推動區域協調發展　構建高質量發展的區域經濟布局

李丹

2019年12月，習近平總書記在《求是》雜志發表重要文章，提出推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局。2020年10月，中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》），進一步提出：“堅持實施區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略，健全區域協調發展體制機制，完善新型城鎮化戰略，構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系”，這成為中國“十四五”時期乃至中長期區域經濟格局發展的重要方向。

一、我國區域經濟布局的演變歷程

新中國成立以來，我國區域經濟布局的演變歷程可以劃分為以下三個階段。

起步階段（1949—1978年）。新中國成立初期，受蘇聯均衡配置社會主義生產力布局的影響，考慮到舊中國超過70%的工業布局在東部沿海地區，建國初期經濟布局主要集中在東北以及中西部地區。上世紀60年代中期，隨著國際局勢和周邊環境變化，“三線”建設啟動，一系列新的工業基地在西南、西北、豫西、湘西等地建立，布局重心進一步西移。

轉型階段（1978—2001年）。自改革開放以來，為提高沿海地區發展效率，我國在東部沿海地區設立經濟特區，推進沿海城市開放。東部沿海地區憑借其良好的經濟基礎、優越的地理區位、傾斜性的支持政策，率先提速發展。上世紀90年代初，為貫徹鄧小平同志南方講話精神，以推進社會主義市場經濟體制改革為目標，區域經濟布局開始由沿海經濟特區拓展至內陸。

協同階段（2001年至今）。伴隨著改革開放的深入推進，自加入WTO以來，東部沿海地區飛速發展，并逐步拉開與中西部及東北地區的發展差距，區域間發展不均衡問題凸顯。在繼續鼓勵東部地區率先發展的同時，國家開始轉向效率與公平并重的發展原則，在東北振興、中部崛起、西部大開發的戰略決策推動下，協同發展、分工協作的區域協調發展新格局逐步形成。

當前，我國區域經濟布局基本形成了“4+3+2+N”的總體格局：“4”為我國傳統四大板塊，具體戰略決策包括推動西部大開發形成新格局，推動東北振興取得新突破，促進中部地區加快崛起，鼓勵東部地區加快推進現代化;“3”為京津冀協同發展、長三角一體化發展和粵港澳大灣區建設，強調打造創新平臺和新增長極;“2”為長江和黃河兩大流域發展戰略，強調生態優先、綠色發展;“N”為革命老區、民族地區、邊疆地區等特殊類型地區，突出特色發展，推進興邊富民、穩邊固邊。

二、我國區域協調發展取得的主要成效

（一）區域間分工協作格局逐步形成

按照“經濟特區—沿海開放城市—沿海經濟開發區—沿江沿邊經濟開發區—內地中心城市”的順序，自東部沿海至內陸，我國已先后設立改革創新型、產業功能型、海關特殊監管型等三大類區域，內設十四種細分類型，通過各有功能側重且層級豐富的特殊經濟區域，形成先行示范，輻射帶動中西部內陸地區，推動產業向中西部轉移，逐步形成不同尺度區域、不同等級城市間分工協作、動態調整的發展格局。

（二）區域間協作機制不斷豐富完善

經濟一體化發展的協作領域和具體措施逐步細化，滬蘇浙、晉陜蒙等交界地區多樣化的共建共享機制逐步建立，泛珠三角區域經濟合作機制、長江沿岸中心城市市長聯席會等區域協調溝通機制日趨成熟，跨區域聯防聯治及生態補償新機制日益完善。東部地區與老工業基地及欠發達地區的對口支援幫扶機制，有效調動了東部沿海發達省市政企資源和民間力量，在區域合作中繼續發揮重要作用。東部沿海加快向中西部地區產業轉移，促生“飛地”合作等產業承接和區域合作新模式。

（三）區域間發展差距得到有效控制

新世紀以來，國家持續加大對中西部地區的財政轉移支付力度，不斷增強欠發達地區的自我發展能力。中西部地區生產總總值基數小、增速高，與東部地區差距得到有效控制。如人均可支配收入方面，在2013—2019年間，東部、中部、東北與西部地區居民收入從1.70∶1.10∶1.29∶1縮小為1.64∶1.09∶1.14∶1。此外，區域間在基礎設施、基本公共服務方面的差距呈現降低趨勢，扭轉了長期以來東西差距加劇擴大的勢頭。

