德國國家工業戰略2030及其對中國的啟示

摘要：德國《國家工業戰略2030》在深刻反思德國制造業的現狀及面臨的挑戰后，提出德國產業政策的參考要點以及監管政策的原則，具有重要的風向標意義。該報告也給予中國十分重要的啟示：一是重新認識制造業在國民經濟中的極端重要性，二是維護關鍵核心產業鏈的完整性至關重要，三是掌握關鍵核心技術是保持國家未來生存能力的決定性因素，四是持續強化對中小企業轉型的支持力度非常重要，五是充分發揮規模優勢助力新興產業發展。

關鍵詞：德國??國家工業戰略2030??產業政策

當前，德國工業正面臨一系列重大挑戰，為此，德國聯邦經濟和能源部于2019年2月發布了《德國工業戰略2030：對于德國和歐洲產業政策的戰略指導方針》。該文件旨在通過采取一系列有別于過去的新產業政策，打造龍頭企業，壯大關鍵產業鏈，提高工業競爭力，從而幫助德國在數字智能時代實現工業轉型升級，重新占據世界工業的制高點。這份文件圍繞國家在未來工業競爭中扮演的角色這一核心問題進行突破性闡述，具有重要的標志性意義，對世界各國產業政策的制定具有風向標作用。

一、《國家工業戰略2030》的現實背景

一直以來，德國秉持工業立國理念，堅定不移打造以工業為基礎的經濟模式，是國際公認的工業強國。從國際比較來看，2017年德國制造業增加值占GDP的21.06%，明顯高于歐元區的15.11%、OECD國家的14.17%和世界平均水平的15.65%，同時也要高于日本的20.73%和美國的11.15%。從趨勢變化來看，德國制造業增加值占GDP的比重一直維持在20%以上，1997-2017年，德國制造業增加值占GDP的比重上升了0.76個百分點，而世界、OECD國家和美國的制造業增加值占比則分別由1997年的17.54%、17.7%、16.09%下降到2017年的15.65%、14.17%、11.15%，分別下降1.89、3.53、4.94個百分點。由此可見，德國一直注重維護工業在國民經濟中的基礎地位。

然而，在新一輪科技革命和產業變革中，德國工業正面臨著內外部的雙重挑戰。就內部而言，德國在全球科技創新和商業模式迭代的浪潮中后勁不足，與世界頂尖水平的差距在逐漸拉大。汽車產業作為德國的龍頭產業，對德國經濟起著至關重要的作用，并對其他產業發揮著很強的帶動效應，化工產業和機械制造產業分別有1/5和1/3的營業收入直接來源于汽車產業。然而，隨著汽車行業加速趨向電動化、智能化和共享化，德國汽車產業面臨巨大的變革壓力，在自動駕駛、電動汽車、商業模式等方面顯現出后勁不足的跡象。以自動駕駛所依賴的人工智能技術為例，雖然德國的基礎研究仍然十分堅實，但在人工智能技術應用和商業化領域已經逐步落后，與世界領先企業的差距日益擴大。根據《全球人工智能發展報告（2018）》的數據，在人工智能企業數量方面，2009—2018年，美國和中國分別累計新增3701家和3362家人工智能企業，占全球總數的26.18%和23.78%，分列第一、二位，兩國之和接近全球總數的50%;英國累計新增792家，僅占全球總數的4.9%，但依然超過德國和法國的總和。在人工智能企業融資規模方面，2018年，中國和美國的人工智能企業融資規模分別高達157.54億美元和135.93億美元，占全球融資總數的46.94%和38%，分列第一、二位，兩者之和超過全球融資總數的80%;英國融資規模則為12.51億美元，僅占全球融資總數的4%，但同樣超過德國和法國之和。由此可見，德國在科技創新和應用前沿領域正在落后于世界先進水平。

