基礎教育師德問責制的現實困境及優化路徑

摘? ?要

基礎教育師德問責制建設是提升基礎教育師德水平和教育質量的重要保障。在問責實踐中，基礎教育師德問責表現出主客體關系的復雜性、問責過程的全面性以及問責效應的兩重性等鮮明特征。基于對基礎教育教師師德失范與問責的典型案例分析，針對當前我國基礎教育師德問責存在的相關法律規范可操作性不足、問責主客體的責任劃分不明確、問責內容體系不夠系統化等功能缺失問題，從問責法律程序、主客體關系以及問責內容體系建設三個方面提出了優化路徑。

關鍵詞

基礎教育? 師德問責? 問責內容體系

我國自古以來重視教師的作用，并形成了尊師重教的優良傳統。隨著近些年來基礎教育師德失范行為的頻發，加強對基礎教育師德行為規范的制度化建設被提上日程，師德問責制就是規范師德行為的一項重要制度設計。

一、內涵特征：基礎教育師德問責制的本體闡釋

基礎教育師德問責是問責制在基礎教育領域內的具體表現，體現了國家和政府在基礎教育的責任和擔當，是提升基礎教育師德能力的重要內容，關涉基礎教育階段學生發展質量的水平。基礎教育師德問責的首要特征就是具有公共性，其建設的目的是為了社會公共教育利益的實現。基礎教育師德問責不僅是對基礎教育教師的師德失范行為的責任追究，更是為了促進基礎教育師德水平的整體提升。所謂基礎教育師德問責制，是指相關權益主體為了規范基礎教育教師的教育教學行為、提升師德水平而實施的對以基礎教育教師為主體的教育利益相關者在教育教學過程中正確處理師生關系，以及遵守和落實相關職業道德規則、標準和程序的情況進行監督、評價和獎懲的制度。

基礎教育師德問責制在實踐中表現出鮮明的特征。首先是基礎教育師德問責關系的復雜性，主要表現為師德問責主客體的多元性和關系的交叉性，師德問責的主體主要有教育舉辦者、學校管理者、社會公眾以及學生和家長等，問責客體則包括教師、學校管理者以及教育舉辦者等，多元問責主客體之間存在交叉性，這種主客體間關系的交叉性必然伴隨著利益關系的交叉性，這就更加加劇了師德問責的復雜性。其次，基礎教育師德問責過程的全面性，這主要體現在兩個方面：一是基礎教育師德問責的制度設計具有全面性，覆蓋到教師教育教學行為的全過程，從資格準入到培養，再到評價等整個過程;二是在流程上具有全面性，貫穿于學校教育教學活動的始終，覆蓋從事前問責預警到事中問責參與，再到事后問責反饋的各個環節。最后，基礎教育師德問責效應具有兩重性，這主要體現在師德問責的價值功能上，基礎教育師德問責作為一種對師德評價否定性結果的回應制度，其功能表現為正反兩個方面：一是對師德失范行為的懲戒;二是對師德規范行為的激勵，而且這種激勵效果可以通過對師德失范行為的懲戒體現出來。即師德問責的本質在于提高教師的師德水平，實現教師職業責任的績效改進，而懲罰只是激勵教師矯正失范行為的一種手段。

二、現實困境：基礎教育師德問責制的功能缺位

2019年，教育部官網首次公開曝光了18起違反教師職業行為十項準則典型案例，其中有11起屬于基礎教育師德失范與問責方面的典型案例[1-3]，本文以此來挖掘基礎教育師德問責制存在的功能缺陷。

1.基礎教育師德問責的相關法律規范可操作性低

在基礎教育師德問責過程中，問責依據、問責流程、問責處罰等都依賴于相關法律規范，從教育部曝光的案例中發現：目前存在問責依據單一、問責流程模糊、問責處罰難以確定其處罰結果等級。即便是同一類型的教師失范行為，涉及的省份不同，處理流程和處理結果難以保證在同一水平。教育部所披露的11起基礎教育教師失范行為案例依據的處罰條例均是《新時代中小學教師職業行為十項準則》和《新時代幼兒園教師職業行為十項準則》，這兩個準則從11個方面對教師職業行為做出一定的規范[4]。處罰結果結合了《中小學教師違反職業道德行為處理辦法（2018年修訂）》《中華人民共和國教育法》和《中國共產黨紀律處分條例》。

