完善國家物資儲備體系對暢通國民經濟循環意義重大

2021-04-23 18:32:40唐玨嵐

人民論壇·學術前沿 2021年5期

【摘要】暢通國民經濟循環是構建新發展格局的關鍵，有韌性的產業鏈、供應鏈是暢通國民經濟循環的基礎與前提。由于面臨諸多“卡脖子”問題，疊加外部不確定性因素，當前，我國產業鏈、供應鏈存在明顯的脆弱性。國家物資儲備是增強產業鏈、供應鏈韌性的重要保障。然而，我國物資儲備體系存在的儲備管理協同不足、儲備主體單一、能力儲備滯后、資金來源渠道不廣等問題，致使物資儲備還不能很好滿足增強產業鏈、供應鏈韌性的需要。對此，我國應從建立統一高效的物資儲備管理體系、壯大社會儲備力量、堅持實物儲備與能力儲備并重、拓寬儲備資金來源渠道等四個方面入手，完善物資儲備體系，提高國家物資儲備對產業鏈、供應鏈韌性的保障水平。

【關鍵詞】新發展格局? 產業鏈? 供應鏈? 韌性? 物資儲備

【中圖分類號】F20? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.05.006

安全是發展的前提，發展是安全的保障。黨的十九屆五中全會提出，要統籌發展與安全，把安全發展貫穿國家發展各領域和全過程。經濟安全是國家安全的基礎。當前我國經濟發展態勢總體是好的，但國際發展環境與國內發展條件正在發生復雜深刻的變化。我國產業鏈、供應鏈高度依賴專業化生產和全球范圍內的分工合作。新冠肺炎疫情全球蔓延、貿易保護主義加劇，給我國產業鏈、供應鏈的穩定帶來前所未有的挑戰。產業鏈、供應鏈是國民經濟的生命線，其安全是國家經濟安全的重要組成部分。2020年12月召開的中央經濟工作會議，強調要“增強產業鏈供應鏈自主可控能力”。自主可控并非指產業鏈、供應鏈只能在國內封閉循環，而是強調增強產業鏈、供應鏈韌性，即在確保產業鏈、供應鏈安全的基礎上，提升其國際競爭力。本文擬從增強產業鏈、供應鏈韌性的需求出發，研究國家物資儲備對提升產業鏈、供應鏈安全穩定性與競爭力所發揮的重要保障功能，分析當前我國物資儲備體系存在的短板弱項，并提出相應的對策建議。

新發展格局需增強產業鏈、供應鏈韌性

構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是我國經濟發展進入新階段、培育國際經濟競爭新優勢的必然選擇。構建新發展格局的關鍵在于暢通國民經濟循環，其中，有韌性的產業鏈、供應鏈是暢通國民經濟循環的基礎與前提。

增強產業鏈、供應鏈韌性是暢通國民經濟循環的必然要求。按照馬克思主義政治經濟學的社會再生產理論，在國民經濟運行中，生產、分配、交換、消費四個環節并不是孤立存在的，而是一個相互促進、相互制約的有機統一整體。其中，生產環節是國民經濟循環的起點，決定著后面三個環節的對象、水平、結構與具體形式。有韌性的產業鏈、供應鏈是穩定生產、暢通循環的重要基石。

近年來，我國領導人在多個場合用“韌性”說明中國經濟的特點。2020年2月18日，國家主席習近平在同英國首相約翰遜通電話時說到，“中國經濟韌性強勁，內需空間廣闊，產業基礎雄厚，我們有信心、有能力實現今年經濟社會發展目標”。2020年5月22日，國務院總理李克強在十三屆全國人大三次會議上表示，“我們統籌推進疫情防控和經濟社會發展，及時有效促進了保供穩價和復工復產，我國經濟表現出堅強韌性和巨大潛能”。2020年7月30日，習近平總書記在主持召開中共中央政治局會議時指出，“我國經濟韌性是強勁的”。同年召開的十九屆五中全會再次強調，我國發展仍然處于重要戰略機遇期，“經濟長期向好，物質基礎雄厚，人力資源豐富，市場空間廣闊，發展韌性強勁”。“韌性”已成為概括新時代中國經濟發展特征的重要概念與構建新發展格局的必然要求。

