建設現代中央銀行制度的內涵和主要任務

王元　盛雯雯　侯燕磊　丁尚宇

中央銀行制度是一國經濟架構與制度體系的重要組成部分，在國家金融制度體系中居于基礎地位。黨的十九屆五中全會提出“建設現代中央銀行制度”的要求。“十四五”時期，推進現代中央銀行制度建設，必須從新形勢、新要求出發，深化對建設現代中央銀行制度內涵和主要內容的認識和理解。

一、“十四五”時期建設現代中央銀行制度面臨的新要求

“十四五”時期，我國將開啟全面建設社會主義現代化國家的新征程，推進現代中央銀行制度建設，將面臨十九屆五中全會明確的中長期發展戰略部署提出的一系列新要求。

（一）推動高質量發展的要求

我國已轉向高質量發展階段，高質量發展也將是“十四五”時期經濟社會發展的主題，這意味著必須更加注重質量、效益而不是簡單強調規模、速度，必須更加注重資源配置效率，而不是簡單關注資源投入規模。金融市場的發展和有效運行，對資金這一重要生產要素的配置效率具有決定性作用。“十四五”時期，需要通過現代中央銀行制度的建設，進一步推動利率匯率市場化等改革，促進金融市場結構的優化，以及形成更加有效的貨幣政策操作和傳導機制，來提高資金要素的配置效率，支撐經濟高質量發展。

（二）構建新發展格局的要求

構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是我國適應經濟發展階段變化的主動選擇，也是應對錯綜復雜的國際環境變化的戰略舉措。暢通資金循環，促進金融更好服務實體經濟，是推動新發展格局形成的重要環節和重要任務。在進一步理順金融與實體經濟關系方面，需要中央銀行與其他部門形成有效的協同機制，引導金融適應實體經濟優化結構、轉換動能等的趨勢，提供所需的金融服務。同時，構建雙循環相互促進的新發展格局，需要實現更高水平的對外開放，國際循環將由側重貿易向貿易、金融相協調，由偏重引進向雙向開放轉變，要求中央銀行通過完善人民幣匯率形成機制、推進人民幣國際化等提供必要的支撐。

（三）推進國家治理體系和治理能力現代化的要求

中央銀行制度是國家治理體系的組成部分，在宏觀經濟治理中發揮重要作用。在這樣的定位下，一方面要求中央銀行以制度為基礎和保障，切實擔負起經濟金融治理的職責，行使好權力的同時擔負起責任，重點是厘清政府與市場邊界、處理好政府與市場關系。另一方面，還要求通過加強制度設計，健全中央銀行與其他政府部門有效協同的機制，形成國家治理的合力，包括在金融管理方面，特別是系統性金融風險防范和處置、重要金融基礎設施建設和統籌等方面，與金融監管等部門間的統籌和協調，也包括在宏觀調控方面，貨幣政策與財政、就業、產業、投資、消費、區域等政策的配合和協同。

（四）統籌發展和安全的要求

基于我國發展環境面臨深刻復雜變化、特別是外部不穩定性不確定性明顯增加的基本判斷，十九屆五中全會將統籌發展和安全納入“十四五”時期經濟社會發展的指導思想，并從四方面提出了維護和塑造國家安全的任務。金融安全是國家安全的重要組成部分，是經濟平穩健康發展的重要基礎。隨著我國金融體系規模擴大、復雜程度上升、開放水平提高，金融風險對經濟社會發展的影響日益上升，金融安全的重要性日益凸顯。2008年國際金融危機爆發，暴露了中央銀行在維護金融穩定方面職責缺失的嚴重后果，在建立宏觀審慎管理框架、加強中央銀行在金融風險防范中作用方面形成了共識。維護我國金融安全，要求通過現代中央銀行制度建設，將中央銀行在系統性風險防范中的職責和作用落到實處，形成更加有效的金融風險防控機制。

