大氣環境績效審計評價指標體系構建
——以山東省為例

近年來，隨著工業化進程的加速推進，我國能源消耗數量急劇增加，大氣污染問題日趨嚴重，影響到人民群眾正常生產生活秩序，也制約著實現生態文明建設的總目標。對此，我國政府采取有力措施，先后制定并修改了一系列的法律法規措施，如《大氣污染防治行動計劃》《大氣污染防治法》等以遏制日益嚴重的大氣污染問題。治理大氣污染、改善空氣質量，是群眾所盼、民生所系，也是考核政府履行環保責任的重要依據。環境績效審計依據環境審計標準、運用績效審計方法，對審計主體的環境管理活動做出評價，是政府治理環境的重要手段之一。一套科學的評價指標體系是實施績效審計的關鍵因素，是充分發揮績效審計作用的基礎。本文依據大氣環境治理的特征，構建基于PSR模型的大氣環境績效審計評價指標體系，并以山東省為例對指標體系進行應用與分析，以期為未來審計實踐提供借鑒。

一、基于PSR模型的大氣環境績效審計評價指標體系

（一）PSR模型的作用機理

PSR模型是指壓力（Press）—狀態（State）—響應（Response）模型（以下簡稱PSR模型）。該模型于1979年由David J.Rapport和TonyFriend提出后，被聯合國統計署（UNSD）、聯合國開發計劃署（UNDP）及聯合國可持續發展委員（UNCSD）作為評價某區域可持續發展的一種重要工具，如圖1所示。該模型以人類與自然的關系作為出發點，人類在活動中消耗了大量的自然資源，對生態環境造成了負面壓力（P），進而改變了自然資源和生態環境質量狀況（S），為了實現社會的可持續發展，人類社會將做出相應的反應（R）來修復、預防自然資源和生態環境產生的負面影響。

圖1 PSR模型框架

本文以PSR模型為框架構建大氣環境績效審計評價指標體系，清晰展示出資源高效利用、大氣污染物排放、大氣環境治理與大氣環境狀況間的協同效應，形成了大氣環境績效審計工作的邏輯結構：大氣環境污染壓力（P）為改善大氣環境狀況（S）提供了機遇，大氣環境績效審計（R）能夠降低人類活動對大氣環境產生的壓力（P），進而改善大氣環境狀況（S）。該模型體現了大氣環境治理結果（S）與影響結果的各種因素（P、R）之間的平衡和互動。

（二）大氣環境績效審計評價指標設置

本文依據層次分析法的基本原理，基于PSR模型構建大氣環境績效審計評價體系，該體系包含項目層、準則層和要素層三個層次。項目層是待評價的大氣環境績效審計項目；準則層包括壓力（P）、狀態（S）及響應（R）三個維度指標；要素層是針對準則層三個維度分別設置具體化的績效審計評價指標。其中，壓力（P）維度擬從污染物排放、資源利用情況及社會發展水平三個方面構建具體評價指標；狀態（S）維度擬從大氣質量狀況和居民的大氣生活質量兩個方面構建具體評價指標；響應（R）維度擬從環保資金投入、法律法規及環境監管三個方面構建具體評價指標。

（三）大氣環境績效審計評價指標權重

大氣環境績效審計除構建指標體系外，還需要合理分配各指標的權重。本文采用層次分析法確定各指標的權重，為此構建層次模型將項目層設為一級指標，賦予權重為1。分別構建準則層、要素層判斷矩陣，采用標度法兩兩指標進行比較，根據1-9評分標準分析各指標之間的重要性，結合專家打分，綜合專家意見，確定各層次判斷矩陣。運用YAAHP（11.0）軟件對各層次判斷矩陣進行一致性檢驗，保證評判結果的客觀性。受篇幅所限，矩陣、權重及一致性檢驗不再贅述。各具體評價指標的權重=上一層次各指標權重*各要素指標權重。

本文構建的基于PSR模型的大氣環境績效審計評價指標體系及各指標權重具體見表1。

表1 大氣環境績效審計評價指標體系

（四）大氣環境績效審計評價方法

在評價方法選取上，本文擬采用等級評價法。具體評價過程為，以既定標準值為基準，基準分為80分。若被審計年度激勵型指標數值增加或約束型指標數值減少可正向加分，賦予相應分值；激勵型指標數值減少或約束型指標數值增加按變化幅度反向打分評價。依據層次分析法建立評價模型，具體如下：

其中：A為大氣環境績效審計評價綜合得分，X為準則層維度評價指標的權重，Y為要素層評價指標的權重，Z為具體指標層評價指標的權重，W為具體指標層評價指標的得分，q為準則層維度，i為要素層指標的數量，j為具體評價指標層指標的數量。結合實際審計情況，依據計算得出的大氣環境績效審計綜合得分情況（A），將90-100評為優秀等級，70-89評為良好等級，60-69評為合格等級，60分以下為不合格。