（四）區域間基本公共服務均等化水平不斷提高

伴隨著我國西部大開發戰略、東北振興戰略、中部崛起戰略和精準脫貧戰略等一系列戰略舉措的實施，多種疊加因素影響，全國范圍內基本公共服務供給平均水平呈現出穩定增長的趨勢，東中西部區域之間基本公共服務供給水平的差異也呈現降低的趨勢。伴隨著各省市持續推動產業結構轉型升級、加大對基本公共服務領域的投資力度，不同區域間差距不斷縮小，不論是在教育、科技、文體方面，還是在衛生、社保等領域，基本公共服務均等化程度明顯提高。

三、當前我國區域經濟布局面臨的新形勢

（一）產業鏈、創新鏈、價值鏈在區域經濟布局中的作用愈發凸顯

傳統的資源稟賦和地域分工等理論強調區域資源稟賦所帶來的要素供給差異在決定產業分工和區域經濟布局時的根本性作用。而在新時期，“三鏈”區域間融合互動利于進一步發揮不同區域的比較優勢，促進高質量發展，在區域經濟布局中作用愈發凸顯。但是在我國區域經濟布局中，“三鏈”在區域間仍呈現不同程度的割裂狀態，降低發展效益。特別是在新冠疫情暴發后，“三鏈”的安全性和韌性在國家經濟發展中的地位日益凸顯，理順區域主體利益協調機制、提高產業轉出地與承接地的供需匹配、優化“三鏈”在不同區域單元布局是下一步的重要任務。

（二）生產要素特別是數據要素成為區域經濟格局調整的重要影響因素

生產要素在區域間的順暢流動對于發揮市場配置資源決定性作用，促進質量變革、效率變革、動力變革，推進高質量發展等方面意義重大，但是區域協調的機制不健全，生產要素在區域間流動仍然存在諸多行政壁壘的限制，降低了區域經濟空間布局的效率。特別是當前，在數字經濟背景下，數據要素開始影響并重構區域經濟分工格局，亟需加速推進市場一體化建設，完善相應基礎設施及配套機制，從而順應當前經濟發展規律和特點，使數據要素在更大范圍實現更大規模的資源集聚和配置。

（三）完善區際利益協調機制成為支撐體系建設的重要環節

不同區域主體功能定位不同，意味著相應不同的經濟發展權。根據當前國土空間劃分，生態功能區、農產品主產區、城市化地區分別承擔著提供生態產品、提供農產品、促進經濟高質量發展的功能。由于我國生態產品價值實現機制和資源價格形成機制和區際利益協調機制尚不健全，特別是在農產品主產區與主銷區之間的協作機制、主要生態功能區的市場化多元化生態補償機制、資源型地區涵蓋生態修復和接續產業發展以及反映市場供需資源價格形成機制等方面。不同的發展權導致區域之間實際收益有著較大差異，而利益補償機制不健全將進一步導致輕農、棄農，不重視生態建設等問題。

（四）同質化、不均衡等區域發展問題依然嚴峻

同質化問題主要體現在兩方面：一方面，同質化競爭在傳統制造業產業領域表現尤為突出，各地產業發展規劃的雷同現象明顯;另一方面，在戰略性新興產業領域，同質化競爭的苗頭也比較明顯，很多地方選擇的戰略性新興產業高度一致，難以彰顯不同區域比較優勢，難以開展深層次合作與協作。而不均衡問題，主要體現在我國開放平臺空間布局的不均衡，多數布局在東部沿海地區，西部和東北沿邊地區布局較少，內陸腹地布局較少。就區域開放水平和發展效率而言，東中西之間也存在明顯的梯度差異。

四、“十四五”時期構建高質量發展區域經濟空間布局的重點任務

（一）厘清四大地區板塊發展重點

《建議》提出“推動西部大開發形成新格局，推動東北振興取得新突破，促進中部地區加快崛起，鼓勵東部地區加快推進現代化?！?/p>

推動西部大開發形成新格局。以共建“一帶一路”為引領，以西部陸海新通道建設為契機，通過多層次功能區差異化發展，增強西南和西北板塊經濟互補與協同效應。以增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感為根本目標，促進基本公共服務均等化，壯大特色優勢產業發展，激發自身發展潛能，培育國家內陸戰略腹地和沿邊開放新高地。

推動東北振興取得新突破。應加速資源枯竭型城市轉型，助力老工業基地產業升級，以產業結構和所有制結構的調整為重要突破口，重點提升現代農業、裝備制造、冰雪旅游等特色產業競爭力。結合自身產業發展特點，配套完善法制化、包容性、健康的創新創業生態體系，并有效借勢東北亞國際合作以及長三角、珠三角對口合作，倒逼東北地區全面振興加速提擋。