就外部而言，受新興市場國家和其他發達國家的雙重擠壓，德國工業的傳統優勢正逐漸消失。一直以來，德國憑借雄厚的工業技術和過硬的產品質量占據全球價值鏈的中高端環節，然而，德國的這一優勢正在逐漸消失。一方面，中國等新興市場國家積極向全球價值鏈高端環節延伸，使德國企業面臨日益嚴峻的競爭壓力。《2019年中國制造強國發展指數報告》顯示，中國制造強國發展指數相對值由2012年的57.57上升到2018年的66.2，提升8.63;與此同時，德國的制造強國發展指數相對值則由2012年的71.29上升至76.57，僅增加5.28，中國與德國在制造業方面的差距正在不斷縮小，特別是在制造業規模方面，中國制造業規模發展指數（55.16）已經位居首位，遠高于德國的29.6。另一方面，美國等其他發達國家積極吸引高端制造業回流，也對德國制造業發展造成擠壓效應。2008年以后，美國、法國、英國等其他發達國家紛紛出臺制造業發展戰略，力圖占據新產業變革的制高點。比如，美國出臺先進制造業國家戰略計劃等法案，大力吸引高端制造業回流;法國出臺“新工業法國”戰略等，試圖確保法國制造業處于世界第一梯隊;英國也先后出臺高價值制造戰略、英國工業2050戰略，支持本土企業生產高附加值工業品。在此背景下，德國在制造業質量效益方面的優勢受到明顯削弱。2018年，德國制造業質量效益指數為26.65，被法國（27.52）和英國（27.05）超越，并且低于美國（49.84）和日本（30.55），僅位居世界第五。由此可見，德國工業的優勢正受到來自新興市場國家和其他發達國家越來越多的挑戰。

面對制造業領域的嚴峻形勢，德國也根據自身工業發展現狀和未來發展趨勢，提出了一系列新興產業發展戰略。2010年，在世界經濟尚未走出金融危機陰影的大背景下，德國提出了《德國高技術創新戰略2020》，著重強調發展能源、健康、交通、安全和通信等五大產業。2011年，德國人工智能研究中心提出用物聯網技術來推動第四次工業革命，從而夯實德國在工業技術方面的領先地位和核心競爭力。2013年，德國又正式發表《保障德國制造業的未來：關于實施“工業4.0”戰略的建議》，系統回顧了工業1.0、工業2.0和工業3.0的產業發展脈絡，并提出工業4.0戰略。但是經過幾年的發展，“工業4.0”在德國工業生產過程中并未得到大范圍推廣，成效并不顯著。相反，隨著數字經濟的迅猛發展，德國企業在尖端技術以及數字化方面的劣勢逐步顯現出來，在一些關鍵領域正在被中國等新興市場國家趕超，同時與美國等先進國家的差距也在不斷拉大。因此，德國于2019年初正式提出《國家工業戰略2030》，試圖從國家產業政策的角度回答在創新進程極大加快、其余大國采取擴張性和保護主義產業政策的情景下，德國如何維護和發展公共部門和私營部門的高度繁榮，避免國家經濟和民族繁榮陷入嚴重不利之中這一關鍵問題。

二、《國家工業戰略2030》的核心內容

德國《國家工業戰略2030》報告圍繞國家與制造業發展之間的關系，深入探討了制造業領域的產業政策問題，明確了制造業在國民經濟中的極端重要性、國家在制造業領域的重要角色以及未來產業政策要點，為德國制造業未來發展明確了突圍路徑。

一是著重強調工業在國民經濟和國際競爭中的極端重要性。《國家工業戰略2030》強調正是由于始終堅持以工業為基礎的經濟模式，德國工業才具有極強的競爭力和創新力，才能維持德國經濟的高度繁榮。如果沒有工業提供大量的就業機會，德國的人均收入水平可能下降，從而無法提供高質量的公共服務。因此，夯實工業基礎是德國的立國之本，關系到德國的根本利益。為此，該戰略進一步將鋼鐵銅鋁、汽車、化工、機械、醫療器械、光學、國防、綠色科技、航空航天和增材制造等十大產業列為德國制造業的關鍵核心部門，并明確了具體目標即重奪相關制造業領域在全球范圍內的領先地位，確保德國整體經濟實力增強和國民就業擴大，到2030年，將德國和歐盟的工業增加值比重分別提升到25%和20%。

