基于鐵路工程單價承包合同的投資管理研究

陳 朝

(中國國家鐵路集團有限公司，北京 100844)

0 引言

鐵路作為國家的重要基礎設施，是國家綜合交通運輸體系的重要骨干，是交通強國的具體體現，在我國經濟社會發展中具有不可替代的戰略地位。“十四五”時期，鐵路建設投資將逐步由中央投入為主，轉向中央和地方并重的城際鐵路、市域(郊)鐵路和鐵路專用線建設，將掀起地方鐵路發展的高潮，鐵路建設市場化深度進一步釋放。原鐵路總公司發布的《鐵路工程工程量清單計價指南(土建部分)》(鐵建設[2007]108號)和《鐵路工程工程量清單計價指南(四電部分)》(鐵建設[2009]126號)，在浩吉鐵路(原蒙西至華中鐵路)、常益長鐵路等鐵路項目采用工程量清單單價承包模式具體實踐的基礎上，經過十來年的摸索總結，國家鐵路局于2020年2月26日發布了新的TZJ 2006—2020鐵路工程工程量清單規范(國鐵科法[2020]8號)，國鐵集團也相應修訂了《中國國家鐵路集團有限公司鐵路建設項目施工單價承包管理辦法》(鐵建設[2020]192號)。一系列政策文件的施行意味著鐵路工程建設項目已逐步由傳統的總價承包過渡到市場化的單價承包時代。

1 單價承包合同的特點分析

1)量價分離、風險共擔。

建設單位承擔非承包人原因引起的工程量清單子目工程數量變化風險，承包人承擔工程量清單子目綜合單價變化風險。

2)公平競爭、市場定價。

單價承包合同使所有投標人能夠在招標人提供的同一工程量平臺上進行價格方面的公平競爭，通過公平的市場競爭最終確定合理的工程價格。

3)按圖驗工、據實計價。

依據《工程量清單規范》計算規則，根據設計圖紙施工，按實際完成的工程量驗工計價。

4)單價合同為開口合同，各種因素都會直接影響投資變化。

建設單位要圍繞單價合同風險要素，建立健全工程量清單編制、招標投標、合同變更、驗工計價、變更設計、價差調整和索賠事項等環節程序制度。

2 單價承包模式下鐵路工程項目各階段要點

2.1 設計階段

項目設計階段，采用單價承包模式的鐵路工程項目對施工圖設計深度標準要求比總價承包模式更高，要求圖紙數量更加準確、清單子目更加科學合理，施工圖設計深度達到可直接用于鐵路現場施工。同時，設計時應盡可能考慮施工效率及可操作性，選用工廠化、集中化施工方法，如鐵路涵洞施工時盡量采用預制法施工，在保證工程質量的同時，控制投資費用。為減少施工設計圖紙出現差、錯、漏、碰，要求設計單位、施工圖審核單位詳細審查施工圖，確保圖紙結構尺寸與數量一致。

2.2 招投標階段

鐵路工程項目工程量清單一般是由設計單位編制，設計單位需改變在施工總價承包模式下的思維習慣，提高設計精度和準確性，防止出現差、錯、漏、碰問題給投標人報價提供策略空間。為降低鐵路工程項目的投資風險，在勘察設計委托合同中約定“設計單位對鐵路工程量清單數量準確性和真實性負責”。招標人在編制招標文件時，根據鐵路工程量清單規范，結合建設項目的特點，在專用條款對應節、目中加以細化、補充、完善，規避和降低項目實施過程中的不可控風險。編制鐵路工程施工招標文件需要注意以下事項：

1)限制不平衡報價的幅度。根據鐵路工程項目的特點對實施過程中可能發生較大變化的清單子目，公布重點清單子目基準單價或計算方法，在招標文件中合理設置不平衡扣分標準。

2)完善清單子目涵蓋的內容。單價承包模式工程量清單子目編制應結合鐵路工程項目特點，以方便現場驗工計價、施工管理為原則，盡量減少以“元”為單位條目，對工程類型及含量較多且費用占比較大的條目，可對《鐵路工程工程量清單規范》中章節條目進行拆解細化。如：橋梁章節鉆孔樁按樁徑劃分，墩臺按空心墩、實心墩分類等，隧道章節輔助導坑參照正洞清單子目設置，隧道襯砌混凝土劃分為拱墻、仰拱、仰拱填充、水溝電纜槽、水溝電纜槽蓋板等細項，四電部分按照不同類型、標準等細化。