促進中部地區加快崛起。中部地區承東啟西、聯南接北，應著重加強集聚要素和整合資源的能力，提升自身戰略位勢。以發展通道經濟為著力點，發揮工業體系、物流樞紐、糧食基地等比較優勢，強化中部六省的經濟聯動與產業合作，積極承接東部沿海地區的國際產業和功能轉移，加快培育內生性嵌入式優勢產業體系，切實加速中部崛起步伐。

鼓勵東部地區加快推進現代化。加快培育壯大現代化經濟體系，加速推進現代化城市群、都市圈建設，探索實現經濟高質量發展的先進模式和可行路徑，為全國提供可推廣可復制的經驗借鑒。繼續發揮改革開放的先行示范帶動功能，以制度性開放為切入點，全面加速對接國際規則和制度，提升自主創新能力，推動東部地區率先基本實現社會主義現代化。

（二）發揮五大區域戰略引領示范功能

《建議》提出“推進京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展，打造創新平臺和新增長極。推動黃河流域生態保護和高質量發展。”

京津冀協同發展。以北京通州副中心和河北雄安新區為“兩翼”，有序疏解北京非首都核心功能，探索打破城市行政等級壁壘、統籌要素資源配置的有效路徑。進一步推進基礎設施互聯互通建設，繼續鞏固推進生態環保聯防聯治成效，突破產業關聯配套分工協作協同發展難點，進而提升輸出地疏解意愿、增強輸入地承接配套能力。

長江經濟帶發展。優化流域左右岸產業和城鎮布局，統籌上中下游、干支流，強化長江經濟帶在東中西協調發展中的軸帶引領、要素流動和資源配置作用，集中推動岸線高效開發利用、沿江綜合運輸體系建設、高污染企業搬遷等重點工作。建立生態優先的長效機制，加強省市、城鄉、園區、企業等不同層面的綠色發展路徑模式創新和體制機制創新。

粵港澳大灣區建設。著力加強跨關稅區、跨貨幣、跨體制的區域間規則制度銜接和優勢互補，打造世界級城市群和國際化灣區經濟樣板。推動珠江兩岸協同發展，探索前海與香港、橫琴與澳門經濟社會融合發展新模式，打造多元融合、開放包容的國際一流灣區。提升深圳、珠海經濟特區改革開放優勢帶動效能，大力推進深圳中國特色社會主義先行示范區建設，復制推廣可行先進經驗。

長三角一體化發展。建立健全長三角一體化社會治理聯動機制，目標率先實現區域內基礎設施和公共服務一體化。突破行政區域壁壘，重點探索國際化、市場化、城鎮化、工業化水平較高地區實現同城化建設都市圈的高效模式。以上海自貿區新片區、生態綠色發展示范區建設為兩大抓手，強化長三角世界級城市群、現代化都市圈和產業集群的國際競爭力。

黃河流域生態保護和高質量發展。作為流域經濟和行政區經濟協同發展的重要生態經濟軸帶，首要任務是統籌城鎮布局、產業發展、生態保護和水資源開發間的關系。應著力探索區域經濟與流域經濟耦合發展的有效路徑，在落實生態保護、資源節約的同時，突出流域文化保護和開發傳承，實現生態經濟軸帶的高質量發展。

（三）完善三大特殊類型地區發展扶持體系

《建議》提出“支持革命老區、民族地區加快發展，加強邊疆地區建設，推進興邊富民、穩邊固邊?！?/p>

支持革命老區加快發展。突出紅色基因建設、紅色資源和文化創意開發，加強革命老區與城市群及中心城市的合作，合力探索產業、園區、交通、生態等多領域合作機制。加強紅色旅游、宣傳教育和特色產業發展模式創新，讓優良革命傳統和老區特色轉化為地區經濟振興和民生改善的內在新動力。

支持民族地區加快發展。堅持多民族平等發展、多元融合的基本原則，發揮民族區域自治的傳統和體制特色，有效開發利用優勢資源，在財稅政策、金融服務、土地使用等方面給予差別化支持，培育壯大民族特色優勢輕工業、手工業、文化旅游等產業，全方位擴大對內對外開放，加速人才培養和集聚，提升民族品牌影響力。

加強邊疆地區建設。強化固土守邊責任擔當，堅持國土統一、國防安全、睦鄰友好的統籌兼顧，推進興邊富民、穩邊固邊。推進重要口岸、通信、交通等通邊抵邊基礎設施建設，合理優化布局邊境鄉村、哨所公共服務設施，完善分類型差別化財政補助政策體系，為邊疆人口安居就業提供切實保障，筑牢沿邊地區國防線、生態廊和開放帶。

（作者單位：中國國際經濟交流中心）