我國教師教育政策的發(fā)展軌跡與理論審思

摘? ?要

我國教師教育政策的發(fā)展經(jīng)歷了政治牽引下的試錯探索期、院校調(diào)整與體系構(gòu)建并舉的政策重建期、追求高質(zhì)量和優(yōu)結(jié)構(gòu)的黃金發(fā)展期、面向2035的全面提升時期四個階段。政策變遷折射出多重價值趨向，政策根本理念從工具本位轉(zhuǎn)向生命本位，政策發(fā)展導(dǎo)向由追求效率過渡到宣揚公平，政策制定主體由行政權(quán)威主導(dǎo)擴散到多元民主參與，政策工具選擇實現(xiàn)從合法性到合理性的跨越。未來應(yīng)從政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、文化學(xué)視角出發(fā)，關(guān)注教師教育政策的本質(zhì)屬性、改革成本與收益、決策文化營造。

關(guān)鍵詞

教師教育? 教育政策? 政策變遷? 政策價值

教師教育政策是國家機關(guān)、政黨及政治團體在特定歷史時期，為實現(xiàn)教師教育發(fā)展目標(biāo)與任務(wù)，依據(jù)黨和國家在特定時期的基本任務(wù)、基本方針以及基本政策制定的關(guān)于教師培養(yǎng)、教師入職教育、教師在職培訓(xùn)等方面的行動準(zhǔn)則[1]。建國以來，我國教師教育體系逐步健全與完善，教師教育政策也趨于科學(xué)化、民主化和規(guī)范化。本文從事實層面回溯教師教育政策的發(fā)展軌跡，從價值層面剖析政策演進折射的價值趨向，并對未來教師教育政策的優(yōu)化展開理論層面的審思。

一、我國教師教育政策的發(fā)展軌跡

1.1949-1976年：政治牽引下的試錯探索期

1949年，新民主主義革命取得勝利，國家的首要任務(wù)在于破除舊制度，建設(shè)適應(yīng)社會發(fā)展的新制度。當(dāng)時混亂、低效的教師教育現(xiàn)狀難以滿足對充足、合格的師資力量的需求，為使有限的財政經(jīng)費發(fā)揮更大效益，又好又快多出人才、出好人才，蘇聯(lián)的“獨立式教師教育”成為我國教師教育政策制定的樣板，我國開始借鑒蘇聯(lián)確立教師職前培養(yǎng)與職后培訓(xùn)相分離的制度[2]。1951年，第一次初等教育與師范教育會議明確提出建立一個獨立的師范院校體系，自此我國獨立的教師教育制度拉開序幕。1958年，“大躍進”運動促使教育陷入違背基本規(guī)律、急躁冒進的“怪圈”，教師教育發(fā)展追求急速的成效，愈發(fā)不切實際。“文化大革命”時期，教育法制幾近廢棄，教師在教學(xué)業(yè)務(wù)、思想觀念和人格尊嚴(yán)方面受到打擊，一定程度上阻礙了教師專業(yè)成長和教育事業(yè)發(fā)展。在相關(guān)政策指引下，教師教育政策隨國家政治、經(jīng)濟的發(fā)展而不斷變化，在“試錯”過程中進行了較長時期的探索。

2.1977-1995年：院校調(diào)整與體系構(gòu)建并舉的政策重建期

兩年的“撥亂反正”迅速使教師教育邁向恢復(fù)和重建時期。1978年，《關(guān)于加強和發(fā)展師范教育的意見》提出，爭取在3～5年內(nèi)使文化程度較低的小學(xué)教師、初中教師、高中教師分別達到中師、師專、師范院校的畢業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，此后的教師教育政策主要關(guān)注師范院校的調(diào)整改革和教師教育體系的完善。首先，重視師范院校的調(diào)整與改革。1980年，教育部先后頒布《關(guān)于辦好中等師范院校的意見》和《關(guān)于大力辦好高等師范專科院校的意見》，加強對各級各類師范院校的宏觀指導(dǎo)，之后恢復(fù)和新增了一批師范院校，還創(chuàng)設(shè)了相對獨立的、專門性的、技術(shù)性的師范院校。其次，繼續(xù)完善“三級兩類”教師教育體系。1978年后，國家不僅關(guān)注中小學(xué)教師職前培訓(xùn)，在職培訓(xùn)也逐漸進入政策制定者的視野，《關(guān)于進一步加強中小學(xué)在職教師培訓(xùn)工作的意見》標(biāo)志著中小學(xué)教師在職培訓(xùn)體系開始建立。這一時期師范院校調(diào)整改革和教師教育體系建設(shè)取得卓越成效，帶動了中小學(xué)教師數(shù)量和規(guī)模的大幅提升。