根據《現代漢語詞典》的解釋，“韌性”意指物體受外力作用時，產生變形而不易折斷的性質。這一概念廣泛應用于生態學、社會學、工程學、經濟學等領域（蘇杭，2015）。產業鏈、供應鏈韌性強調的是在遭遇沖擊后，產業鏈、供應鏈能夠及時抵御、吸收、快速適應并作出有效反應的能力。有韌性的產業鏈、供應鏈能減輕外部沖擊帶來的經濟損失，并在抵御、吸收沖擊時獲取新的發展機遇。從靜態的角度看，產業鏈、供應鏈韌性能保證在極端情況下生產有效維持、流通高效順暢。從動態角度看，產業鏈、供應鏈韌性具備“黑天鵝”事件來襲時正常運轉的維持力，短暫“斷鏈”后的復原力，以及實現適應性發展的轉型力。增強產業鏈、供應鏈韌性，有兩方面的要求：一是確保產業鏈、供應鏈安全穩定;二是提升產業鏈、供應鏈競爭力。只有穩定產業鏈、供應鏈，才能聯動各個生產環節，為暢通國民經濟循環提供基礎與保障;只有提升產業鏈、供應鏈競爭力，才能形成我國參與國際合作與競爭的新優勢。

我國產業鏈、供應鏈存在脆弱性。經濟全球化時代，一國經濟循環并非封閉的國內循環，而是開放的國內國際雙循環，全球經濟緊密聯系在一起，各國的生產、分配、交換、消費環節均已延伸到國外。世界經濟交織成一個相互依存、相互融合的有機整體，同時也加大了一國經濟的脆弱性。任何一個經濟體特別是作為全球供應鏈、產業鏈關鍵環節的經濟體發生暫時的生產停擺或采取嚴厲的貿易限制，都會給其他經濟體構成巨大的外部沖擊（唐玨嵐，2020），尤其是對外依存度高的國家面臨的“斷鏈”風險更大。

作為一個開放型經濟大國，當前我國產業鏈、供應鏈存在著明顯的脆弱性。

一方面，我國產業鏈、供應鏈面臨著諸多“卡脖子”問題。這種“卡脖子”問題主要表現為產業鏈、供應鏈的關鍵環節受制于人。比如，在農業領域，種源安全缺乏保障。種子是一國農業發展的“芯片”，但近年來國外種業巨頭來勢洶洶，企圖控制我國種業市場，一大批洋種子已滲透到國內田間地頭（王建等，2020）。此外，部分農產品嚴重依賴進口。目前除水稻、小麥、玉米三大主糧外，我國其他農產品均嚴重依賴進口，其中食用植物油進口依存度超過60%，大豆更是超過80%。又如，在工業領域，一些關鍵技術、核心技術受制于人，部分關鍵元器件、零部件、原材料依賴進口，“缺芯少基”現象普遍[1]。再如，能源資源領域，我國是全球第二大煉油國和石油消費國、第三大天然氣消費國，但石油對外依存度達70%以上，天然氣對外依存度超過40%。因此，來自產業鏈、供應鏈上游的任何外部沖擊，都有可能威脅到國內經濟安全。

另一方面，威脅產業鏈、供應鏈穩定的外部不確定性因素明顯增加。比如，由于萬物互聯，一場網絡黑客攻擊可以使受攻擊的國家經濟陷入癱瘓;由于社會流動性提高，一種未知的病毒可以引發烈性傳染病大流行;由于全球經濟相互依存，一場境外工廠罷工或礦山事故可以造成一國生產梗阻……“黑天鵝”事件總是發生在意想不到的地方。2020年，在新冠肺炎疫情全球蔓延、貿易摩擦不斷升級的沖擊下，我國產業鏈、供應鏈上游供給不暢甚至“斷鏈”情況時有發生。疫情影響下的全球經濟復蘇前路漫長且易受挫折，一部分國家為了有效防控疫情，從采用單向限制性手段逐漸轉向雙向、多邊的嚴格管制措施，不僅造成貿易成本大幅上升，還加大了全球產業鏈、供應鏈“縮鏈”甚至“斷鏈”風險，而這又進一步傳遞到我國參與國際分工的相關領域與企業，對我國產業鏈、供應鏈帶來嚴重沖擊。從國際貿易環境來看，如果中美經貿領域的摩擦進一步擴散，美國對中國科技領域的打壓與遏制進一步升級，未來我國可能將面臨更為激烈的博弈手段、更難應對的博弈策略，產業鏈、供應鏈依賴境外的產業將面臨較大困難。

面對外部諸多不確定性挑戰，增強產業鏈、供應鏈韌性，確保在關鍵時刻不掉鏈子且能自我循環，鞏固提升產業優勢，這是中國作為超大規模經濟體必須具備的重要特征。（習近平，2020）

