至2016年42個市生態治理支出規模與市委書記市長的匹配數據，研究了地方生態治理支出規模對官員晉升的影響。結果表明，無論是東部地區還是中西部地區，GDP依然對官員晉升存在正向作用。以GDP為導向的政績考評體系沒有徹底轉變，在面臨經濟下行壓力和環境污染治理壓力的“兩難”抉擇中，發展經濟對地方政府來說依然是現實選擇[27]。因此，在目前激勵機制下，地方政府官員必然將更多的財政資金投入到發展經濟而非環境治理當中。

除財政投入不足外，在農村環境治理的制度設計特別是在多元治理體系的構建方面，政府責任也是缺失的。隨著社會發展的轉型，政府應實現從傳統管理向現代治理的轉變，發揮多元主體在社會治理中的作用。但是，在當前農村環境治理中，政府還沒有構建起市場、社會和公民個人多元主體協同治理體系，難以形成整體性治理，導致農村環境治理碎片化明顯，治理效果也大打折扣。

3.2 PPP模式中政府監督責任的弱化

由“經濟人”屬性所決定，私人部門參與公共產品供給當然有承擔社會責任的考量，但是獲取利潤更是其參與農村環境治理的目的。當然，PPP模式需要保證私人部門獲取一定利益，這是PPP模式能夠實現的前提，但是獲利應保持在一定限度之內，特別是應防止私人部門因節約成本、提高獲利水平而損害項目質量，這就對政府的監督責任提出了明確要求。實際上，作為基礎設施建設領域的制度創新，PPP模式的制度績效已經開始被學界反思。如汪立鑫等[28]在2002—2015年中國245個地級市面板數據的基礎上，采用多期雙重差分法、雙重差分傾向得分匹配法評估了PPP項目的實施對我國基礎設施產出效率的影響。研究發現，PPP項目的實施總體上并沒有明顯提升規模效率，也沒有提升純技術效率。而導致PPP模式績效有限的原因之一就是政府角色的迷失。在環境治理PPP模式中，政府既是PPP模式的發起者和規則制定者，又是項目實施的監督者，政府既是運動員，又是裁判員，多重角色交織在一起往往使政府的監督責任弱化，政府一般更專注于PPP項目的發起和設計，專注于把PPP項目運作起來，監督責任往往置于其次。在實踐中，有些地方政府更是簡單地以補貼的方式給予私人部門回報，將農村環境治理責任甩給私人部門，或者一買了之。加之農村環境治理涉及政府多個部門，存在著治理責任的碎片化現象。所以，農村環境治理PPP模式的可持續狀況并不理想且存在諸多實踐困境[29]。

4.2 以監督責任強化為重點保障PPP模式實施。

環境治理PPP模式的最終目標是要保證環境有效治理的實現。因而，政府在農村環境治理項目的全周期運行過程中都要擔負起監督責任。在農村環境治理的PPP模式中，地方政府既是項目履約方，又是監督方，因而，一方面，政府既要保證項目的順利實施，同時又要對私人部門的利潤進行調節，代表公眾利益的同時保證私人部門參與方能夠得到合理收益。另一方面，政府要對項目的實施特別使運行過程和運行質量進行監督，防止重建設、輕運行的現象。為此，政府應完善PPP模式的相關法律規范。目前PPP模式的相關規范性文件主要是國務院及各部門根據國務院政策要求制訂的各類管理辦法，這些管理辦法難以保證PPP項目的穩定性。因而，對于PPP項目的立項、審批、監督、執行等過程，都應通過法律進行明確規定，通過完善相關制度立法，保障PPP項目的穩定與可持續性。同時，應突出政府監督重點。PPP模式雖然能夠彌補政府環境治理的不足，但是也應認識到，公共產品供給是政府的應然責任，在PPP項目中，政府應當是主導，對農村環境治理PPP模式中的服務價格、服務質量、服務績效，政府應重點嚴格監督，這既是保證公共利益的實現的關鍵，又是保障PPP模式順利實施的前提。