這些法律規范更多的是從道德理想和道德原則層次來制定的，而具有具體實施指導和直接參照依據功能的師德問責道德規則層面的法律規范尚未完善，致使我國當前師德問責方面的法律規范可操作性不足。一部法律規范文本的制定，都有對其當時實際情況的寫照，隨著基礎教育發展和教師教育過程的不斷變更，法律規范都會不斷地進行更新和修改，以期形成其完善的體系。從時間更序上看，我國從1986年到2018年也在不斷的完善基礎教育師德問責的相關法律規范，但是完善的速度相對緩慢，質量完善程度相對較低，和當前基礎教育師德問責現狀比較相對滯后，同時這也降低了基礎教育師德問責法律規范的參照功能和可操作性。

2.基礎教育師德問責主客體及責任劃分不明確

問責主體和客體的確定是問責制度建構的首要條件。基礎教育師德問責主客體及其責任的明確劃分是問責制的基本構成元素。在教育部曝光的兩起基礎教育教師“有償補課”案例中，問責主體都是當地教育局，問責客體是失范教師及其所在學校。對比曝光的其他9個失范事項的問責主客體及其責任劃分，不難發現問責主客體構成和問責責任劃分存在著共性問題。

首先，在我國基礎教育師德問責的問責主客體構成方面，問責主客體不夠多元化，問責主體范圍過窄。從我國基礎教育師德問責的相關法律規范中所明確的問責主體主要局限在教育主管部門、學校和受教育者及相關者。其次，在基礎教育師德問責主客體的責任劃分方面，責任劃分標準不夠明確，在相關的法律規范中的描述較籠統。沒有明確確定違反師德行為的情節嚴重程度的標準和相對應的處理辦法，同時也沒有明確問責客體之間的責任分擔情況。在對基礎教育教師違反職業道德行為的問責過程中，因為沒有明確的問責客體責任劃分，在實際的操作中，會出現標準不統一的問題，影響問責公正性。最后，學校作為主客體的雙重責任身份關系沒有劃分明確。在對違反教師職業道德行為的教師進行問責時，學校在問責過程中既是問責主體又是具有連帶責任的問責客體，若學校作為問責主客體的責任劃分不明確，會使學校為了規避其問責客體的責任追究，從而在信息披露和調查方面向失范行為的教師偏袒，從而減輕本身應承擔的監督監管責任。

3.基礎教育師德問責的制度體系建設不完善

基礎教育師德問責制度體系是一個完整的、相互聯系的體系，一個完整的基礎教育師德問責制度體系需要將教師的準入、職中的培訓和評價、問責過程規范、問責結果處理等方面都涵蓋進去，形成一個從入到出的完整體系。以教育部網站曝光的5起“猥褻或性侵”案例為例分析，貴州貴陽劉某因涉嫌犯罪被判處有期徒刑，刑滿出獄再次入職到學校做教師，這披露了教師的準入制度的“準入”和獎懲制度的“罰出”存在的漏洞。遼寧葫蘆島的小學校長王某能夠常年對多人多次強奸猥褻學生，在案件爆發后其所在縣教育局回應“村小校長不歸其直管”來推脫責任，這深刻暴漏了基礎教育師德問責制度在考評制度和監督制度等方面的缺失。

在整個問責制度體系方面，與其他制度相比，評價制度、獎懲制度和監督制度急需完善。在國家層面上，基礎教育教師評價和獎懲并沒有一個統一的標準和依據，在教師師德監督方面，目前僅有教育部網站上公開曝光的幾例違反教師職業行為十項準則典型案例，并沒有一個專門負責教師師德監督的行政機關，也沒有一個匯總全國師德失范案例的專門曝光網站。同時，缺乏基礎教育師德問責制度體系內的關聯，由于基礎教育師德問責的準入制度、培訓制度、評價制度、獎懲制度等單一制度都不完善，這些制度之間的關聯更是脆弱，沒有辦法形成一個由準入到培訓，再由評價到獎懲的相互聯系的，互為影響的制度體系。

三、優化路徑：基礎教育師德問責制的功能完善

1.加強師德問責法律規范建設，完善師德問責運行程序

當前，我國現有師德問責的相關法律規范和師德規范對師德失范行為和認定處理的原則性規定較多，但具有可操作性的認定標準和程序規定不足。為了提高師德問責的公正性，必須對師德問責過程涉及的基本程序作出標準化規定，從而統一全國師德問責的標準。師德問責的程序主要包括舉報階段、調查階段、核查階段、處理和答復階段等流程。