二、大氣環境績效審計評價指標體系案例應用

山東省系我國傳統能源消耗大省，結構性污染突出，產業結構不合理，經濟增加動能不足，截至2011年底，全省煤炭消耗量3.8億噸，約占全國的1/10，主要污染物排放量大，排放強度高，二氧化硫及氮氧化物排放量居全國第一。為深入貫徹黨的十八大精神，按照建設生態山東的總體要求，以治理大氣污染倒逼能源與產業結構調整，山東省先后出臺《山東省2013-2020年大氣污染防治規劃行動計劃》（分三期）《山東省節能減排工作方案》《山東省大氣污染防治條例》等多項政策治理措施，治理效果明顯，成績顯著，日益滿足了人民群眾對良好空氣質量的要求。基于此，本文以山東省為例，探索基于PSR模型的大氣環境績效審計評價指標體系案例應用。

（一）指標體系的評價結果

1.數據來源。本文以2017年數據作為分析樣本，以《中國空氣質量標準》《山東省2013-2020年大氣污染防治規劃行動計劃》（第二期）《山東省大氣污染防治條例》等文件中的既定目標以及同時期國家均值、長期規劃目標作為2017年標準值，通過查閱《中國統計年鑒》《中國環境統計年鑒》《山東省統計年鑒》《山東省生態環境狀況公報》等資料獲取2017年各指標實際數據。邀請環境審計領域專家學者進行打分，從而得到各項指標的分數，測算結果如表2所示。

表2 2017年山東省大氣環境績效審計評價指標得分

2.評價結果。根據表3的專家打分結果，得出山東省大氣環境績效審計綜合得分：

A=80.26分，屬于良好等級，這表明山東省大氣環境質量狀況整體情況較好，大氣污染整治取得了一定的階段性效果。

（二）評價結果分析

1.總體分析。所建立的層次分析評價模型中響應層權重最高，達到0.5390，其次是狀態層和壓力層，分別達到0.2973和0.1638。與此同時，在指標層對最終審計評價結果影響較大的是環保資金投入、環境監管和大氣質量狀況，分別達到0.2695、0.2695和0.1486。

依據綜合得分80.26分，可知2017年山東省大氣環境績效審計評價等級為良好。結合近幾年山東省大氣環境狀況，可以看出山東省在發展經濟的同時充分認識到了大氣環境保護問題，然而在煤炭能源消費比重，第二產業GDP比重方面仍需改善。山東省應加強新舊動能轉換，產業結構調整等各項政策的落實，對空氣質量生態補償資金發放及專項使用情況實施專項審計，提高專項資金使用率及到位率。

2.具體指標分析。在對綜合得分進行等級評價的同時，也應對各項具體指標進行分析比較，找出綜合得分上升或下降的原因。從表2可以看出，單位GDP能耗下降百分比、單位GDP煙（塵）排放量、二氧化硫年平均濃度指標情況有較大好轉，而人口密度、空氣質量生態資金補償率、空氣質量生態補償資金專項使用率指標較標準值有較大不足，其余指標情況保持較好。這表明2017年山東省在大氣資源消耗和污染物排放方面總體控制較好，但相應的響應措施有待加強，尤其是在新型城鎮化建設、增加空氣質量專項治理項目數量，及時發放生態補償資金方面有較大的提升空間。

3.審計建議。鑒于評價結果，得出審計建議，山東省在后續的防治過程中應當做到：一是加快新舊動能轉換，削減煤炭能源消耗比重，增加新能源供應范圍；二是促進產業結構升級，提升第三產業占比；三是加大監管力度，監督高能耗、高污染企業達標排放；四是開展專項資金績效審計，確保資金專款專用，提升資金使用效率；五是各級政府部門應共建共治共享，保障各項數據準確有效，增強環境治理的合力。

三、總結與展望

環境績效審計作為環境審計的一個重要分支，在提高環境治理效果方面發揮著獨特作用。而一套行之有效的評價指標體系是開展績效評價的基礎，也是形成審計結論的重要依據，直接關系到環境績效審計評價結果的準確與否。隨著我國大氣污染治理工作常態化，實施大氣環境績效審計將呈現邊際上的持續的漸進變遷。因此，本文為未來開展大氣環境績效審計提供借鑒的同時，建議在具體實施過程中也應注意幾個問題。

第一，完善法律制度。在全面依法治國的背景下，建議在《審計法》及其實施條例中增加關于環境審計的制度及條例，使環境審計有法可依，有章可循，確保環境審計具有持續性。

第二，構建大數據審計模式。大氣環境績效審計屬于審計與環境保護交叉領域，涉及的審計數據較多且分散，項目審批部門較多且專業化水平高。因此，可構建以“大氣環境審計大數據平臺”為重要載體，整合大氣環境政策、大氣環境資金、大氣環境項目等多維度信息，在提高審計效率的同時，及時向社會公眾披露審計結果。

第三，強化問責。針對績效審計過程中發現的政策不落實、決策失誤、重大環境事故等問題，運用績效審計評價結果予以問責，并將審計報告移交主管部門，作為評定領導干部晉升的重要依據。同時，將問責結果對社會公開，真正發揮審計監督評價作用。

[圖片新聞]

荊州市審計局在開展市復員退伍軍人精神病醫院領導干部經濟責任審計中，緊扣特殊病群康復治療重點，積極關注醫院落實有關政策，以及設施設備建設、管理、運用等情況，助力地方醫療及福利救助事業健康發展。圖為審計人員現場核查設備購置與運用情況。

（張小松 楊栩 攝影報道）