基于EOD理念的未來社區開發模式初探

程子騰 王亮 鄧海龍

摘要：從投融資模式、開發路徑、合作模式、資金運作和財務分析等方面對EOD理念下的未來社區開發模式進行探討;未來社區開發需通過“政府主導治理—土地溢價買斷—項目迅速實施—開發收益回籠”的路徑加以實現，而建立完善的組織保障體系、充分利用土地一級開發收益和挖掘二級開發收益、做大做強平臺公司、發揮央企全產業鏈優勢，是未來社區開發需要堅持的理念。

關鍵詞：未來社區??開發??EOD理念

EOD理念衍生于TOD理念（公共交通引導開發），由美國學者在20世紀90年代提出，該理念源于景觀生態學，強調區域的生態環境價值與土地開發的經濟價值在時序、空間和數量上相協調。從國內外實踐來看，EOD理念主要應用于城市新區的規劃與開發建設等方面，在未來社區開發方面應用較少[1]。EOD理念下的未來社區開發是將生態文明建設的理念和目標植根于未來社區建設，形成新時代“生態+社區”理念，讓生態建設在新型城鎮化建設中發揮效益、產生價值，產生“1+1大于2”的效果[2]。

探索EOD理念下既不依賴傳統的“攤大餅”式城市發展模式，也不依靠政府舉債的財政支出模式的未來社區開發模式，通過找到經濟社會發展與生態環境保護之間的平衡點，努力把環境資源轉化為發展資源、把生態優勢轉化為經濟優勢，最終實現生態文明建設和新型城鎮化建設的融合發展，對豐富新型城鎮化建設發展的實踐具有重要意義。

一、基于EOD理念的未來社區開發模式

（一）投融資模式

根據當前政府投融資政策，未來社區開發存在兩種投資模式，一是政府直接投資模式，二是與社會資本合作投資模式，包括政府購買服務和PPP模式[3]。當前投資模式都不同程度地受到限制，其中，政府直接投資模式因主要利用財政資金和政府債券資金，導致政府財政壓力較大，且政府債券資金使用有嚴格的要求;政府購買服務也有嚴格的適用范圍限制，未來社區開發運用政府購買服務模式進行建設已然行不通;PPP模式對政府財政承受能力及項目的經營性要求較高，且整體政策趨嚴。因此，迫切需要對未來社區開發的投融資模式進行創新，使其開發建設資金脫離依靠財政資金直接投資的傳統路徑，通過投融資模式創新充分撬動社會資金參與未來社區的建設，同時避免地方政府形成財政負債。

地方政府的融資能力與其財政能力相對應，作為融資的還款保障，地方政府的財政能力主要包括財政收入和相關可變現資源，由于當前地方政府依靠現有財政資金和近期財政預算收入所組合而成的償債能力相對有限，“項目+土地資源”模式成為未來社區進行投融資模式創新的重要方向之一，該模式合法合規運作的關鍵在于：（1）不涉及土地出讓收益分成;（2）經營性用地的土地使用權取得必須通過“招拍掛”程序;（3）需創造條件打造或增強關聯性，避免出現“飛地”。

綜上，未來社區開發投融資可采用“項目+土地資源”的綜合平衡模式，同時結合EOD理念，將生態建設、產業建設、金融手段創新有機融合，開創新型城鎮化建設可持續發展的新路徑。

（二）開發路徑

未來社區建設是正內部效益及正外部效益都十分突出的項目，正內部效益是生態效益，最直觀的表現是城市生態環境的改善;正外部效益體現為經濟效益，包括開發范圍內房地產的增值效應、商業及旅游業的增長效應及產業升級輻射效應。因此，EOD理念下的未來社區開發內容主要包括兩個方面：一是通過生態治理形成沿線土地增值的空間，二是通過土地開發收益來量化生態治理的正外部效益，并在土地開發收益、文旅開發收益與生態治理成本三者之間構建補償機制。