在舉報階段，當發現教師不端行為或違反職業道德行為，學生、家長及其他教職工都可以進行舉報，既可以直接舉報到當事人單位，也可以直接舉報到直屬教育部門，學校和教育部門形成線上線下的舉報途徑和流程規范。一般的教師不端行為由學校或直屬教育部門審查處理，如果涉及違法犯罪的行為，移送相應司法機關處理。在調查階段，當學校接到舉報后，首先做出是否進行調查或者直接中止案件，對情節嚴重且影響面大的舉報，同時向上級教育部門報備。調查過程要避免再次傷害中小學學生的情感和利益，同時要對被調查教師公平公正地組織調查，被調查者要對舉報情況給予回應并提供相關證據。在核查階段，教育部門根據學校提供的調查證據和調查結果，對被舉報者的所有指控再次核查，在此期間，如果被調查者對調查結果提出異議，允許被調查者再提供申辯理由和新的證據。在處理和答復階段，根據調查和核查結果，教育部門做出處理決定，包括事件經過、調查結果、教師不當行為和處理結果、在調查決定后的兩個工作日內以書面形式通知到學校和相關人員。在所有的事件處理完畢后，對于較嚴重的違反職業道德的行為，兩周內在教育部門官方網站上發布案件總結報告。

2.構建多元化的問責主體，進一步明確師德問責客體及其責任劃分

問責是一把雙刃劍，處于雙刃劍的兩端就是問責主體和問責客體。在基礎教育師德問責的問責主體方面，要構建多元化的問責主體，形成一個可以覆蓋整個基礎教育的能有效行使問責監督權的多元問責主體。首先，要發揮好我國目前處在問責主體關鍵地位的學校的作用，充分發揮學校在基礎教育師德問責方面的管理、監督和上通下達功能。其次，要發揮好教師師德自我建設的功能，加強教師自我學習成長過程，形成人文關懷的問責文化，以學生和教師雙元主體為核心的以人為本制度。最后，要綜合政府各級部門、社會、家庭的作用對學校辦學和教師教育教學行為的規范性進行監督，形成師德問責合力，促使各種問責制度落到實處，公平對待問責對象，積極保護學生和教師的各項權益。

在基礎教育師德問責的問責客體方面，最關鍵是合理規劃各問責客體的責任劃分。對責任的合理劃分，能夠厘清問責客體之間的關系，避免問責客體為逃避問責處罰而形成問責客體間的集體包庇，使師德問責處理出現偏頗。在基礎教育師德問責的一般案件中，所涉及到的問責客體一般由三方構成，包括違反師德規范的個人（教師、學校管理人員等）、學校、上級教育行政部門。根據我國教育部近年來公布的違反教師職業行為十項準則典型案例來看，一般是對個人提出處理結果，追究學校校長及其教育行政部門相關負責人的責任，但并沒有清晰表述哪些失范行為需要追究相關部門人員的責任，以及追責的程度。所以，在合理規范各問責客體的責任劃分方面，首先要對失范行為進行等級劃分，根據等級劃分進行追責范圍和追責程度劃分。其次，要制定在問責過程中學校層面和相關教育行政部門應履行的問責過程和問責方式，區分不同問責客體承擔的直接責任和間接責任，避免因責任不清而造成的問責過程中包庇和遮掩現象，提升問責的規范性和準確性。最后，要劃分問責連帶責任的程度，對失范行為的處理程度與失范行為等級掛鉤，問責連帶責任與失范行為及監督方式掛鉤。當學校和教育部門較為完善地履行了監管職能，對教師失范行為的責任劃分則應注重教師本身，從教師失范原因和失范方式等方面尋找改進措施，減少學校和教育部門的連帶責任。

3.完善制度內容，進一步健全師德問責制度體系

基礎教育師德問責制度的建設要考慮到基礎教育對象的特點，對基礎教育教師準入標準要有嚴格的把關，并聯合培訓制度，形成成長型、發展式的基礎教育教師培養和評價體系。因此，為了加強制度體系內的銜接，將準入制度并入培養制度和評價制度中。在培養制度方面，形成一個從入職培訓、職中培訓和專項培訓為一體的培訓制度;在師德評價方面，設立教師準入標準，以此作為合格教師評價的標準。在此基礎上，設立優秀教師評價標準，形成“準入-合格-優秀”的上升評價辦法。基礎教育師德問責的制度體系如圖1所示。

