以市級(jí)工業(yè)園區(qū)審計(jì)調(diào)查為例探索投資審計(jì)轉(zhuǎn)型方法

審計(jì)署出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計(jì)工作的意見》明確要求，投資審計(jì)要實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”的目標(biāo)，即從數(shù)量規(guī)模向質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變，從單一工程造價(jià)審計(jì)向全面投資審計(jì)轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)投資審計(jì)向現(xiàn)代投資審計(jì)轉(zhuǎn)變，全面推進(jìn)投資審計(jì)法治化、規(guī)范化。但投資審計(jì)人員因“慣性思維”，常常面臨“想轉(zhuǎn)型但不知如何轉(zhuǎn)”的困惑。筆者試圖通過總結(jié)參與的重慶市級(jí)工業(yè)園區(qū)審計(jì)調(diào)查的具體做法，探索如何突破單一的造價(jià)審計(jì)，從宏觀層面揭示行業(yè)體制機(jī)制問題，從而實(shí)現(xiàn)投資審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)和要求。

一、審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的背景

工業(yè)園區(qū)是工業(yè)化的重要載體，承載著各級(jí)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加財(cái)稅收入、穩(wěn)定就業(yè)的重要目標(biāo)和任務(wù)。重慶市自2002年首批設(shè)立九龍、茶園、空港等16個(gè)市級(jí)特色工業(yè)園區(qū)，經(jīng)過17年發(fā)展，已形成以兩江新區(qū)為龍頭，西永等3個(gè)綜合保稅區(qū)為極核，經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)等7個(gè)國家級(jí)開發(fā)區(qū)，萬盛、雙橋2個(gè)市管開發(fā)區(qū)和34個(gè)市級(jí)工業(yè)園區(qū)為支撐的“1＋3＋7＋36”園區(qū)架構(gòu)體系，涵蓋了該市除渝中區(qū)外的37個(gè)區(qū)縣。筆者參與的此次工業(yè)園區(qū)審計(jì)調(diào)查，就是對全市工業(yè)園區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)情況進(jìn)行全面摸底。可以看出，因投資審計(jì)轉(zhuǎn)型，審計(jì)調(diào)查的內(nèi)容已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出以往投資審計(jì)覆蓋的范圍，由微觀向宏觀轉(zhuǎn)變，由單一的項(xiàng)目審計(jì)向行業(yè)性、系統(tǒng)性審計(jì)進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

二、審計(jì)調(diào)查具體實(shí)施方法

（一）選擇典型樣本

通過前期審計(jì)調(diào)查了解到，受區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦、環(huán)境承載能力等因素影響，該市各工業(yè)園區(qū)存在發(fā)展不平衡的矛盾，按區(qū)域大致分為3個(gè)片區(qū)：一是主城及緊鄰區(qū)縣片區(qū)，擁有全市最優(yōu)質(zhì)區(qū)位和人才優(yōu)勢，擁有電子、汽摩、裝備制造、生物醫(yī)藥、大數(shù)據(jù)和人工智能等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，兩江新區(qū)、西永綜保區(qū)、江津園區(qū)經(jīng)濟(jì)體量達(dá)千億級(jí)；二是渝西片區(qū)，處于主城產(chǎn)業(yè)輻射半徑內(nèi)，擁有為主城產(chǎn)業(yè)配套，以及能源、材料等產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，園區(qū)體量以百億級(jí)為主；三是渝東片區(qū)，不具備區(qū)位優(yōu)勢，園區(qū)以農(nóng)產(chǎn)品加工、鞋帽服裝等輕工業(yè)、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主，體量數(shù)億元至數(shù)十億元。與渝西相比，渝東園區(qū)發(fā)展不平衡、不充分的矛盾更加突出。

審計(jì)組決定將發(fā)展較弱勢的16個(gè)渝東片區(qū)的工業(yè)園區(qū)，作為一項(xiàng)重要的調(diào)查樣本進(jìn)行整體分析和宏觀比較，找出制約工業(yè)園區(qū)發(fā)展的瓶頸，從體制機(jī)制上發(fā)現(xiàn)具有普遍性、代表性的問題，形成審計(jì)專報(bào)，為市領(lǐng)導(dǎo)和政府部門當(dāng)好參謀，提供解決問題的思路。