由于未來社區開發需要完成大量的基礎設施建設工作，依靠現有財力及短期內財政收入增長進行直接償債的空間有限。因此，短期內土地資源是未來社區開發重要的資金來源，開發中涉及的大量公益性建設項目資金實際上只能靠土地資源來平衡，其開發的關鍵路徑在于：（1）短期內，通過項目區的區位優勢進行土地一級開發來獲取土地增值收益，接下來再通過土地二級開發取得可觀的經濟效益用于推進重點項目;（2）長期內，通過項目區范圍內的產業培育帶動整個區域的人口、經濟和社會發展，提升區域發展的內生動力，使區域持續發展壯大?[4]。因此，采用“政府主導治理—土地溢價買斷—項目迅速實施—開發收益回籠”的路徑，是當下未來社區開發的現實選擇。

（三）合作模式

根據未來社區的開發路徑，設計如下合作模式：（1）由當地人民政府授權地方平臺公司作為未來社區項目的實施單位;（2）地方平臺公司引入社會資本方成立項目公司，由項目公司負責向當地發展改革部門申請立項，并負責未來社區項目的實施、商業開發及運營;（3）項目公司通過EPC模式確定施工單位進行未來社區項目的施工建設，并按約定進行EPC價款的支付;（4）待地塊出讓條件成熟后，項目公司通過地方平臺公司和社會投資人的注資取得土地使用權，引入開發商進行土地開發及運營，并將土地使用權作為抵押向銀行等金融機構申請貸款，進行地塊開發;（5）土地商業開發產生收益后，項目公司按一定投資回報率向社會投資人支付投資回報、向土地開發商支付股權投資回報和開發費用;（6）社會投資人和土地開發商的投資成本及回報收回后，可通過向地方平臺公司進行股權轉讓的方式退出項目公司;（7）項目公司繼續負責剩余資產的運營及維護。

（四）資金運作方式

未來社區開發中有部分工程本身不具備經營性，項目收益主要來源于商業地塊開發的物業運營收入和出讓收入。因此，項目資金運作的重點是解決如何使商業地塊開發項目的物業運營收入和出讓收入大于項目開發建設成本和財務融資成本之和（即收益C-（成本A+成本B）≥0），同時需考慮在項目運作風險發生的情況下（即收益C-（成本A+成本B）≤0）對社會投資人的風險補償。

由于未來社區開發項目在一定時期內要支出建設成本和土地成本，對現金流要求較高，因此，需把握好開發節奏，根據項目進度來匹配股東投入，可采取如下現金流運作方式：（1）先由地方平臺公司與社會資本方成立項目公司，將相關資金用于支付未來社區項目的EPC價款;（2）待土地出讓條件成熟后，將地方平臺公司和社會資本方投入的資金用于商業地塊摘地;摘地成功后，可以通過股權轉讓的方式引入土地開發商，由社會資本方將部分股權轉讓給土地開發商。

（五）財務分析

未來社區開發的核心目標是通過“項目+土地資源”的綜合平衡模式，充分利用適宜的土地資源撬動社會投資人的資金，完成未來社區項目的建設。基于未來的不確定性，目前的開發測算與未來可能存在較大的差異（比如土地取得成本、商業住宅價格、規劃容積率等），可能導致其杠桿率有所下降。因為開發沒有額外使用其他財政資金，所以該模式依然優于傳統模式，可使財政資金使用效率得到提升、項目風險大大降低、項目的建設時間大幅縮短，相當于用土地空間換取時間，產生杠桿效應，撬動更大的投資。

二、開發建議

（一）建立完善的組織保障體系

未來社區開發是一個系統性工程，應該建立較為完善的組織保障體系，從技術層面、組織管理層面以及政策法規層面來整體考慮。在技術層面，應構建基于EOD理念的可量化、可考核的指標體系，推動未來社區規劃布局場景的落地，提升公共生活空間的智能化和生態化水平;在組織管理層面，應在開發中建立“政府引導、社會資本投入、公眾參與”的運作機制，使未來社區開發建設能有序進行，實現經濟、社會和生態效益最大化;在政策法規層面，應建立健全服務于未來社區開發全生命周期的配套政策，確保未來社區開發各環節的合法合規性和可操作性，使政府、社會資本方各司其職，形成合力。