國家物資儲備具有增強產業鏈、供應鏈韌性的功能

20世紀30年代，在吸取第一次世界大戰教訓的基礎上，許多國家出于備戰需求紛紛儲備石油、鋁、鉻等物資。如今，各國物資儲備的目的已不限于軍事需求，而是從國家安全全局出發考慮，將物資儲備作為國防建設和經濟社會穩定發展的重要物質基礎、國家綜合實力的重要體現，以及彰顯國際競爭力的重要標志。加強物資儲備已成為世界各國的普遍共識。

國家物資儲備的基本內涵。不同于一般的物資，國家儲備物資，“是指由中央政府儲備和掌握的，國家安全和發展戰略所需的關鍵性礦產品、原材料、成品油以及具有特殊用途的其他物資”[2]。相應地，國家物資儲備是指以政府為主體，以保障國家安全、維護社會穩定為目的，有計劃地儲備關系國家安全和發展戰略所需物資。在遭遇戰爭、傳染性疾病、自然災害等突發事件時，儲備物資可發揮保障物資供給、維護社會穩定的作用;在事關國家重大戰略、國際競爭力的領域，儲備物資可體現國家威懾力與反制力（晏然，2020）。

國家物資儲備對產業鏈、供應鏈韌性的支撐作用。在國內經濟發展不平衡不充分問題仍然突出、外部環境不穩定不確定因素明顯增多的環境下，國家物資儲備將發揮“穩定器”“蓄水池”功能，是增強我國產業鏈、供應鏈韌性的重要支撐與保障。

第一，國家物資儲備能提高本國產業鏈、供應鏈應對突發事件的能力。國家進行物資儲備的目的主要是為了滿足未來經濟發展的需求和應對突發性事件帶來的沖擊，是對未來可能發生的供給不足提前進行的防范性物資安排。在發生突發事件時，國家可以通過投放儲備物資的方式降低本國產業鏈、供應鏈所受的沖擊，增強本國經濟應對外部沖擊的防御、吸收能力，進而穩定市場主體對本國經濟發展的預期。

第二，國家物資儲備能增強宏觀經濟調控的有效性。在市場經濟條件下，市場機制具有一定的自發性、滯后性與盲目性，進而造成經濟的周期性波動。政府往往通過宏觀調控平抑市場波動，其中，國家物資儲備可以彌合、平抑供求差異，是保障市場供應、穩定市場價格的特殊力量。國家物資儲備往往以逆風向行事為特征，即當市場供過于求、價格低落時，政府通過收儲提振經濟;當市場供不應求、價格高漲時，通過投放儲備物資給市場降溫，防止市場出現大起大落的情況。由于國家儲備物資的采購、存儲、調用不必經過市場配置與社會分配，必要時可以直接將關鍵物資投放到市場甚至不必通過市場交易發放給特定對象，這種一般宏觀調控手段所不具備的快速響應能力，有助于產業鏈、供應鏈穩定發展。

第三，國家物資儲備有助于培育國際競爭優勢。一國產業鏈、供應鏈過度依賴外部資源與市場，容易受制于人，進而影響本國經濟穩定運行。國家物資儲備能提升本國在國際市場的話語權與對資源的定價權，也能增強一國參與國際博弈的能力。在遭遇“斷鏈”等極端沖擊時，儲備物資的投放可確保本國產業鏈、供應鏈安全穩定，尤其是通過增強戰略物資儲備，可拉緊國際產業鏈對本國的依存關系，形成對外方人為“斷鏈”的強有力反制和威懾能力。

上文簡略分析了國家物資儲備對產業鏈、供應鏈韌性的關鍵支撐作用，這些作用包括對抗外部沖擊的應急保障功能、穩定生產流通的宏觀調控功能和應對國際博弈的威懾反制功能，確保極端情況下產業鏈、供應鏈不“斷鏈”，或即使中斷也能及時自我修復，并能快速適應變化實現新發展。

當前我國物資儲備體系存在的不足。要發揮國家物資儲備對經濟社會“壓艙石”“穩定器”作用，必須樹立系統思維，構建統一的國家物資儲備體系。國家物資儲備體系是物資儲備管理部門為了維護國家總體安全，以物資儲備為中心工作，依照物資的流動方式，使與儲備有關的所有管理活動、要素資源、環節過程協同運作的整體系統。完善的國家物資儲備體系具有儲備主體多元參與、管理部門協同運作、內容環節覆蓋全流程及管理方式動態化等特征（唐玨嵐，2021）。