3.1996-2014年：追求高質(zhì)量和優(yōu)結(jié)構(gòu)的黃金發(fā)展期

20世紀(jì)90年代，我國教師教育從規(guī)模、數(shù)量式發(fā)展逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樽非筚|(zhì)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和提高效益的全新發(fā)展模式[3]，在以下四個方面取得顯著成就：（1）建立與完善教師資格認(rèn)證制度。21世紀(jì)初，國家頒布《〈教師資格條例〉實施辦法》《關(guān)于首次認(rèn)定教師資格工作若干問題的意見》和《教師資格證書管理規(guī)定》，確立了教師資格認(rèn)證制度，對提高教師準(zhǔn)入門檻、提升教師群體素養(yǎng)頗有助益。（2）教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不斷修繕。2011年，教育部分別制定幼兒園、小學(xué)和中學(xué)教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為教師培養(yǎng)指明了努力的方向。（3）“國培計劃”為教師在職培訓(xùn)提供了新契機和新平臺。2010年起，教育部、財政部聯(lián)合啟動“國培計劃”，每年都委托國內(nèi)高校承接教師培訓(xùn)項目，既促進了中小學(xué)教師的職業(yè)生涯發(fā)展，也有利于實現(xiàn)區(qū)域間師資配置均衡[4]。（4）實施“特崗計劃”助力鄉(xiāng)村教育發(fā)展。《關(guān)于做好2012年農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計劃實施工作的通知》和《關(guān)于推進縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》都是國家為提高鄉(xiāng)村教育質(zhì)量制定的教師流動政策，系統(tǒng)的政策網(wǎng)絡(luò)為教師教育體系奠定了堅實基礎(chǔ)。

4.2015年至今：面向2035的全面提升時期

在教師教育體系、教師培訓(xùn)制度、師范院校調(diào)整、教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、教師資格認(rèn)證制度取得成效后，教師教育政策開始朝向“全面提升”的目標(biāo)進發(fā)。2015年，《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015-2020年）》提出把鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)擺在優(yōu)先發(fā)展地位，體現(xiàn)了國家對鄉(xiāng)村教育發(fā)展的高度重視。2016年，《關(guān)于印發(fā)鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)指南的通知》細化了鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)的實施過程與保障機制，推動鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)朝著規(guī)范化的方向發(fā)展。2018年1月，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》，提出大力振興教師教育，為新時期我國教師教育的發(fā)展提出了新指標(biāo)和新航向。同年2月，教育部等五部門印發(fā)《教師教育振興行動計劃（2018-2022年）》，明確了教師教育發(fā)展的“五大任務(wù)”和“十大行動”，對教師教育事業(yè)進行了總體而又全面的部署。2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》，將“建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化創(chuàng)新型教師隊伍”確立為實現(xiàn)國家教育現(xiàn)代化的十大戰(zhàn)略任務(wù)之一，這一系列政策必將引領(lǐng)我國教師教育朝著專業(yè)化、現(xiàn)代化的方向邁進。