二、“十四五”時期我國建設現代中央銀行制度的內涵和主要任務

從全球范圍看，中央銀行制度的發展演進始終與經濟金融發展甚至是危機提出的問題和需要密切關聯，隨時代背景、外部環境、發展基礎和發展階段、甚至周期性因素的變化，中央銀行的職責、運用的政策手段和工具、從政策操作到實際效果的傳導都在不斷變化。建設現代中央銀行制度并沒有一個理想范本。我國建設現代中央銀行制度的內涵，是在充分考慮本國國情、經濟金融發展的現狀和趨勢等因素，以搭建制度框架為基礎，以促進經濟總量平衡、結構優化、內外均衡、風險可控的總體目標為引領，以保持幣值穩定、促進經濟增長、維護金融穩定為主要目標，通過明晰權責邊界、健全協調機制，發揮好中央銀行在宏觀經濟治理中的應有作用。在這一內涵要求下，“十四五”時期建設現代中央銀行制度，主要應圍繞四方面任務展開。

（一）健全貨幣政策框架

實施貨幣政策是現代中央銀行的一項基本職責，貨幣政策也是宏觀調控政策體系的主要組成部分，對宏觀經濟平穩運行有著至關重要的影響。健全貨幣政策框架既要優化政策目標和工具體系，也要疏通政策傳導渠道。同時，由于不同類型政策疊加可能產生互補、抵消、“超調”甚至“共振”等多種效應，貨幣政策必須與其他政策協調配合，根據宏觀經濟形勢變化的需要，形成調控的合力。

一是完善基礎貨幣投放機制，同時加快構建有效的利率調控體系。“十四五”時期貨幣政策操作中需發揮量、價兩類工具的作用。通過擴大銀行間市場一級交易商范圍、引入多層次金融機構，豐富長期限基礎貨幣投放工具，擴展抵押品范圍，進一步增強流動性管理的靈活性、落實結構性調控意圖。通過完善利率走廊機制，強化國債收益率曲線定價基準作用，夯實利率調控的基礎，逐步提高利率工具的作用。

二是健全貨幣政策傳導機制。完善LPR報價機制，暢通由基準利率到貸款利率的傳導。運用改革手段努力消除信貸市場隱性擔保，打破剛性兌付。推動商業銀行完善公司治理，提高自主定價能力。豐富債券產品，發展多元化機構投資者，增強債券市場的利率傳導作用。

三是加強預期引導，完善政策間協調機制。提高貨幣政策決策和執行的透明度，健全中央銀行與市場常態化溝通的渠道和機制，以及時的信息披露和充分的政策溝通，形成對市場預期的引導。強化貨幣政策和其他宏觀調控政策間的協調配合，既要及時科學評估政策共同實現的短期效果，也要重視對政策協調配合中長期制度性框架和各種機制安排的持續完善。

（二）完善系統性金融風險防控制度

2008年國際金融危機的教訓表明，要在微觀審慎監管的基礎上，從宏觀的、逆周期的視角采取措施，防范由金融體系順周期波動和跨部門傳染導致的系統性風險，以維護金融穩定，由此各國普遍開始建立宏觀審慎政策框架，以加強對系統性金融風險的防控。我國已明確央行的貨幣政策和宏觀審慎政策“雙支柱”調控框架，即央行以宏觀審慎政策為主要手段履行系統性金融風險防控職責。同時，從維護金融穩定的體系看，需要中央銀行、履行微觀審慎監管職責的金融監管機構、以及參與風險處置的財政部門等做好協調配合，發揮協同作用，以提高防范和處置系統性金融風險的前瞻性、及時性、有效性。我國宏觀審慎政策框架仍在構建中，“十四五”時期還應從多個方面繼續推進。

一是完善系統性金融風險監測預警相關機制。提高對金融機構跨行業交易、資金來源和流向等方面的實時監測能力，健全跨行業跨市場金融風險分析、評價制度。開展國際、國家和地區多層次金融風險監測，建立以指標體系為支撐的分級預警機制，并完善預案制定和調整制度。完善宏觀審慎壓力測試體系，將房地產金融、外匯市場、債券市場、影子銀行以及跨境資金流動等重點領域宏觀審慎壓力測試制度化，更好發揮其在風險識別和監管校準中的作用。

