上海“五大新城”誰能率先沖到“C位”

宋杰

“十四五”要開好局，“五個新城”建設是上海重中之重的工作。

上海“十四五”規劃綱要明確提出“新城發力”，今后5年，上海要加快構建“中心輻射、兩翼齊飛、新城發力、南北轉型”的空間新格局，把嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯五大新城培育成為長三角城市群具有輻射帶動作用的綜合性節點城市。

建設目標上，至2025年，5個新城常住人口總規模達到360萬左右，新城所在區GDP總量達到1.1萬億元，新城基本形成獨立的城市功能，初步具備綜合性節點城市的地位。

4月7日舉行的2021年上海全球投資促進大會上，總投資4898億元的216個重大產業項目集中簽約，“五大新城”和一批特色產業園區、民營企業總部集聚區面向全球招商。

針對每個新城的產業基礎，上海謀劃了最具潛力的主導產業和特色產業，防止同質化競爭，重點推進“一城一名園”建設。比如：嘉定新城要打響“國際汽車智慧城”品牌，青浦新城要打響“長三角數字干線”品牌，松江新城要打響“G60科創走廊”品牌，奉賢新城要打響“東方美谷”品牌，南匯新城要打響“數聯智造”品牌。

是“城市”不是“城區”，一字之變定位大不同

值得注意的是，本次提出的城的概念，是“城市”而不是“城區”。一字之變，定位已經大不同。“五大新城”從功能定位上不再是上海郊區新城而是“獨立的綜合性節點城市”。

上海市副市長、上海市新城規劃建設推進協調領導小組副組長湯志平強調說：“獨立”是指5個新城不再是衛星城和郊區新城的定位，而是要集聚100萬左右常住人口，形成功能完備、能夠自給自足的獨立城市功能;“綜合”是強調二三產融合發展，居住與交通、就業、公共服務、生態等功能聯動、空間統籌，實現產城融合、職住平衡，同時要形成良好的人居環境品質。

“上海歷次總規都立足于中心城功能疏解、完善市域城鄉體系角度謀劃新城定位，5個新城要求建設成為長三角城市群中具有輻射帶動作用的綜合性節點城市。不再是簡單承接中心城人口和功能疏解，而應按照集聚百萬人口規模、形成獨立綜合功能的要求，與長三角城市群其余40多個城市一樣，建成現代化的大城市和長三角的增長極，與中心城區一起，率先形成上海都市圈‘核心內圈。”湯志平表示。

湯志平透露，上海將在人才、土地、財稅等方面給予上海五大新城建設政策支持。

一是強化人才引進政策，完善居住證積分和落戶政策，加大對緊缺急需人才和優秀青年人才的引進力度，拓寬海外人才引進渠道。

二是優化土地保障政策，市、區用地計劃指標向新城重點地區和重大項目傾斜，支持產業區塊實行混合用地等政策，強化全生命周期管理，創新低效用地分類處置和退出機制。

三是加強財稅支持政策，市、區兩級政府加強對新城的財稅支持力度，實施新城范圍內的市級土地出讓收入支持政策。

四是優化營商環境政策，深化“放管服”改革，聚焦重點區域和重大項目實行項目審批綠色通道，優化事中事后監管，建立與國際接軌的監管標準和規范制度，打造一流營商環境新高地。

“五大新城”，誰將率先沖至“C位”？

根據2035上海城市總體規劃，奉賢新城將建設成為上海南部濱江沿海發展廊道上具有鮮明產業特色和獨特生態稟賦的節點城市。擁有“東方美谷”與“未來空間”兩大千億級產業集群，也擁有上海之魚、九棵樹等耀眼的人文景觀。依托通江達海的區位優勢，這座宜居宜業的新城正在上海之南魚躍而起。

位于上海西北角的嘉定新城，將深化世界級汽車產業中心承載區建設;省際軌交11號線連通昆山，立足嘉昆太、聯通蘇錫常，成為具有創新活力、人文魅力、綜合實力的科技教化之城和滬蘇合作橋頭堡。

“大家可以暢想一下嘉定未來之城，各位可以乘坐無人駕駛的公交，換乘無人駕駛出租車，可以在馬路上使用無人售賣機，晚上還有無人的清掃車在清掃，這是我們打造的未來數字之城。同樣未來的數字之城也會給嘉定產業賦能形成數字化產業，”嘉定區經委主任蔡寧表示。

松江新城，是上海最早啟動開發的新城。作為“上海之根”的松江有著大學城、廣富林文化遺址等，是知名度很高的文化地標，如今松江又成為長三角科創走廊的策源地。一廊引領，樞紐天下，松江新城正高起點建設開放融合的“城市客廳”，著力打造上海未來發展戰略空間和重要增長極。

青浦新城，生態智能產業在此集聚，水城融合在這里實現。在新一輪的發展規劃中，青浦新城抓住服務“長三角一體化”和“進博會”兩大國家戰略的契機，努力打造一座綠色未來之城。

