對(duì)完善財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的三點(diǎn)建議

郭綱

2021年是“十四五”開(kāi)局之年，也是積極的財(cái)政政策進(jìn)一步提質(zhì)增效之年。其中，中央財(cái)政資金直達(dá)基層的舉措，對(duì)于保障各地財(cái)政部門(mén)扎實(shí)做好“六穩(wěn)”工作、全面落實(shí)“六保”任務(wù)、切實(shí)提升財(cái)政資金績(jī)效水平等，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

隨著中央財(cái)政直達(dá)資金的有序擴(kuò)圍、穩(wěn)步增加以及常態(tài)化安排，筆者以地方基層財(cái)政部門(mén)的視角，就進(jìn)一步完善中央財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制提出三點(diǎn)參考性建議。

銜接地方預(yù)算

從直達(dá)資金的分配環(huán)節(jié)來(lái)看，中央財(cái)政直達(dá)資金計(jì)劃盤(pán)子下達(dá)時(shí)間，宜同地方財(cái)政預(yù)算草案的編制時(shí)間相銜接。

就目前而言，中央財(cái)政直達(dá)資金下達(dá)時(shí)間與終端財(cái)政部門(mén)預(yù)算安排的時(shí)間尚不完全一致。

以2021年城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)為例，縣級(jí)基層財(cái)政部門(mén)收到上級(jí)相關(guān)文件的時(shí)間為2021年1月，此時(shí)縣級(jí)地方政府2021年度的財(cái)政預(yù)算草案編制工作已經(jīng)完成，并上報(bào)同級(jí)人大審議。

由于城鄉(xiāng)義務(wù)教育是重要民生事項(xiàng)，縣級(jí)政府財(cái)政在安排年度預(yù)算時(shí)必須而且已經(jīng)優(yōu)先足額保障。然而，為了滿足中央財(cái)政直達(dá)資金專(zhuān)款專(zhuān)用，以及符合各類(lèi)監(jiān)督檢查的要求，須將所收到的上級(jí)直達(dá)資金與本級(jí)財(cái)政預(yù)算已安排的、涉及所有義務(wù)制學(xué)校的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行調(diào)賬。

這種賬務(wù)調(diào)整和資金置換，一方面給縣級(jí)財(cái)政部門(mén)和各相關(guān)預(yù)算單位帶來(lái)大量的額外工作，另一方面又影響縣級(jí)人大已經(jīng)審議批準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》明確，縣級(jí)以上地方各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)于每年6月30日前部署本行政區(qū)域編制下一年度預(yù)算草案的具體事項(xiàng)。從地方基層財(cái)政部門(mén)的實(shí)踐來(lái)看，每年三季度開(kāi)始緊鑼密鼓開(kāi)展下年度本級(jí)預(yù)算草案的編制工作，年底前形成預(yù)算草案并經(jīng)次年年初同級(jí)人大審議通過(guò)后執(zhí)行。

鑒此，中央財(cái)政宜于每年的三季度下達(dá)次年一般轉(zhuǎn)移支付和常態(tài)化專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的直達(dá)資金計(jì)劃盤(pán)子，這有利于地方財(cái)政把直達(dá)資金納入本級(jí)預(yù)算統(tǒng)籌考慮與安排，減少不必要的調(diào)賬，有效提高地方財(cái)政預(yù)算的主動(dòng)性、精準(zhǔn)性、嚴(yán)肅性，以及財(cái)政預(yù)算的管理績(jī)效。

建立長(zhǎng)效管理機(jī)制

從直達(dá)資金的清算環(huán)節(jié)來(lái)看，中央財(cái)政一般轉(zhuǎn)移支付、常態(tài)化專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的直達(dá)資金宜建立可跨年清算的長(zhǎng)效管理機(jī)制。

以某縣級(jí)財(cái)政為例，2020年7月，該縣收到了困難群眾救助補(bǔ)助資金及優(yōu)撫對(duì)象價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)貼補(bǔ)助資金。根據(jù)直達(dá)資金管理要求，為盡早發(fā)揮資金實(shí)效，該縣級(jí)財(cái)政于年內(nèi)及時(shí)完成了該直達(dá)資金的全部撥付工作。同年12月30日，該縣級(jí)財(cái)政收到一筆上級(jí)負(fù)指標(biāo)，需要收回部分已支出的直達(dá)資金，所需收回資金的支出來(lái)源相應(yīng)由直達(dá)資金調(diào)整為本級(jí)財(cái)政的其他財(cái)力。

在基層財(cái)政已基本完成年底關(guān)賬工作的情況下，此類(lèi)清算對(duì)基層財(cái)政帶來(lái)了不利影響。一方面，這種清算調(diào)整增加了基層財(cái)政部門(mén)和所涉及單位計(jì)劃外、突發(fā)性的工作量;另一方面，如果上收的負(fù)指標(biāo)達(dá)到一定的規(guī)模，則會(huì)對(duì)基層財(cái)政的年度財(cái)力平衡帶來(lái)挑戰(zhàn)。而且，這種臨時(shí)性調(diào)整，也與財(cái)政預(yù)算調(diào)整的法定程序和管理要求不盡相符。

建立可跨年度清算的長(zhǎng)效管理機(jī)制后，對(duì)于提前預(yù)撥、年終清算的直達(dá)資金，如果全年預(yù)撥金額超出應(yīng)撥金額，可允許在下一年度抵扣，以此減輕縣級(jí)基層財(cái)政部門(mén)年底應(yīng)急性工作量，也能更好促進(jìn)地方財(cái)政預(yù)算管理工作的穩(wěn)定性與規(guī)范化。

探索監(jiān)管考核機(jī)制

從直達(dá)資金的考核環(huán)節(jié)來(lái)看，中央財(cái)政直達(dá)資金的支出進(jìn)度，宜按預(yù)算年度和項(xiàng)目進(jìn)度相結(jié)合的方式進(jìn)行科學(xué)合理考核。

中央財(cái)政推行直達(dá)資金改革舉措，對(duì)于提升基層財(cái)政保障能力、支持基層完成“六穩(wěn)”“六保”等工作任務(wù)發(fā)揮了重要的積極作用。

隨著中央財(cái)政直達(dá)資金的有序擴(kuò)圍與穩(wěn)步增加，直達(dá)資金中既有用于保障地方行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)類(lèi)的經(jīng)費(fèi)性支出，也有用于支持地方政府工程類(lèi)項(xiàng)目的建設(shè)性支出。大多數(shù)工程類(lèi)項(xiàng)目的建設(shè)常常是跨年度的，用于工程類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)的直達(dá)資金須按照項(xiàng)目工程的實(shí)施進(jìn)度在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)分期支付，才能使直達(dá)資金對(duì)項(xiàng)目工程快速推進(jìn)提供資金保障的同時(shí)，確保財(cái)政資金的安全性和有效性。

鑒此，對(duì)于直達(dá)資金支出進(jìn)度的監(jiān)督考核，宜根據(jù)直達(dá)資金的具體性質(zhì)，區(qū)分不同情況（機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)等經(jīng)費(fèi)性支出可按預(yù)算年度，跨年度項(xiàng)目的建設(shè)性支出可按項(xiàng)目進(jìn)度）進(jìn)行監(jiān)管與考核，避免簡(jiǎn)單采取預(yù)算年度考核從而可能引發(fā)直達(dá)資金錯(cuò)用、亂用的風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到對(duì)直達(dá)資金的監(jiān)管精準(zhǔn)有力、考核科學(xué)合理的效果。