（二）充分利用土地一級開發收益，挖掘土地二級開發收益

在EOD理念的語境下，未來社區開發中所涉及的生態環境治理支出主要通過土地一級開發和二級開發收益來平衡，其中土地一級開發收益是未來社區開發中的重點收入，土地二級開發是錦上添花的“二次收益挖掘”，因此從本質上看，未來社區開發的核心要務是要做好土地收儲工作。針對未來社區開發范圍內的土地問題，建議從制度建設層面參考TOD模式的成熟做法，首先由政府層面出臺文件確定擬配置土地資源的范圍，規定劃定范圍內的土地須優先保證未來社區的開發需要，進而由相關部門逐步完成對應劃定范圍內土地的收儲工作，實現對土地資源的掌控。

EOD理念可以充分發揮土地一級開發和二級開發收益的價值，體現經營城市的理念，同時也可發揮社會資本的替代性作用（替代政府在城市發展中的主體作用），放大政府資金的杠桿效用，具有更好的實施效果。

（三）做大做強平臺公司

在未來社區開發過程中，不論采取何種模式，均需利用平臺公司的優勢，一方面需要通過平臺公司企業主體的身份進行增量資金融資，形成政府隱性債務的“風險隔離墻”;另一方面需要通過平臺公司對項目進行運作與監督，將政府各職能部門從具體項目運作中解放出來，以市場化的思維進行商業合作[5]。因此，建議在未來社區開發的過程中，將相關土地資源及有效的經營性資源導入平臺公司，挖掘土地二級開發收益，使平臺公司成為統籌項目開發利益平衡的主體。

（四）發揮央企全產業鏈優勢

未來社區的開發建設，不僅是建住宅，而且是打造社區，涉及多領域多行業。央企有較強的社會責任意識、豐富的管理經驗和全產業鏈優勢，業務涵蓋多個領域，擁有科研、規劃、設計、施工、運營等完整的行業產業鏈，在項目建設過程中能夠提供科學、安全、高效的管理經驗，具備提供一站式綜合服務的能力，能夠有效落實未來社區建設、運營全周期一體化的實施要求，確保未來社區高質量落地。

三、結語

在生態文明建設的大背景下，未來社區開發可以看作是踐行綠色發展理念、實現新型城鎮化建設發展的創新樣板。未來社區開發可以促進城市向注重長期運營方向轉型;促進社區向智慧化、智能化、生態化方向轉型;促進城市生活向資源綠色可循環方向轉型。值得注意的是，未來社區開發過程具有長期性、復雜性和不確定性，因此需要統籌推進。在未來社區開發過程中應結合EOD理念，立足長遠，將生態建設和社區功能建設有機融合貫穿始終，通過生態環境的規劃塑造，將區域內的生態資源要素轉化為經濟要素、產業要素和科技要素;同時根據開發區域的要素稟賦差異有針對性地制定發展模式，使未來社區開發真正成為可復制、可推廣的新型城鎮化建設發展樣板，為“十四五”時期生態文明理念在新型城鎮化建設發展中的實踐提供新思路。

參考文獻：

[1] 牟旭方，陳偉新，曾鈺桓等.EOD模式導向下的城市濱水地區更新策略研究——以深圳茅洲河流域為例[A].2018

城市發展與規劃論文集[C]，2018.

[2]梁靖廷，謝小微.未來社區建設開發模式思考——以杭州為例[J].浙江經濟，2019（18）.

[3]付梁棟.淺析政府購買服務模式的銀政合作[J].科學咨詢（科技·管理），2015（27）.

[4]巫海霞.破解區域綜合開發投融資規劃難題[J].新理財（政府理財），2019（09）.

[5]許小月.推進未來社區建設的解讀和思考[J].浙江經濟，2019（01）.

〔本文系中交集團研究課題“高鐵新城綜合開發運營理論與實踐研究”（項目編號：250300001373）經費資助論文〕

〔程子騰、王亮（通訊作者）、鄧海龍，中交第二公路勘察設計研究院有限公司〕