3)對鐵路工程項目采用新材料、新工藝、新技術的計量需特別說明。

4)提供主要材料的指導性運輸方案。

投標人以招標人提供的鐵路工程量清單為基礎，按照鐵路工程施工招標文件中相關要求，根據自身的技術、財務、管理能力進行投標自主報價。

2.3 實施階段

1)計量管理。

根據合同約定，按季度或月計量。在辦理計量驗工時，依據鐵路工程工程量清單規范計量數量，按鐵路工程施工圖紙(含變更設計圖)要求，經監理工程師驗收合格的實際完成數量，及合同約定的清單綜合單價據實計價。

以分項工程為單元進行驗工，分項工程驗工單有具體的單位工程、分部工程、分項工程內容，及對應分項工程的清單數量，驗工單需施工單位、監理單位、建設單位現場指揮部確認。非單個獨立的結構物，計價資料需要附相應計算公式，如土石方工程、路面工程。根據經簽章的分項驗工單，以清單為口徑列表統計匯總，清單匯總數量即為本次該清單項計量數量。

2)變更管理。

a.在鐵路工程施工準備階段，由建設單位組織設計、監理、承包人對設計施工圖紙數量進行清理，與中標工程量清單數量對比增減，修正施工圖紙與清單之間的差、錯、漏、碰變更，鎖定圖紙投資。

b.對在項目實施期間發生的變更，按照《中華人民共和國標準施工招標文件》(2007版)變更估價原則：除專用合同條款另有約定外，因變更引起的價格調整按照本款約定處理。已標價工程量清單中有適用于變更工作的子目的，采用該子目的單價。已標價工程量清單中無適用于變更工作的子目，但有類似子目的，可在合理范圍內參照類似子目的單價，由監理人按第3.5款商定或確定變更工作的單價。已標價工程量清單中無適用或類似子目的單價，可按照成本加利潤的原則，由監理人按第3.5款商定或確定變更工作的單價。

建議在招標文件專用條款中細化新增單價確定原則，如工程量變化超出一定幅度范圍，超出部分工程量如何調整綜合單價。

c.橋梁、路基、隧道巖溶和采空區處理，隧道帷幕注漿、徑向注漿等采取預設計的工程，納入工程量清單以暫列金額計入，現場實施后根據實際發生情況按變更設計程序辦理。

3)材料調差。

鐵路工程項目材料價差調整堅持風險共擔、合理分攤原則，單價承包模式下的材料調差，材料價格自初步設計概算編制期起，2年之內不進行調整；超過2年的，主要材料價格可按國家、行業以及國鐵集團相關規定進行調整。工程量清單子目單價中合同約定調整范圍外的物價波動，以及子目項下包含的工程 (工作) 內容數量變化等不予調整。

2.4 結算階段

單價承包模式下的鐵路工程項目結算可在合同約定范圍內的工作內容履約完成后，建設單位需對施工單價承包合同的工程量、 單價、 總價進行全面審核，及時辦理工程結算。單價合同按照風險各自承擔原則，避免扯皮糾紛，在一定程度上能提升結算效率，縮短了結算時間。

2.5 竣工財務決算階段

《中國鐵路總公司關于進一步加強鐵路建設項目竣工財務決算工作的通知》(鐵總建設[2019]104號)明確要求：“建設項目初步驗收后一年內，要求編制完成竣工財務決算報表并報總公司”。鐵路工程項目單價承包模式的結算數量為施工圖紙(含變更圖紙)數量，與現場實際完成情況一致，將計量資料加以梳理，即可作為固定資產交付數量的依據，也可作為竣工財務決算編審單位的編審依據，大大縮短了固定資產交付基礎資料準備的時間。竣工財務決算編制工作量的減少，有助于推進投資管理工作的盡快完成。

3 鐵路工程量清單與公路工程量清單對比分析

我國公路建設領域引入FIDIC合同管理模式進行計價和結算，經過多年實踐，已經有了完備的投資管理體系，納入《公路工程標準施工招標文件》一并施行。本次分析鐵路工程工程量清單規范，參照公路工程工程量清單計量規則，列舉部分內容對比，見表1。