二、我國教師教育政策變遷折射的價值趨向

1.政策根本理念：從工具本位轉(zhuǎn)向生命本位

建國以來，教師教育政策長期秉承工具本位導(dǎo)向，主張為促進社會主義發(fā)展培養(yǎng)一批規(guī)模較大的師資隊伍。1949年，時任教育部副部長錢俊瑞在第一次全國教育工作會議上提出，“教育工作者必須為政治服務(wù)”，不存在“政治之外”的教育政策，當(dāng)時的教師教育政策將教師培養(yǎng)視為“政治之內(nèi)”的范疇，帶有鮮明的工具主義色彩。1978年，《關(guān)于加強和發(fā)展師范教育的意見》提出，師范教育要“配合各項經(jīng)濟事業(yè)和科學(xué)技術(shù)事業(yè)的發(fā)展”，潛在地表明教師教育政策本身所隱含的工具性意味。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高和人本主義思想的傳播，教師教育政策開始逐漸關(guān)注教育自身的內(nèi)在邏輯和教師的生命價值。例如，2019年《關(guān)于減輕中小學(xué)教師負擔(dān)進一步營造教育教學(xué)良好環(huán)境的若干意見》倡導(dǎo)通過多元化的治理和系統(tǒng)性的舉措減輕教師工作負擔(dān)，體現(xiàn)了對教師群體的人性關(guān)懷。國家愈加重視教師內(nèi)在素養(yǎng)的提升和教師地位的提高，實現(xiàn)了從“工具本位”向“生命本位”的轉(zhuǎn)型。

2.政策發(fā)展導(dǎo)向：由追求效率過渡到宣揚公平

在經(jīng)濟發(fā)展水平落后的時代，“效率優(yōu)先”不失為一種符合時代背景的選擇。1952年，教育部發(fā)布《關(guān)于大量短期培養(yǎng)初等及中等教育師資的決定》，提出在5～10年內(nèi)以不超過1年的短期培訓(xùn)為重點培養(yǎng)師資，并要求在較短時間內(nèi)培養(yǎng)大批初等、中等教育師資，體現(xiàn)了教師培養(yǎng)的“短時間”“快節(jié)奏”和“高效率”。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出“在5年或者更長一點的時間內(nèi)使絕大多數(shù)教師能夠勝任教學(xué)工作”，表現(xiàn)出明顯的效率導(dǎo)向。進入21世紀(jì)，國家注重宣揚教師教育政策內(nèi)隱的公平取向，西部地區(qū)、偏遠地區(qū)、民族地區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)成為教師教育決策者關(guān)注的重點，并相繼頒布一系列旨在縮小地域差距、城鄉(xiāng)差距和校際差距的政策。國家充分保障薄弱地區(qū)師資質(zhì)量、促進師資均衡配置，體現(xiàn)了教師教育政策宣揚的公平導(dǎo)向。

3.政策制定主體：由行政權(quán)威主導(dǎo)擴散到多元民主參與

我國教師教育政策制定的參與主體由單一走向多元，歷經(jīng)多次反復(fù)、變遷和轉(zhuǎn)型，逐步實現(xiàn)從“行政權(quán)威主導(dǎo)”到“多元民主參與”的演變。建國初期的教師教育政策制定主要由領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)起，采取行政權(quán)威集體內(nèi)部決策的模式，1949年錢俊瑞在第一次全國教育工作會議上的發(fā)言和1960年陸定一在二屆全國人大二次會議上的發(fā)言對當(dāng)時的教師教育政策制定發(fā)揮了引領(lǐng)作用。十年動蕩時期，集體決策的模式被嚴(yán)重摧毀，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人決策代替了多數(shù)表決。改革開放以后，我國的政治民主化程度逐漸提高，教師教育政策的制定主體由單一的行政部門開始擴散到專家、學(xué)校、教師、學(xué)生、家長和社會多方群體，經(jīng)歷了“專家咨詢決策”和“社會大眾集思廣益決策”等多種決策模式，彰顯了教師教育政策制定的民主性。

4.政策工具選擇：從合法性跨越到合理性

政策工具是政府在落實政策時采用的方法、手段或機制，也是連接政策目標(biāo)和政策實踐的橋梁，我國教師教育政策的工具選擇實現(xiàn)了從單一到多元、從合法到合理的轉(zhuǎn)變。建國初期的教師培養(yǎng)主要依靠強制性較高的法律規(guī)定、行政命令、規(guī)章約束進行，政策執(zhí)行帶有明顯的行政色彩;十年動蕩時期由于對教師群體的誤解和打壓，政策的強制性和武斷性更加濃重，盡管政策執(zhí)行過程滿足“合法性”要求，但并不代表“合情”與“合理”。改革開放后，政府通過簡政放權(quán)來充分激發(fā)市場活力，調(diào)動社會各界參與教師教育治理的積極性，運用供給與需求、競爭與合作等多種手段促進教師專業(yè)發(fā)展。權(quán)威型工具的使用頻率相對下降，誘導(dǎo)型工具、能力型工具、系統(tǒng)變革型工具陸續(xù)被引入教師教育政策的執(zhí)行過程，有利于提高政策執(zhí)行的靈活性，增強與外部環(huán)境之間的適切性。