二是優化宏觀審慎政策工具體系。用好逆周期資本緩沖、系統重要性金融機構的附加資本要求工具，改進流動性覆蓋率要求，加強對大額風險敞口和關聯方風險敞口的監管。優化工具觸發機制和退出機制。探索實施因地制宜和因行制宜的結構化宏觀審慎政策。通過完善存款保險制度、危機處置和市場退出機制、金融風險問責制度，提高風險處置效率和效果。

三是健全系統重要性金融機構和金融控股公司監管制度。充分考慮我國金融體系結構特點和發展變化趨勢，對系統重要性金融機構識別、認定依據和名單進行定期調整。加快系統重要性金融機構恢復和處置計劃即“生前遺囑”制度的落實。全面落實金融控股公司準入、股東資質條件、資金來源和運用、資本充足性要求、股權結構、公司治理、關聯交易等管理，探索加強金融控股公司監管與子公司專業監管間協調聯動，防范集團內部風險傳染。

四是完善宏觀審慎政策與其他政策的協調機制。央行內部，貨幣政策和宏觀審慎管理應明確職責分工、各司其責，雙支柱職能應當更加清晰地相互分離，并根據經濟金融形勢的不同情況運用不同組合以實現調控目的（見表1）。同時，在國務院金融穩定發展委員會的統籌下，完善央行宏觀審慎和金融監管部門微觀審慎職能的協調配合機制，更好把握政策出臺時機和力度，形成金融風險防控共同體。

（三）加強金融基礎設施建設和統籌監管

金融基礎設施所承載的支付、清算、結算、登記、托管等功能是市場主體參與金融活動所最必需的公共服務，對整個金融體系運行的效率、交易成本、安全性有至關重要的影響。隨著近年來金融科技快速發展，支持金融體系再造業務流程、創新服務模式等，帶來了金融活動規模、頻率等的顯著變化，如支付業務2019年以來小額高頻、行內下降跨行上升等趨勢十分突出（見圖1），這對金融基礎設施穩定運行、保障信息安全等的要求日益凸顯，為此中央銀行應推進金融基礎設施統籌監管，促進金融基礎設施支撐能力的提升。

一是完善金融基礎設施體系。加強頂層設計和規劃引領，推動金融基礎設施布局優化。穩步推進金融業關鍵信息基礎設施國產化。加強金融科技在金融基礎設施領域的應用。穩妥推進境內外金融基礎設施互聯互通。

二是推進金融基礎設施統籌監管。加快統一金融基礎設施監管標準，落實機構準入、治理結構、業務規則、風險防控等方面的統一監管規則。加強中央銀行與金融監管機構在金融基礎設施監管方面的協調配合。推動金融基礎設施領域立法，形成金融基礎設施安全的法律保障。

（四）進一步探索國際金融協調合作治理機制

當前我國已成為全球第二大經濟體，參與全球經濟治理、作為代表為發展中國家爭取應有的權力和利益，是發揮大國作用、推動構建人類命運共同體的重要方面。金融政策和監管的多邊協調、國際貨幣體系的完善、通過擴大金融開放促進資源跨國流動，不僅有利于我國發揮比較優勢、維持經濟平穩運行，也能惠及全球經濟增長和金融穩定。中央銀行應承擔起參與國際貨幣體系改革、金融政策和監管協調，以及統籌推進金融開放、推動人民幣國際化等職責。

一是積極參與國際金融治理，加強政策和監管協調。堅持合作共贏，在參與國際金融治理中努力尋求最大公約數。加強與國際組織合作，積極參與國際金融規則制定，在多邊協調機制中通過設置議題等方式形成深度參與、發揮引領作用的局面。運用對話、信息交流等方式，加強區域、雙邊政策溝通協調和監管協調合作。

二是穩慎推進人民幣國際化。加強人民幣國際化基礎設施建設，完善人民幣跨境使用相關政策，支持相關金融產品和服務創新，滿足境外用戶的跨境人民幣結算、清算、投融資、交易、儲蓄、避險等多樣化需求。支持離岸人民幣市場發展，促進本外幣、離岸在岸市場協調發展。

（作者單位：國家發展改革委經濟所）