二是詳細闡述目前德國工業發展所面臨的外部環境。首先，顛覆性創新正在重塑世界經濟規則。數字化、人工智能應用以及平臺經濟模式是當今世界最重要的突破性創新成果，這些技術和模式的創新從根本上打破了以往的工業生產流程和商業模式。全球大型互聯網平臺憑借技術優勢、數據優勢、規模優勢和資金優勢，已經成為突破性創新的主要驅動力，正在改變全世界的經貿規則。其次，顛覆性技術給德國工業帶來巨大挑戰。顛覆性技術往往會對經濟動能產生深刻影響，改變商業的底層邏輯，這不僅對以往的市場領導者造成顛覆性影響，而且也會給一國的經濟發展帶來巨大的挑戰。未來只有擁有并掌握顛覆性技術的國家才能始終在激烈的國際競爭中保持有利位勢。如果不能抓住機會，很有可能在未來的競爭格局中處于不利地位，且這種地位一旦固化，短時期內很難實現“逆襲”。雖然德國工業在某些傳統工業領域尚占據一定的優勢，但是隨著顛覆性技術的興起，這些優勢正在被逐步削弱，甚至隨時可能被顛覆。最后，其他國家利用產業政策扶持新興產業擠壓德國企業發展空間。目前，產業政策在世界主要國家中興起，許多國家紛紛制定一系列產業政策來支持突破性技術和新興產業的發展，進而向其他國家市場快速擴張，這就促使德國深入反思現有經濟政策的局限性，并采取相應措施來應對上述挑戰。

三是基于外部環境提出未來的產業政策要點。第一，產業政策應該以掌握主導工業技術為目標，確保德國在主要工業領域能夠經受住激烈的全球競爭的考驗，特別是在關鍵技術和突破性創新方面。第二，產業政策應該以維持工業價值鏈的完整為重點，確保關鍵價值鏈及價值鏈的各個環節處于德國的有效控制范圍內，從而提升產業鏈抗風險能力，保證德國在面對地緣政治危機、公共衛生危機等不確定性事件時能夠維持產業鏈的穩定。第三，產業政策應該以爭取更多就業崗位為原則，進一步夯實德國具有相對比較優勢的產業，加快薄弱產業領域的趕超進程，同時不應簡單區分低端產業和高端產業進而放棄部分產業領域。第四，產業政策應該以扶持中小企業為基本。產業數字化進程給德國中小企業帶來巨大挑戰，必須持續強化對中小企業的支持，給予有針對性的優惠政策。第五，產業政策應該以積極扶持龍頭企業為著力點。市場規模是許多新興產業發展的前提條件，因此，國家要積極扶持“國家龍頭企業”，如有必要，甚至可以在具有戰略重要性的“龍頭企業”中持股，以防這些企業被外資收購。

四是進一步明確未來的產業監管政策原則。《國家工業戰略2030》雖然強調市場經濟的基礎性作用，堅持自由開放規則和遵循比較優勢原則，反對國家強行干涉市場經濟發展進程和隨意干涉獨立企業的商業決策，明確實現國家工業戰略2030目標的主要動力在于市場經濟和私營部門。但是，該文件也強調公平競爭環境是自由開放市場有序運行的先決條件，如果其他國家不能創造一個公平競爭環境，那么德國就必須采取相應的行動來抵制其他國家的不正當競爭，在必要情況下采取國家干預行為。而國家干預的程度則由新的經濟比例原則來決定，即一個經濟活動的經濟意義越小，則國家對該經濟活動的干預就可以越少;一個經濟活動的經濟意義越大，則國家主動干預的空間就可以越大。總之，為了消除現有的不平等與不利因素，德國應該采取一系列干預措施，包括改革現行的補貼法和競爭法、給予企業限時補貼乃至限時接管重要企業股份、限制傾銷和濫用市場主導地位的行為、推動重要產業領域的企業合并等。

三、《國家工業戰略2030》對我國的啟示

隨著新一輪科技革命和產業變革深入推進，以及新冠肺炎疫情之后全球產業分工體系和競爭格局加速重構，世界主要國家正加快爭奪對全球產業鏈的控制力。目前，中國雖然已成為世界制造業大國，但是離制造業強國依然存在一定差距，產業基礎能力薄弱、產業鏈發育水平不高、產業“大而不強”問題依然較為突出。另一方面，美國蓄意發起中美貿易戰、科技戰和金融戰，企圖從技術和成本兩個層面逼迫我國產業外遷，打壓我國產業升級，動搖我國產業基礎，破壞我國產業的完整性，使我國產業鏈固有的不穩定、不強大、不安全問題進一步凸顯。在此大背景下，德國提出的《國家工業戰略2030》對中國產業發展具有非常重要的啟示和借鑒意義。