三、多維視角下教師教育政策優(yōu)化的理論審思

1.政治學(xué)視角下教師教育政策的本質(zhì)屬性

從本質(zhì)屬性來看，教師教育政策既是教育問題，又是政治問題。任何改革或政策調(diào)整都是權(quán)力與利益重新分配的過程，教師教育政策制定實質(zhì)上是一種調(diào)節(jié)不同主體利益分配的政治過程。未來對教師教育政策的分析應(yīng)作為一種政治問題來研究，融入政治學(xué)理論和思維。具體而言，須思考以下幾個問題：首先，從政府的行為邏輯看，是否擁有足夠的知識、能力和充分的意愿制定出既“合法”又“合理”的政策？政府系統(tǒng)是否有充分的資源和堅定的意志去落實政策？其次，從多元參與的角度看，不同群體在參與政策制定時應(yīng)當(dāng)發(fā)揮怎樣的作用？如何衡量多元主體是否真正發(fā)揮了作用？最后，從政策執(zhí)行看，通過“自上而下”解決教師教育存在的現(xiàn)實問題是否比通過“自下而上”的方式更為合理，效率更高？對這些問題的回答是理解教師教育政策的前提。

2.經(jīng)濟學(xué)視角下教師教育政策的改革成本與收益

教師教育政策的制定和執(zhí)行必然會產(chǎn)生一定的成本與收益，這既提醒政策評估者在評價政策績效時考慮成本與收益的關(guān)系，也要求決策者與執(zhí)行者應(yīng)具有成本意識。然而，在現(xiàn)實情況下，決策者和評估者往往輕視政策成本，他們常常認(rèn)為，比起實現(xiàn)堅信不移的發(fā)展目標(biāo)而言，改革產(chǎn)生的成本是次要的。同時，人們往往聚焦政策的正向作用，關(guān)注對社會所產(chǎn)生的積極效應(yīng)，很少衡量政策執(zhí)行帶來的經(jīng)濟成本與實際效益的關(guān)系。成本意識絕不僅僅只是呼吁人們關(guān)注成本、計算成本、估計成本，而是倡導(dǎo)教育政策決策者、執(zhí)行者與評估者養(yǎng)成一種新的思維方式，將“成本-收益”的經(jīng)濟學(xué)理論和思維框架應(yīng)用于教師教育政策的評價和改革過程，把不同類型的成本作為政策評估的具體指標(biāo)，為教師教育政策的制定、執(zhí)行和評價提供新的實證依據(jù)。

3.文化學(xué)視角下教師教育政策的決策文化營造

教師教育政策的調(diào)整既要建立完善的決策體制與機制，也要培育良好的決策文化氛圍。決策文化主要涉及認(rèn)知、偏好、取向、意志、價值觀以及政治、組織具有的特征，是多種因素的綜合體。如果把政策決策置于政治文化場域，以政治文化學(xué)視角來審視政策制定過程，便能窺探出豐富的文化元素。我國教師教育政策制定過程的演進反映了從“家長本位的政治文化”到“民主的政治文化”、從“人治的政治文化”走向“法治的政治文化”、從“子民的政治文化”轉(zhuǎn)向“公民的政治文化”的變遷，這符合我國政治文化現(xiàn)代化的基本定位[5]。總之，教育政策制定蘊含著特定的文化因素，有必要把政策的決策過程視作人的一種社會文化活動展開研究。

參考文獻

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[2] 胡艷.當(dāng)代教師教育問題研究[M].鄭州：大象出版社，2010：3-7.

[3] 曲鐵華，于萍.改革開放40年教師教育改革與未來展望[J].教育研究，2018（09）：36-44.

[4] 馬立超.“國培計劃”鄉(xiāng)村教師訪名校項目的運行障礙與調(diào)適路徑[J].現(xiàn)代中小學(xué)教育，2019（11）：50-53.

[5] 馬慶鈺.告別西西弗斯：中國政治文化分析與展望[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2002：318-349.

[作者：張世紅（1979-），女，河北廊坊人，廊坊師范學(xué)院，講師，碩士。]

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