（二）確定評價(jià)指標(biāo)

渝東片區(qū)園區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵，最重要的是當(dāng)?shù)貐^(qū)位優(yōu)勢和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，其次是管理機(jī)制體制、招商引資力度和營商環(huán)境、地方政府投入，以及稅收、土地等優(yōu)惠政策的落實(shí)。要評價(jià)園區(qū)發(fā)展，選擇指標(biāo)必須有代表性針對性，不宜過于微觀和面面俱到。經(jīng)過分析，審計(jì)人員選擇“園區(qū)管理基本情況”“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”“園區(qū)用地和建設(shè)數(shù)據(jù)”“入園企業(yè)經(jīng)營數(shù)據(jù)”“園區(qū)經(jīng)濟(jì)效益”5大板塊，作為園區(qū)績效評價(jià)的指標(biāo)。

1.園區(qū)管理基本情況板塊

該板塊主要反映各園區(qū)的管理模式。目前全市園區(qū)管理沒有統(tǒng)一模式，存在“政區(qū)合一”等多種管理體制，管理機(jī)構(gòu)也存在國有公司與管理機(jī)構(gòu)平行運(yùn)營、純國有公司化運(yùn)營和民營資本開發(fā)運(yùn)營等多種模式，各種模式之間各有優(yōu)劣。收集各園區(qū)機(jī)制體制和管理模式的目的，就是通過園區(qū)發(fā)展情況來分析判斷，園區(qū)管理機(jī)構(gòu)是否理順了園區(qū)與區(qū)縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的關(guān)系，園區(qū)發(fā)展是否存在機(jī)制體制、管理模式上的制約。主要收集資料如表1所示。

表1

2.國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)板塊

國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，直接反映地方經(jīng)濟(jì)的數(shù)量特征和水平。通過統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)指標(biāo)分析，可以判斷地方經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)弱、工業(yè)發(fā)展的好壞、園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)劣，以及園區(qū)在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到的作用。選擇該板塊指標(biāo)數(shù)據(jù)時(shí)，一是注意收集與地方工業(yè)發(fā)展最直接相關(guān)的指標(biāo)數(shù)據(jù)，二是需要分別收集區(qū)縣和園區(qū)的指標(biāo)數(shù)據(jù)，且使二者具有可比性。主要收集數(shù)據(jù)如表2所示。

表2

3.園區(qū)用地和建設(shè)數(shù)據(jù)板塊

該板塊主要反映園區(qū)在征地用地和基礎(chǔ)設(shè)施投入上的總體情況。土地一般是地方政府最大的投入，受政績觀影響，地方政府往往存在急于見成效、出政績，按照“造城”的方式投入大量資金，造成土地資源和基礎(chǔ)設(shè)施大量閑置等問題。通過收集園區(qū)計(jì)劃征地、實(shí)際征地、實(shí)際用地、閑置土地、閑置廠房等數(shù)據(jù)，判斷園區(qū)發(fā)展是否和地方經(jīng)濟(jì)相匹配，是否和引入企業(yè)規(guī)模相銜接。主要收集數(shù)據(jù)如表3所示。

表3

4.入園企業(yè)經(jīng)營數(shù)據(jù)板塊

企業(yè)是園區(qū)的細(xì)胞，入園企業(yè)發(fā)展的好壞直接影響園區(qū)的規(guī)模和效益。該板塊主要從3個(gè)方面反映園區(qū)引入企業(yè)發(fā)展的總體狀況：一是引入企業(yè)存續(xù)時(shí)間，二是各園區(qū)產(chǎn)業(yè)特色化、差異化程度，三是引入企業(yè)的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次。主要收集數(shù)據(jù)如表4所示。