新中國成立之初，面對嚴峻復雜的國際局勢和百廢待興的國內經濟狀況，黨和政府高度重視儲備工作。1951年，政務院財政經濟委員會和財政部首次提出建立國家物資儲備的建議。1952年開始建設儲備倉庫，并利用國家預算撥專款收儲物資。1953年國家物資儲備局作為政務院的一個獨立局正式掛牌成立，標志著我國有了專門的物資儲備機構負責國家物資的收儲、輪換和日常管理工作。60多年來，我國物資儲備體系在支持國防和軍隊建設、應對突發公共衛生事件和重大自然災害、確保國民經濟健康穩定發展方面作出了積極貢獻。但2020年新冠肺炎疫情暴發之初，國內出現的醫用設備、防護服、口罩等物資頻頻告急，以及產業鏈、供應鏈一度面臨的“斷鏈”風險，反映了我國物資儲備體系仍存在突出短板，還不能很好滿足增強產業鏈、供應鏈韌性的需要。當前我國物資儲備體系存在的問題，主要包括以下方面。

第一，儲備管理協同不足。目前我國的物資儲備管理體制已較為全面地涵蓋了不同區域和層級，但尚未形成縱橫聯動的物資儲備格局。就縱向而言，盡管已經形成了從中央到地方的三級垂直管理體制，但分級管理還不夠科學高效，分級動用機制還不夠完善;從橫向協調來看，相關部門和儲備管理機構之間的會商協作還不夠靈活暢通（晏然，2020），難以實現物資綜合性和應急性的高效配置。

第二，儲備主體單一化。我國物資儲備一直以政府儲備為主，社會儲備發展相對滯后，其優勢在于高度集中，能夠及時作出決策應對突發事件。但儲備主體單一化導致了以下問題：一是國家儲備物資的儲備場所和日常管理所需資金完全由國家財政負擔，給國家財政帶來巨大壓力;二是儲備物資運行管理帶有較強的行政色彩，市場機制在國家物資儲備運作管理中運用不充分。政府儲備物資的采購，長期以來都通過指令性計劃進行，物資采購項目與資金都需要經過層層審批，有些物資因儲存過久，在品質上達不到使用要求，而有些物資，比如新經濟、新技術、新產業發展所需的物資又難以及時儲備，造成已有儲備物資的品類、規模與增強產業鏈、供應鏈韌性的需求之間仍有不小差距。

第三，能力儲備是短板。不論是儲備規模還是結構，僅僅依靠實物儲備難以滿足因突發性事件所產生的突發性物資需求。能力儲備可有效彌補實物儲備之不足。作為一種特殊的儲備模式，能力儲備是儲備管理部門通過與企業簽訂合同的方式，儲備可快速用于生產的機械設備、生產線、原材料、人員以及先進的生產技術等，確保企業及時增產或轉產，生產供應相應物資以應對突發事件產生的突發需求（陳俐穎等，2020）。但目前我國的能力儲備相對不足，在“一張網”統籌相關要素方面還有欠缺，在法律法規方面還不夠完善，缺乏具體操作指引。

第四，資金來源渠道狹窄。目前，我國物資儲備資金主要來源于政府的財政撥款，總體上用于物資儲備的財政資金支持不足。由表1可見，我國糧油物資儲備支出額從2015年的2613.09億元減少到2019年的1897.11億元，減少了27.4%;同期，糧油物資儲備支出占一般公共預算支出的比例也呈逐年下降之勢，由2015年的1.49%下降到2019年的0.79%。儲備資金的大幅縮減導致物資儲備的品類偏少、總體規模偏小，難以確保極端情況下國民經濟循環之需。更何況，儲備物資的收儲與動用通常會受到不確定事件的影響，但財政資金的使用一般需經過人大審批[3]，進而使得儲備物資無法對突發事件作出快速反應。

完善國家物資儲備體系的對策建議

從提升我國產業鏈、供應鏈安全穩定性與競爭力的現實需求出發，針對當前我國物資儲備體系存在的突出問題，應著重從以下四方面完善國家物資儲備體系，增強物資儲備對產業鏈、供應鏈韌性的支撐保障功能。

一是建立統一高效的物資儲備管理體系。儲備物資的動用涉及多個部門，有關部門既要各守其職，還要加強協同運作。需要動用儲備物資的緊急狀態往往具有發生突然、成因復雜、危害嚴重的特點。在突發事件發生時，為維護產業鏈、供應鏈穩定，儲備物資的調用是帶有應急性質的，必須快速響應。所謂“快速響應”，就是在關鍵時刻，儲備物資能“拿得出、調得快、用得上”。儲備物資的生產、收儲、調用往往涉及多個部門、多個環節、多個儲備物資品種及儲備運行管理的多種資源。因此，健全國家物資儲備體系關鍵是建立起一個超越部門利益的統一高效的物資儲備管理體系，能統籌管理分散在不同部門的儲備物資，并構建跨層級、跨部門協調機制，促使各部門跳出自身的利益訴求密切配合，發揮“整體大于部分之和”效應。