一是重新認識制造業在國民經濟中的極端重要性。在相當長一段時間里，學術界根據美國等部分發達國家的工業化經驗，片面地認為工業增加值比重的下降是產業轉型升級的必然要求，有些學者甚至一度鼓吹“去工業化”。全球金融危機爆發以后，美國開始推動“再工業化”戰略，力圖讓制造業重新回到美國。之后，世界各主要國家開始重新審視制造業的基礎地位，并加大對制造業的扶持力度。因此，工業增加值比重應該成為判斷一個國家是否朝著正確方向發展的重要指標。中國目前正處于產業結構轉型升級的關鍵時期，高端制造業是我國下一步重點發展的關鍵領域，與此同時，也不應放棄承載著大量就業機會的傳統制造業，而應該倍加珍惜并積極扶持傳統制造業。

二是維護關鍵核心產業鏈的完整性至關重要。《國家工業戰略2030》指出，維持一個完整的工業價值鏈對于一個大國至關重要，特別是要維護關鍵核心產業鏈的完整性。隨著中美經貿博弈由貿易戰向科技戰、金融戰演進，我國產業鏈不穩定、不強大、不完整的問題頓時凸顯。事實上，對于中國這樣一個大國來說，要確保產業鏈的穩定，提升抗風險能力，就必須構建最完整的工業體系，這就使得每一條產業鏈、每一個產業環節都十分重要。因此，不應該武斷地將工業劃分為“低端產業”和“高端產業”而予以區別對待，而應該根據產業鏈安全評價指標體系，確定產業鏈易受破壞和威脅的環節，并采取阻止產業鏈完整性受到進一步破壞的相應措施。

三是掌握關鍵核心技術對保持國家未來生存能力具有決定性作用。要發展未來制造業，保持國家未來生存能力，就必須掌握大數據、物聯網、5G、人工智能等關鍵核心技術。正如《國家工業戰略2030》所言，一國只有在關鍵技術和突破性創新方面處于領先地位，才能使該國立于不敗之地。就中國而言，除極少數技術領域處于領先地位外，許多技術領域與世界先進水平尚存在不小的差距，特別是一些關鍵核心技術掌握在少數發達國家手里，對我國的經濟安全造成了嚴重的威脅。因此，必須深刻認識關鍵核心技術在國家經濟中的決定性作用，下大力氣徹底解決技術“卡脖子”問題，維護整個國家的產業鏈安全。

四是持續強化對中小企業轉型的支持力度非常重要。《國家工業戰略2030》特別強調要強化對中小企業的支持。眾所周知，中小企業作為國民經濟的主體，承擔著促進國民經濟平穩增長、解決社會就業問題的重擔。然而，由于科技創新進程的不斷加快，尤其是數字化、智能化轉型浪潮的來臨，中小企業面臨巨大的挑戰。如果中小企業不能快速適應數字化、智能化轉型的趨勢，極有可能造被市場所淘汰，進而不利于國民經濟平穩增長，損害中國經濟的競爭力，同時還會造成員工失業，不利于社會穩定。因此，必須高度重視產業變革下中小企業的轉型升級問題，持續強化對中小企業的扶持力度，給予其個性化的優惠與扶持，從而推動其順利轉型。

五是充分發揮規模優勢助力新興產業發展。《國家工業戰略2030》在反思德國在互聯網經濟方面落后的原因時痛定思痛地指出“規模是關鍵”。由于全球市場一體化，越來越多的產業出現“大者恒強”的現象，只有擁有大量資源的巨型企業才能參與國際競爭，提供特定的產品和服務，諸如高鐵、5G、大飛機等行業。如果一個國家缺乏巨型企業，這個國家就有可能被排除在全球市場之外。因此，一個國家要想參與重點領域的國際競爭，就必須積極扶持該領域的“國家龍頭企業”，形成一批具有全球話語權和影響力的世界級企業。除了企業規模以外，市場規模也十分重要。一國市場規模越大，就越能刺激互聯網經濟的產生和發展。因此，充分發揮我國的市場規模優勢對于新興經濟的發展也至關重要。

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（沈立，國家信息中心經濟預測部）