表4

5.園區(qū)經(jīng)濟(jì)效益板塊

該板塊主要站在地方政府的角度，從財(cái)務(wù)指標(biāo)方面，評價(jià)園區(qū)的投入、產(chǎn)出等經(jīng)濟(jì)效益情況（解決就業(yè)等社會(huì)效益不做評價(jià)）。包括為建設(shè)園區(qū)發(fā)生的征地拆遷和建設(shè)費(fèi)用、平臺(tái)公司融資成本、管委會(huì)的日常性支出，以及兌現(xiàn)企業(yè)招商引資優(yōu)惠政策等，都可視為地方政府對園區(qū)的經(jīng)濟(jì)投入。而入園企業(yè)上繳的稅收、租金、土地出讓收入，以及平臺(tái)公司的經(jīng)營收入等，都可視為園區(qū)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，由此進(jìn)一步測算園區(qū)的投入產(chǎn)出比。主要收集數(shù)據(jù)如表5所示。挖掘問題產(chǎn)生的根源，充分有效發(fā)揮投資審計(jì)在社會(huì)治理中的作用。如：某工業(yè)園區(qū)工業(yè)增加值占區(qū)縣當(dāng)年

表5

（三）指標(biāo)關(guān)聯(lián)分析

基礎(chǔ)指標(biāo)數(shù)據(jù)收集后，還可以根據(jù)審計(jì)需求，將各類數(shù)據(jù)進(jìn)行整體關(guān)聯(lián)，進(jìn)一步深挖數(shù)據(jù)背后的涵義，指標(biāo)關(guān)聯(lián)包括但不限于表6所示內(nèi)容。

表6

（四）得出結(jié)論

通過以上基礎(chǔ)指標(biāo)和關(guān)聯(lián)指標(biāo)，可以綜合分析各工業(yè)園區(qū)現(xiàn)狀，深入GDP比重不到2%，遠(yuǎn)低于全市平均水平，入園企業(yè)上繳稅收僅占區(qū)縣總稅收收入的1%左右，可以看出，雖經(jīng)10余年發(fā)展，但園區(qū)發(fā)展效果不好，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)作用仍然非常有限。某工業(yè)園區(qū)按照“造城”的模式發(fā)展，大量征地和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，已投入貸款超過百億，然而，未將園區(qū)發(fā)展與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、引入企業(yè)的實(shí)際情況相匹配，造成園區(qū)土地大量閑置，并且園區(qū)自身造血功能差，投入產(chǎn)出倒掛，主要依靠貸款融資不斷投入，債務(wù)累積風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，由此可以看出，當(dāng)?shù)卣从行淞⒖茖W(xué)的政績觀，未根據(jù)入園項(xiàng)目多少、規(guī)模大小，科學(xué)合理地安排征地和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，造成資源閑置和浪費(fèi)等等。

三、總結(jié)與反思

要實(shí)現(xiàn)投資審計(jì)轉(zhuǎn)型，提高投資審計(jì)質(zhì)效，必然面臨“人、法、技”的挑戰(zhàn)。

一是“人”，主要是投資審計(jì)人員的思路，必須跳出單一造價(jià)審計(jì)，向全面審計(jì)轉(zhuǎn)變，要突出投資決策、建設(shè)程序、資金管理、招標(biāo)投標(biāo)、物資采購、征地拆遷、建設(shè)管理、工程結(jié)算、資源環(huán)保、投資績效等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和內(nèi)容，合理確定審計(jì)思路和重點(diǎn)。投資審計(jì)關(guān)注的范圍會(huì)不斷擴(kuò)大，甚至?xí)?shí)施之前很少接觸的板塊，本次審計(jì)調(diào)查的內(nèi)容就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出以往投資審計(jì)覆蓋的范圍。

二是“法”，主要是投資審計(jì)方法，必須密切關(guān)注投融資體制改革中的新情況、新問題，通過揭示一個(gè)行業(yè)、一個(gè)板塊以及一個(gè)系統(tǒng)的體制機(jī)制問題，從制度層面發(fā)現(xiàn)管理漏洞，從宏觀層面促進(jìn)體制機(jī)制的完善，從源頭上規(guī)范建設(shè)管理行為，有效發(fā)揮審計(jì)在國家治理體系和治理能力建設(shè)中的作用。

三是“技”，主要是投資審計(jì)人員的技能，要更加全面，除了造價(jià)審計(jì)外，還要積極探索其他投資領(lǐng)域的審計(jì)技術(shù)，通過信息化審計(jì)，積極探索運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、BIM等先進(jìn)技術(shù)和方法，將投資審計(jì)新實(shí)踐與工程建設(shè)新技術(shù)、現(xiàn)代信息技術(shù)等深度融合，提高投資審計(jì)效率和效果。