二是壯大社會儲備力量。國家物資儲備的主體無疑是政府，但從儲備方式來看，除了國家儲備（中央和地方政府的專項儲備），還有企業儲備（包括法定儲備與商業儲備）及家庭儲備等。一旦企業與家庭儲備的數量發生變化，國家物資儲備的規模就會受到影響。因此，完善的國家物資儲備體系，應是一個政府儲備與家庭儲備、企業儲備有機結合的體系。運用政府儲備、企業代儲、協議儲備、家庭儲備等各種方式，逐步構建起多元主體參與的國家物資儲備體系，這既能減輕物資儲備的財政資金負擔，又可提升物資儲備對不確定事件的響應能力。國家物資儲備具有公益性，而企業是經濟主體，兩者之間有時不可避免地會產生矛盾，對于這一矛盾的破解，一方面，應鼓勵企業切實承擔社會責任，另一方面，政府在資金、政策上應為企業儲備提供相應支持。比如，政府可以聯合相關企業，通過給予企業倉庫建設補貼等方式，利用企業周轉庫存實現國家儲備物資的動態輪換。

三是堅持實物儲備與能力儲備并重。實物儲備是關鍵時刻應急保障的第一道防線。在緊急事件發生時，調用實物儲備能迅速起到穩人心、強信心的作用。與此同時，要積極利用投放實物儲備所爭取到的時間，迅速啟用能力儲備，組織短缺物資的集中生產與應急采購。如果說實物儲備構筑起應對緊急狀態的第一道防御線，那能力儲備則是事關應急物資補給的生命線。能力儲備通過提升供應彈性，進而增強產業鏈、供應鏈韌性。大規模能力儲備的釋放，體現的是一國包括生產制造、交通運輸、人力動員等在內的強大綜合實力。我國可根據突發事件產生的需求，建立一批戰略儲備生產線，平時用于軍用產品生產，發生突發事件時可轉為民用，尤其是應在國民經濟運行的重點產業領域加強能力儲備，保證在重大緊急情況下能快速有效地組織產業鏈、供應鏈上下游各環節開展生產（秦海林，2020）。

四是拓寬儲備資金來源渠道。資金是完善國家物資儲備體系的關鍵保障。建議設立專項物資儲備基金，該基金來源除財政撥款外[4]，還可來自儲備物資輪換中產生的盈利、儲備資產經營收入等，并在一定條件下，探索國家物資儲備基礎設施商用租賃模式，產生的租賃費用也可充實儲備基金（盧藝，2020）。同時，統籌安排各類儲備。物資儲備、外匯儲備、黃金儲備，都是一國儲備的重要組成。作為一個開放發展的超大型經濟體，我國物資儲備體系的構建不應局限于國內的資源與生產能力，而應放眼世界，特別是通過對龐大外匯儲備資源的戰略性運用，在全球范圍內采購國計民生所需的資源與物資。這既能避免“錢多了咬手”，達到外匯儲備運用多元化目標，也能實現儲備物資來源多渠道、增強本國物資儲備資金實力的目的，為產業鏈、供應鏈韌性提供堅實支撐。

注釋

[1]芯片自給率目前不到30%，尤其是高端芯片嚴重依賴進口;核心基礎零部件、先進基礎工藝、關鍵基礎材料和產業技術基礎等工業基礎能力薄弱，大量依賴進口。

[2]《國家物資儲備管理規定》第3條，https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/fzggwl/201504/t20150417_960796.html，2015年4月17日更新。

[3]《中華人民共和國預算法》第64條規定，各級預算預備費的動用方案，由本級政府財政部門提出，報本級政府決定。

[4]建議在儲備立法時，明確規定每年提取一定比例的國家財政收入作為國家儲備資金來源。考慮到儲備加強的大趨勢，財政還應確保儲備資金逐年增長。

參考文獻

陳俐穎、王豐、徐萊，2020，《戰備物資生產能力儲備激勵機制構建》，《軍事交通學院學報》，第9期。

盧藝，2020，《加快健全我國國家物資儲備體系》，《宏觀經濟管理》，第11期。

秦海林，2020，《經濟高質量發展亟須增強產業鏈彈性》，《紅旗文稿》，第12期。

蘇杭，2015，《經濟韌性問題研究進展》，《經濟學動態》，第8期。

唐玨嵐，2020，《新冠肺炎疫情給經濟全球化帶來哪些影響》，《學習時報》，3月23日。

唐玨嵐，2021，《“大儲備”：國家戰略物資儲備體系的重構》，《治理研究》，第1期。