探索數據治理新模式，構筑城市發展新引擎

2021-04-24 11:36:40陸志鵬

電子技術應用 2021年4期

關鍵詞：發展

陸志鵬

(中國電子信息產業集團有限公司，北京 100190)

習近平總書記曾指出，“推動實施國家大數據戰略，加快完善數字基礎設施，推進數據資源整合和開放共享，保障數據安全，加快建設數字中國，更好服務我國經濟社會發展和人民生活改善?！敝袊娮有畔a業集團有限公司(簡稱：中國電子)作為國家網信產業核心力量和組織平臺，以落實數字中國戰略為己任，圍繞激活數據要素價值，積極開展“探索數據治理新模式，構筑城市發展新引擎”的課題研究，推進現代數字城市在全國落地生根，支撐國家治理體系和治理能力現代化、助力城市高質量發展。

1 激活數據要素價值是時代發展的必然要求

自2019 年10 月，黨的十九屆四中全會上首次將數據作為生產要素參與社會分配為始，到2020 年10 月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱“十四五規劃建議”）為止，先后有四個重量級文件就培育發展數據要素市場提出了明確的方向指引。數據作為戰略基礎資源已快速跨越認知階段，步入釋放數據資源價值、以數據“要素化”為核心的新發展階段。數據資源作為關鍵生產要素，是城市經濟社會發展“需求側”牽引、數字化技術和數據積累“供給側”支撐，兩者相互作用的共同結果。

(1)從需求側來看，以數據賦能城市治理能力提升和產業轉型升級成為現階段的重點方向?！笆奈逡巹澖ㄗh”中明確提出，我國已轉向高質量發展階段，創新能力不適應高質量發展要求，民生保障、社會治理還有弱項等問題依然存在。近年來，尤其是疫情爆發后，以數字化提升城市治理能力、賦能經濟發展亮點頻出，成為城市探索現代化發展的新支撐。一是推動由“人治”向“智治”轉變，疫情期間全國各地上線“健康碼”，截至2020 年3 月累計亮碼次數已超過16 億次[1]，運用數據智能分析技術實現對全國疫情風險的智能化識別和管控。二是賦能經濟運行降本增效，加快工業互聯網平臺應用，推動數據跨企業、跨區域共享，實現產品供需精準對接、生產資源優化配置，平均交貨周期縮短7.9%、產品研發周期縮短6.1%[2]。三是提升公共服務普惠化、便捷化水平，全國32 個省級政務服務平臺用戶注冊人數達2.39 億，提供省級1 804 個部門6 類依申請政務服務事項52 973 項，網上辦比例達到90%[3]，實現數據“多跑路”，群眾“少跑腿”。四是加快科技創新，大數據應用成為驅動人工智能、區塊鏈等新技術快速崛起的重要動力。

(2)從供給側來看，數字化技術應用和數據積累，初步具備數據賦能城市現代化的基礎支撐。我國城市信息化建設從政府領域“金字”工程為起點，由最初的電子公文系統、門戶建設到各領域系統建設，再到平臺整合和共享打通，在基礎能力、數據積累、政策保障等方面均有長足進步，具備滿足進一步以數據賦能城市治理能力現代化的新階段要求。一是大數據資源規模持續提升。我國近年來數據量年均增速超過50%，預計未來數據總量全球占比將超過20%[4]，已經成為數據量最大、數據類型最豐富的國家，為開展數據治理和運營提供了基礎資源。二是數字基礎設施不斷升級。我國大力推動各類新型基礎設施建設，截至目前物聯感知設備連接數超過10 億個，累計建成48 萬座5G 基站[5]和7.4 萬個數據中心，為實現海量數據即時采集、高速傳輸、存儲計算提供強大支撐。三是大數據技術快速發展。近年來分布式系統架構、可視化工具、數據集成工具等數據技術產品快速發展，為開展數據智能化分析、價值深度挖掘等提供了技術保障。四是大數據發展環境日趨完善。截至目前，我國已有17 個省(直轄市)、203 個市(州、盟)政府成立專門的大數據管理機構，出臺《政務信息資源共享管理暫行辦法》、《科學數據管理辦法》、《數據安全法(草案)》等一系列文件。

(3)數據總體步入“要素化”發展新階段，推動數據要素有序高效流動是下一階段的核心任務。習總書記曾在十九屆中共中央政治局第二次集體學習時強調“要構建以數據為關鍵要素的數字經濟”，在《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中明確數據作為與土地、勞動力、資本、技術等傳統要素并列的生產要素，如何探索形成與數據要素特性相匹配的規范體系、交易模式、收益機制、安全保障是確保要素化的關鍵支撐，亟待探索形成新的發展路徑。