第一，基礎教育師德評價制度方面。師德評價作為教師評價的核心內容，在師德評價辦法方面，各省根據本省的現實情況，制定總體師德評價辦法。市縣可以根據學校類屬不同，制定具體的實施細則，可以設立學校、教師互評，學生、家長綜合評價方式，同時針對不同階段和不同學科的教師，應該在評價指標上進行區分，能夠因人制宜，為師德評價做好基礎工作。在師德評價過程方面，通過建立師德評價工作小組，加大社會參與和第三方評價的力度，在綜合評定方面，根據問卷調查結果和專家頭腦風暴結果，合理配置各項評價分數和指標權重。在整個評價過程中，都可以實施師德一票否決。在師德評價結果方面，評價結果可分為優秀、合格、基本合格和不合格四個等次，并根據相應的評價結果給出具體解釋和建議，不以評價結果為最終目標，而以教師師德和教育教學行為績效改進作為評價的最終目標，評價過程和結果可以作為其他考評和晉升的依據。最后，每份評價結果應該反饋給評價者本人，并附上相應的改進建議。對評價結果有疑惑或者質疑的，可以申請學校給予解釋和專家指導。針對師德評價較低的教師，要和教師開展座談會，找出其問題所在，并對其本人的師德建設進行規劃，提出具體的整改措施和整改計劃。

第二，基礎教育師德培訓制度方面。在教師入職前，師范教育和教師資格取得過程中，都有師德方面的培訓。但是在教師入職后，培訓更多注重的是教師專業教學方面，對于師德的培訓涉及相對較少或者不夠規范。針對師德培訓可以采用無具體形式和具體培訓規劃相結合的方式，通過設計教師的每階段職業生涯中所需要的培訓內容，讓學校和教師進行自主選擇。師德培訓內容方面，除了涉及到專業知識領域外，還應該包括價值理論方面、教師和學生關系方面、教師心理成長方面、教師與家長關系方面、教師間及與學校關系方面，并為實現《中小學教師職業道德規范》中的二十四字師德要求提供具體實施的路徑。

第三，基礎教育師德獎懲制度方面。獎懲管理是師德評價的延續，將評價結果按照一定的標準對獎勵措施和懲罰措施進行實施。獎懲管理的實施依賴于師德獎懲文件的制定。目前，“六條禁令”“十條紅線”和“紅七條”是針對教師違反職業道德的懲罰措施，而對教師師德評價優秀的人員沒有完整成體系的獎勵措施，需要制定一套和師德評價文件相對應的獎懲管理文件，將師德評價作為師德獎懲的一個過程，通過獎懲來建設師德長效機制。在師德獎勵方面，采用精神獎勵、物質獎勵相結合的方式，確定標準清晰的獎勵等級，基于“正向獎勵”為主的原則，完善師德獎勵制度建設。

第四，基礎教育師德監督制度方面。監督制度是基礎教育師德問責良好執行的保障，主要體現在評價監督、培訓監督、獎懲監督和救濟監督四個方面。對評價方面的監督，要切實把握公平公正和公開的原則，建立評價過程和評價結果并重的監督體系，將事中監督和事后監督貫通起來。對培訓方面的監督，主要針對培訓方案的制定和培訓效果的監督，確保培訓方案科學、有效、經濟，確保培訓順利進行且確有成效。對獎懲方面的監督，針對具有失范行為的教師堅決處罰到底，同時對處罰的流程和處罰執行結果進行監督。要充分發揮社會監督作用，通過對基礎教育教師師德的全視角監督，形成宣揚優秀師德的社會輿論。在師德救濟方面，通過制定詳細的救濟原則和救濟程序，對教育行政部門及學校的違法或違規行為進行監督，使在師德問責過程中受到損害的教師的合法權益得到保障。

參考文獻

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[2] 教育部.教育部公開曝光6起違反教師職業行為十項準則典型案例[EB/OL].[2019-07-31].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_

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[3] 教育部.教育部公開曝光8起違反教師職業行為十項準則典型案例[EB/OL].[2019-12-5].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_

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[4] 教育部.教育部關于印發《新時代高校教師職業行為十項準則》《新時代中小學教師職業行為十項準則》《新時代幼兒園教師職業行為十項準則》的通知[EB/OL].[2018-11-08].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A10/s7002/201811/t20181115_354921.html.

[作者：喬花云（1985-），女，河南輝縣人，陜西師范大學教育學院，博士。]

【責任編輯? 陳國慶】