表1 公路清單和鐵路清單對比表

通過以上對比分析，公路工程和鐵路工程清單規范利弊總結如下：

1)涉及第三方，非承包人能夠控制費用風險的項目，公路工程由建設單位統籌，減少施工方風險，有利于現場工作推進。

2)鐵路工程清單劃分側重專業工程、單位工程，傾向預算項目結構，公路工程側重清單，清單章節地位優于單位工程。

3)鐵路工程清單按工藝、工法劃分，公路清單按常規工法施工，比鐵路工程更具有競爭性報價，清單個數的優化也便于清單計價管理。比如鐵路橋梁樁基礎子目包含了鉆孔樁成孔、鋼筋籠制安、混凝土澆筑等工作內容；橋梁承臺子目包含了混凝土澆筑及養護、鋼筋綁扎、模板安拆等工作內容；路基土(石)方開挖子目包含了挖土(石)、裝運、增運等工作內容；橋梁基礎輔助設施等子目以“元”為單位，橋面系以“延長米”為單位，粗獷式的清單設置給準確確定項目完成投資和過程驗工計價帶來了一定的困難。

4)公路工程對特殊情況下需要采取措施的施工，影響工程量不大、造價小的因素不單獨考慮。

5)鐵路工程按指導性施工組織設計編制工程量清單規范，約束性強，缺乏市場化視角導向。

6)四電工程部分工程量清單以站為單位，劃分太粗，不利于變更設計設備的增減、優化可借鑒和利用清單。

7)激勵約束考核費，鐵總建設[2015]326號補充文本中規定激勵約束考核費在暫定金額中計列，未明確比例。為保證激勵約束費用起到較好的效果，建議在清單中單獨增加該項，按鐵總建設[2018]124號指導意見，考核費用按合同總額的0.5%控制，根據信用評價結果和發包人制定的考核辦法進行考核，在建設項目激勵約束考核費用總額不變的前提下，全線統籌使用。

4 對策及建議

1)建設管理水平需要進一步加強。實行鐵路工程項目單價合同承包模式，對建設單位、設計單位、監理單位人員提出了更高的要求，現場需配備足夠的技術資源。特別是勘察設計質量及工程量清單準確性是鐵路工程項目單價承包風險管理控制的基礎，設計單位必須提高施工圖設計質量，建設單位必須認真做好施工圖審核，詳細審查施工圖預算，認真編制招標預算以及工程量清單，確保圖紙和工程量清單中不出現差錯漏碰等設計質量問題，監理單位必須認真履行監督職責，把好安全、質量關的同時，嚴格審核施工方案、變更簽證、工程索賠等事項，嚴格控制投資。

2)科學合理設置清單，規避投資風險。TZJ 2006—2020鐵路工程工程量清單規范需要進一步突出工程量清單的作用，弱化單項工程、單位工程，合并同一工作內容，形成清單項的唯一性。清單項的多少不影響以施工圖預算的招標控制價，唯一清單項的目的是降低合同管理難度，便于計量、計價，規避為項目實施期獲利的不平衡報價。在鐵路工程項目單價承發包時，尤其要解決施工招標階段的不平衡報價問題，應通過打分和設置招標控制價的形式進行限制。招標文件發布后，建設單位對發現的設計文件中差錯漏碰、數量差異大、價格幅度大的項目通過補遺、答疑的方式規避不平衡報價；在評審過程中，評標委員會發現投標人的報價明顯低于其他投標報價，或者在設有標底時明顯低于標底，使得其投標報價可能低于成本的，應當要求該投標人作出書面說明并提供相應的證明材料。投標人不能合理說明或者不能提供相應證明材料的，評標委員會應當認定該投標人以低于成本報價競標，否決其投標，促使投標人合理報價在招標文件評分辦法中增加了因不平衡報價超過15%扣分的條款等規避投資風險。

3)完善相關制度辦法，加快市場接軌力度。鐵路工程項目單價合同承包模式的大力推廣，是鐵路建設深入市場化的標志，可競爭的市場化價格，對鐵路建設項目投資管理有著積極的推動作用。但是目前鐵路工程項目單價合同承包模式對應的配套制度尚不完善，相關職能部門需對單價承包模式下的變更設計、投資控制、驗工計價、工程量清單設置等管理制度和辦法進一步細化完善，以滿足工程建設管理需求。

5 結語

鐵路單價承包合同的大力推廣對鐵路建設的市場化起著積極的促進作用，相比傳統的鐵路工程總價承包合同而言，鐵路單價承包合同在招投標管理、合同管理、風險共擔、驗工計價等方面具有明顯優點。通過總結鐵路工程設計階段、招投標階段、實施階段、工程結算階段及竣工決算階段的實施要點，對比分析公路行業和鐵路行業的工程量清單計算規則的章節劃分、清單設置等方面的優缺點，研究提出一些對策建議，為鐵路工程單價承包的推廣和實施提供參考借鑒。