2 探索挖掘數據價值成為城市共性選擇，但總體收效甚微

截至2020 年12 月，全國超過19 個省級行政區成立了政府數據管理機構，超過80 個副省級和地級市成立大數據管理機構，100 多個省市設立了國資控股的大數據公司，并建設了數據開放平臺，逐步開展數據治理、開放和運營等方面的積極探索。上述數據充分說明，探索挖掘數據價值成為城市領導和信息化主管部門的共識。從實際效果來看，呈現出“有載體、無內容”、“有平臺、無打通”、“有開放、無使用”、“有局部、無整體”等實際落地難題。

(1)“有載體、無內容”。在全國各城市成立的大數據運營公司目前仍以政府領域信息化項目建設和運維為主要任務，圍繞數據資源的開發利用非常少，更鮮有面向數據運營的商業模式探索。運營公司雖擁有數據的運營權，但大量數據資產仍處于未盤活、難流通的實際困境之中。

(2)“有平臺、無打通”。為解決政府跨部門數據流通的問題，各地政府均建立“基礎數據庫+專題庫+數據共享平臺”等組合的政務數據流通體系，但現實中由于缺乏與需求相匹配的技術支撐體系，“數據孤島”難題仍待解決，“數據饑渴”問題仍未緩解，從而導致數據在社會價值釋放方面形成瓶頸。

(3)“有開放、無使用”。從全國的數據開放情況來看，近幾年政府數據開放平臺進展迅猛，目前全國66.7%的省級行政區、73.3%的副省級城市和38.05%的地級市建設了數據開放平臺，目前平均數據集總量達到9 672 萬條。但是，平均下載總量僅為15.1 萬條，占比0.16%[6]，開放數據總體使用水平仍處于初級階段。

(4)“有局部、無整體”。從城市視角來看，在政府部門、社會應用、產業經濟等領域均有一定的數據積累，但總體而言，仍呈現出數據資源“條、塊”狀分布特征，高價值數據仍分散于各領域內，圍繞城市整體或區域一體化發展所需的“全局化、全景化”數據整合不足，從而致使以數據賦能城市或區域協同發展受到瓶頸限制。

從這四個方面的難題，可以看出，目前對數據要素化進程仍處于局部出發、沒有形成系統化發展的階段。一是安全考慮不足，安全是數據資源使用的基本前提和保障，面向數據采集、存儲、加工、開放、流通、應用等各環節，需要實現全生命周期、本質安全與過程安全相結合的保障體系；二是數據與業務需求錯配，過于注重以技術先進性驅動業務，而忽略了城市市民、企業和管理者的本質需求，造成數據應用的牽引動力不足，不可長久持續；三是數據賦能成效不明顯，數據價值是在賦能城市治理、經濟發展、民生服務等過程中體現，這是數據價值的外部性特點決定的，也是長期發展的根本；四是迭代發展模式不持續，數據具有明顯的可無限復制、時效性和規模效應，需要持續迭代和升級數據處理方法、拓展數據應用領域，從而實現數據要素價值持續擴張，而之前的單一、單次的使用，致使數據價值釋放困難。

3 數據要素化理論模型

綜上分析，圍繞數據發展中存在的諸多問題，是源于傳統數據直接與應用對接而造成的“安全與流通對立”。首先，通過原始數據直接作用于應用，雖能解決局部應用問題，但同步帶來隱私泄露、整體安全風險；其次，由于數據過于分散、質量不高和安全因素的限制，導致諸多應用有強烈的數據需求，卻難以直接獲取數據，致使應用創新活力不足；再次，在數據供需兩端打通不足，致使數據要素市場培育形成瓶頸，無法達到以市場機制和手段推動資源高效配置的效果。

圍繞數據要素流通的難點和痛點，本課題研究提出了“數據+模型”的數據要素化三級模型體系。首先是基于原始數據，通過特征選擇、特征抽取、聚合分析、統計分析等方法開發數據元件，再由數據元件作為安全流通、公允定價的數據“中間態”，以此“中間態”作為流通要素、賦能于應用，并建立相關定價機制，最終構建由數據元件模型、應用模型、定價及安全審核模型構成的三級模型。

(1)數據元件模型。數據元件類似于電子元件，是基于原始數據再次脫敏加工而成，通過標準化數據治理流程工序，形成基于通用需求的標準數據元件、亦可形成滿足不同應用需求的定制數據元件。

數據元件作為安全流通對象，在數據要素市場進行交易流轉，實現數據從生產資料向生產要素轉變，形成可控制、可計量、可定價的數據初級產品，為數據安全流通奠定基礎。

(2)數據應用模型。在城市治理現代化、高質量發展、民生服務、科研創新等重點領域，將面臨多種多樣的個性化需求，因此，需要結合實際應用場景，由數據元件與應用算法進行深度結合，形成與場景高度匹配的應用模型。

數據應用模型以滿足具體應用中各種場景需求為核心，實現數據價值變現，形成強大的數據需求側市場。

(3)定價及安全審核模型。在數據要素流轉過程中，以成本法、收益法、市場法等相互的數據要素定價體系，能夠結合數據要素面向不同領域、行業、群體特點和屬性，形成差異化、層次化定價體系。同時進行數據安全審查，從而為高效流轉提供市場和安全保障。