4.3 以發展能力提升積極支持社會組織參與

針對我國社會組織發展實際，政府應通過提升社會組織發展能力來支持社會組織參與農村環境治理。首先，放寬登記管理制度。尤其是環保類社會組織屬于純粹公益性社會組織，在我國雙重管理體制下，民政部門和環保部門應重點從社會組織管理體制著手，可以實行直接登記制度，放寬登記管理制度，提升社會組織參與農村環境治理的合理性和合法性，促進社會組織參與治理效率的提高。其次，強化社會組織的資金保障。在美國，聯邦和州政府是以設立項目基金和課題招標等方式為非政府組織提供有針對性的資助，并通過信息共享、人員培訓和咨詢指導等手段，積極、主動地與民間組織合作，共同提供公共服務[40]。借鑒美國做法，地方政府可通過政府購買服務形式鼓勵和支持環保社會組織參與農村環境治理，并將環保宣傳教育活動委托環保社會組織來開展。同時完善政府購買服務的主體遴選機制、運行監管機制等，推動環保社會組織參與農村環境治理的規范化。再次，積極幫助社會組織完善內部治理結構。督促其建立健全以章程為核心的各項規章制度，加強內部管理規范化，同時幫助環保社會組織加大專業人員招募和培養，不斷提升其專業服務水平。

4.4 以環境意識和制度信任水平提高等引導農民參與

首先，應提高農民環境治理意識。引導農民參與環境治理，離不開村民自治組織作用的發揮，在我國鄉村治理制度框架中，村民自治組織是最具合法性的鄉村組織，是自治、法治、德治相結合的治理體系的重要方面。政府應以村民自治組織為載體加強宣傳教育，運用行之有效的方法和農民喜聞樂見的方式，提高農民對環境治理的認同程度。同時，可以通過環境治理議題的設置和公共空間的建設，形成農民主動參與環境治理的良好社會氛圍。在這個過程中，應重視發揮農村社會資本的作用，農村社會資本中的非正式規范、人際關系以及道德聲譽對于農民行為具有重要影響，因而，應重視鄉村社會資本的建設，充分利用農村熟人社會的特征，提高農民環境治理的參與程度。其次，應提高農民的制度信任水平。良好的制度信任水平有助于充分調動農民的環境治理決策參與意愿，而構建科學高效的環境污染監管體系則是提升農民制度信任水平的基礎與保障。因此，應當制定科學合理的環境污染監管政策、標準和規范，加強環境污染監管隊伍建設，打造規范、公正的環境污染監管制度環境[34]。在此基礎上，嚴格并強化制度實施。再次，鼓勵農村社區建立農民參與的激勵機制。如上海農村社區在創建“美麗鄉村”過程中強化利益引導激勵機制，借助利益激勵激發公眾參與農村環境治理的廣度與深度。其《美麗鄉村·美麗十條》規定，對“和美宅基”已經創建成功的農戶（按宅基證），發放4 000元/年的“和美宅基”獎勵資金，對于被評選為“和美庭院”的農戶，給予200元/年的獎勵[35]。只有建立農民參與的激勵機制，才能使農民不僅有參與的意識和參與意愿，而且有參與的動力。

5 結語

黨的十九屆四中全會提出，要完善社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。單靠政府單一主體，難以實現農村環境治理的重任，因而，應發揮市場、社會組織以及公民個人等多元主體作用，這是完善農村環境治理體系的內在要求。但是其他任何主體作用的發揮，都不應成為政府推卸自身責任的理由，政府的公共性、農村環境治理的公共產品屬性以及政府在社會治理中的地位決定了政府應當在農村環境治理中承擔最主要責任。在承擔最主要主體責任的同時，政府不僅要充分發揮其他主體作用，而且要協調其他主體行動，以使各主體既專注自身責任，又相互合作，持續推進宜居宜業的美麗鄉村建設，實現農村人居環境的持續改善，最終實現農村環境的善治。

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（責任編輯：王愛萍）