臨港新片區主城區的南匯新城則是發展想象空間最大的一座城市。作為張江自主創新示范區和中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區——“雙自地區”的政策疊加區域，是具有較強國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區和現代化新城的核心承載區。這座獨立的綜合性節點型現代化濱海城市，正融通世界、引領未來。

各有千秋的“五大新城”誰會首先沖到“C位”呢？

在《中國經濟周刊》記者隨機的采訪中，有市民表示：“看好青浦和松江的發展。青浦區是長三角生態綠色一體化發展示范區核心區，疊加虹橋商務區核心區，人員流動充分，又因為進博會效應，商場配套等都在快速建設，而松江通過自主打造G60科創走廊，積蓄了獨立發展的動能。”

看好嘉定新城的市民也向記者說了理由：其一，產業基礎扎實，有汽車全產業鏈，也有醫療健康產業。2019年，嘉定GDP僅次于浦東新區，領跑其他各區。其二，有安亭北樞紐作為交通飛地，與汽車城聯動發展，在五大新城中獨一無二。其三，已有11號線和13號線地鐵，未來還有14號線向西延伸，另有嘉閔線、寶嘉線和嘉青松金線作為市域鐵路，交通便利。其四，區域內有數個三甲醫院，醫療資源豐富。

專家提醒：千萬不能走房地產開發先行的道路

上海的郊區新城建設隨著歷次城市總體規劃的調整，經歷了從“衛星城”到“新城”的發展歷程，并逐漸成為上海大都市區城鎮體系的主要構成層級之一，在上海城市發展過程中發揮了重要作用。

全球知名的商業地產服務和投資公司世邦魏理仕（CBRE）執行董事、戰略顧問部中國區負責人陳學海認為，過往上海新城建設的著眼點主要基于上海大都市區，即上海城市的行政邊界，因而對于新城定位、功能、作用的探討，更局限于上海中心城區與郊區的二元視角。而新一輪的新城建設，其頂層設計來源于長三角一體化的大勢所趨，而底層邏輯則在于新時期發展的新趨勢與新轉變。

陳學海進一步分析，以往上海在新城建設實踐方面，主要存在兩方面的缺陷，一是重產業輕配套，二是重標準輕個性。而從此次新城規劃建設工作的實施意見來看，充分體現了對于過往問題的反思以及對實施路徑的創新：一方面，在加強產業支撐的同時，更多聚焦于交通、公共服務、生態格局、人文風貌、城市韌性等城市功能方面的提升與完善;另一方面，針對五個新城的不同現狀和特征，分別提出各自的功能定位及發展措施，避免“千城一面、千城一策”的粗放模式。

民進上海市委城市治理委員會副主任施薔生接受《中國經濟周刊》記者采訪時說：“五大新城建設，千萬不能走房地產開發先行的道路。年初上海市住建等部門發布的《關于促進本市房地產市場平穩健康發展的意見》，提到優化土地供應，加大五大新城供應力度。五大新城不僅要有價廉質優的住房，更重要的是提供相當數量的工作機會，吸引大批居民扎根。”

此外，施薔生還建議探索把五大新城的行政定位提升，尤其是在打造營商環境方面賦予更多權限。

浦東新區政協委員肖本華對《中國經濟周刊》分析說，從行政級別來看，現在提出的五大新城，未來在能級上可能對標的就是蘇州、南通、無錫這樣一類地級市的打造標準，所以浦東南匯新城的發展目標除了綜合自身原有的條件優勢提發展目標和功能定位之外，還應綜合考慮周邊舟山、寧波和嘉興等鄰近地級市的現狀和未來發展情況。

“未來是錯位競爭型發展，還是提升優化型發展？是同質化功能，還是補缺型功能？都是需要盡快予以研究并明確的。”肖本華說。

他認為，上海的五大新城之間也應各司其職，協調好產業、功能定位等重要發展方向，避免同質化競爭內卷，以便未來舉全市之力加以扶持。此外，還應厘清南匯新城和自貿區臨港新片區之間的定位和發展目標。

“從現有臨港新片區建設經驗來看，現在南匯新城的問題比較顯著，我們可以看到土地一塊一塊地出，商品房一期一期地開，城市建設的攤子已經鋪開，但經濟密度、人口密度仍然很低。”

肖本華說，前期的“筑巢引鳳”雖有必要，但現階段的南匯新城應該說已經不是第一個發展階段了，已進入第二階段，這個階段應加大力度做好的是增加“軟實力”，更應關注的是實體產業和人口導入，政府應該致力于研究一些政策對于企業的吸引力，想想怎么把產業吸引進來然后安頓下來，把經濟搞起來，整個城市可以運作起來，不然城市建設搞得很美，樓建得很高，但沒有產業沒有人，依然是一座空城。

此外，肖本華特別建議，前期新城可能要想辦法用“給土地”的方式去吸引企業，而后期要有適當的退出機制，以保證永遠有土地為后來的好企業好項目所用，要保證是一種可持續的滾動的建設模式。