數據定價及安全審核模型是結合數據要素特點而構建的新型推進路徑，實現發展和安全的有效統一。

通過上述三級模型的構建，本質是構建形成安全的數據要素流通“中間態”，破解“安全與流通對立”難題，讓數據“供需兩端”貫通，最終達到激活數據要素市場，讓城市領域更多治理類應用獲取高價值、高時效的需求數據，并帶動相關新興產業體系的發展和培育。

4 數據要素化工程路徑設計

數據要素化三級模型落地需要工程路徑的有效支撐，為此，我們形成了“一庫雙鏈”、“三級市場”的工程路徑，以一個數據金庫建設為支撐，打通數據資產鏈和數據價值鏈，并形成數據資源市場、數據要素市場、數據產品市場的三級市場體系，如圖1 所示。

圖1 “一庫雙鏈”、“三級市場”工程路徑

(1)建設一個數據金庫，形成數據要素運行的安全底座。數據金庫定位于解決目前關鍵數據過于分散、安全保障不足等難題，由政府主導構建的自主安全的數據中心，存儲城市的“核高基”數據，包括影響國家及區域安全發展的核心數據，影響個人隱私的高敏感數據和影響國家長期發展戰略的基礎數據，以及對數據進行治理形成的數據元件。數據金庫同步建立配套的安全技術、法律制度、監管體系等三位一體的保障體系，確保為數據要素運行提供強安全的支撐底座。

(2)構建數據價值鏈和數據資產鏈的“雙鏈循環”。以數據金庫為基礎支撐，搭建數據“資產鏈”和“價值鏈”，盤活數據資產、釋放數據價值，實現數據“供給側”和“需求側”同步提升、持續循環。在“供給側”，針對數據資產化中存在的“數量大、類型多、價值密度低、時效要求高”等問題，推動由“數據”轉化為“數據資產”，形成“資產鏈條”；在“需求側”，結合城市治理現代化、產業高質量發展、城市民生服務、科技創新賦能等四個領域需求，以數據賦能場景創新，解決現實問題，構建數據價值變現的“價值鏈條”。

1)“數據資產鏈”實現數據有效按需供給。以數據要素全生命周期管理為主線，以“數據規劃—數據集成—數據治理—數據分析—數據服務”為數據治理閉環流程，形成“完整、準確、一致、鮮活、可信”的數據要素化體系，滿足業務場景中的強關聯數據需求。以業務需求為指引推動數據資產化，使數據和業務由“供需錯配”轉向“精準匹配”。

2)“數據價值鏈”實現數據價值有效變現。聚焦于城市治理、經濟發展、民生服務、科技創新等領域，實現數據資產與其他要素有機融合，釋放數據優政、興業、惠民和創新價值。以數據賦能基層治理，實現“人、地、事、物、情、組織”全要素實時掌控，支撐“高效處置一件事”；發揮數據在解決“企業融資難”、“政府招商難”、“政策不及時”等方面拉平“信息鴻溝”的關鍵作用，助力城市興業強業；通過開放政府數據資源、搭建創新能力共享平臺，釋放數據在科技創新中的基礎支撐作用。

(3)培育數據要素化三級市場。與“一庫雙鏈”實際運行相對應，本質是數據“資源化、資產化、資本化”的“蝶變過程”，同步催生數據資源市場、要素市場、產品市場。

1)數據資源市場。在原始數據歸集階段，以政府為主體，通過建立面向各類數據源的歸集系統，并形成購買、協議以及激勵等多種方式相結合的機制體系，有效歸集各類社會數據，催生更有生命力的數據資源市場。強大的數據資源市場為數據要素市場提供了基礎支撐。

2)數據要素市場。為形成高安全、有序流通的標準數據元件和定制數據元件，需帶動相關能力主體對數據資源進行有效的開發和利用，才能實現更多數據元件，并依托數據金庫及流通平臺進行交易流通，進而催生數據要素市場。

3)數據產品市場。數據應用開發主體在數據元件市場通過交易獲取數據元件，并對數據元件進一步開發利用，面向政府、企業、個人用戶需求，打造成數據產品及服務，形成豐富的數據產品市場。

在上述三類市場形成過程中，要注重建立透明、公平、有效的保障機制，為三類市場的健康有序發展營造良好的外部發展環境，激發市場活力。

5 結束語

激活數據要素市場、賦能城市現代化發展，既要堅持從需求出發，以數據治理形成城市政府、經濟、社會和科技四大領域的新動力源，探索為城市構筑治理引擎、經濟引擎、服務引擎和創新引擎，更要堅持守正創新、回歸“數據”本質，探索建立符合新生產要素的新模式和新路徑。上述兩者的結合，才能構建形成符合城市需求的數據治理模式，重新定義城市發展的動力模型。