演進與調節：互聯網內容治理中的政府主體研究

朱垚穎 張博誠

【摘要】在我國的互聯網內容治理實踐中，政府主體經歷了信息化部門參與管理、宣傳部門主導管理、國家網信辦主導治理的演進階段，中央政府、地方政府、基層政府分層級推進互聯網內容治理，形成了立體化的治理層次，初步建立了“1中央部門+1行政機構+N協助部門”治理模式，改革逐步推進、協同配合逐漸深入、治理框架和管理機制逐步完善，政府治理的廣度、力度、深度不斷提升。

【關鍵詞】 互聯網治理? 治理模式? 網絡安全? 法律規制

【中圖分類號】G21? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.05.012

自互聯網1994年正式接入中國以來，互聯網內容產業不斷發展，網絡內容對輿情事件、公民參與、網絡問政、社會穩定、信息安全等領域產生了廣泛而深遠的影響。隨著互聯網內容蓬勃發展、影響力日漸深遠，內容治理中的政府主體不斷演化發展，各級治理部門合作逐漸加強，治理理念日益明確。

互聯網產業視角下的政府治理主體演變

梳理互聯網治理有關研究發現，現有的政府治理主體研究多從部門機構變遷出發進行分析梳理，對產業視角下的主體演變研究較少涉及。事實上，政府治理和互聯網內容產業相輔相成，產業發展推動治理主體演進，政府主體規范產業發展，二者存在著不可分割的密切關系。我國互聯網產業視角下的政府治理主體演變主要可分為如下幾個階段。

網絡通信萌芽，信息化部門參與管理（1994～2000）。互聯網最初因通信需求而興起，早期由信息產業等相關部門進行管理。1996年1月，國務院信息化工作領導小組成立;同年2月，《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》發布，規定互聯網絡分別由郵電部、電子工業部、國家教育委員會和中國科學院管理，并明確領導小組辦公室負責國際出入口信道、國際聯網工作的管理。[1]1998年3月，第九屆全國人民代表大會第一次會議決定，在郵電部和電子工業部的基礎上組建信息產業部。[2]

此外，文化部、教育部、中共中央對外宣傳辦公室、國務院信息化工作領導小組、國務院新聞辦公室等也承擔了互聯網具體領域的管理工作，部分機構和部門相繼就互聯網內容管理設立專門機構，如國務院新聞辦公室第五局、中共中央對外宣傳辦公室網絡局、文化部文化市場司網絡文化處等。從一定程度上看，這一階段也成為互聯網治理“政出多門”管理模式的起點。

內容產業蓬勃發展，宣傳部門主導管理（2000～2011）。這一時期，網絡內容產業蓬勃發展，綜合類門戶網站的出現使網絡內容覆蓋面和復雜性進一步提高。2000年1月，中央宣傳和外宣領導部門召開首次互聯網絡新聞宣傳工作會議，就中國新聞媒體在網絡傳播領域的發展進行決策、布局和動員。

2000年4月，國務院新聞辦公室成立網絡新聞宣傳管理局，將政府行政機構職能通過新建下屬管理單位的模式進行細化、管理，并負責統籌協調全國互聯網絡新聞宣傳工作。隨后，各地政府逐步設立了網絡管理部門，對網絡新聞、網絡視聽節目、網絡出版等互聯網內容進行管理，標志著我國網絡新聞傳播在管理機制上的進一步完善。

網絡新聞宣傳管理局在很長時期內都是互聯網內容管理的核心主體。盡管彼時全國范圍尚未建立自上而下的政府管理主體，但宣傳部和網絡新聞宣傳管理機構的設置已經初顯行政機制化的趨勢。與此同時，多個政府部門積極對互聯網各領域的內容進行規范管理，如2004年7月，國家廣電總局發布《互聯網等信息網絡傳播視聽節目管理辦法》，以進一步規范互聯網等信息網絡傳播視聽節目秩序，加強監督管理，促進社會主義精神文明建設。

移動互聯網興起，國家互聯網信息辦公室建立（2011～2014）。2010年前后，智能手機的普及和移動互聯網技術的發展使得網絡內容傳播向手機端轉移，互聯網應用的影響力迅速擴大。在這一階段，互聯網內容管理亟需由統一的政府部門進行牽頭抓總。2011年5月，國家互聯網信息辦公室成立，這意味著中國政府行政機構系統出現了一個針對互聯網信息領域的專職部門，傳統互聯網內容治理“多頭管理”模式實現了轉變。這一機構的成立也相繼帶動了各地區成立互聯網內容治理專職部門，實現了從中央到地方的系統管理。

值得注意的是，國家網信辦是在國務院新聞辦公室加掛部門牌子，從而開啟了互聯網內容治理政府主體“一套班子、兩塊牌子”的模式。由于機構仍隸屬于國務院，因此權職分配仍然和前一階段有相似性和關聯性，其他政府部門也會對特定的領域承擔部分職能，如廣電總局負責網絡視頻節目等。

“互聯網+”時代，國家網信辦主導治理（2014至今）。2014年至今，算法類應用、直播及短視頻應用迅速崛起，網絡內容形態進一步豐富。互聯網和各個產業融合度進一步提升，“互聯網+”時代到來，互聯網內容治理工作的重要性和迫切性受到進一步重視。在這一背景下，中央網絡安全和信息化領導小組（簡稱“中央網信小組”）于2014年4月27日建立。領導小組（Leading Small Groups）是存在于中國各級黨政機關、以議事協調機構和臨時機構名義長期存在的一種特殊政治組織模式。[3]2014年8月26日國務院授權重新組建的國家互聯網信息辦公室（重組后簡稱“國家網信辦”）負責全國互聯網信息內容管理工作，并負責監督管理執法。[4]重組后的國家網信辦實際上增加了互聯網內容的監督管理執法權。

2014年是中國互聯網內容治理的關鍵年份。此前，互聯網內容治理具體領域被劃分至不同的職能部門。2014年后，中央網信小組承接了網絡內容的監管和治理職能，政府主體的角色定位逐步從“管理”向“治理”轉變。國家互聯網信息辦公室2019年12月15日發布的《網絡信息內容生態治理規定》進一步明確了網絡信息內容治理的主體、價值觀、治理對象和綜合目標，成為當前互聯網內容治理領域最為全面詳實的規定。[5]

政府部門參與互聯網內容治理的層次

本文在分析政府主體互動合作以及規則建構時，主要借鑒“中央政府—地方政府”這一經典府際關系模式。[6]當前，從中央、地方到基層政府的互聯網治理層次和分類，延續了中國行政機制的傳統模式，形成了具有中國特色的立體化互聯網內容治理層次。

中央政府治理層。目前我國互聯網內容治理在中央政府治理層次主要采取領導小組治理制度，其特色在于上對下的府際關系、部門議事協調的政策過程、條塊資源整合的資源配置和中央層面領導小組的治理結構。中央政府治理層次具有較強的權威性，是出臺治理思路、頒布治理規章、制定治理目標、明確治理策略的核心單位。其次，中央政府治理層擁有對地方政府治理層次組織人事管理和績效考核的權限，以確保中央治理層始終是互聯網內容治理體系的核心關鍵，決定著治理任務的分級分發和治理效率。最后，中央政府治理層面強調行政科層的循環運轉。如國家網信辦設立了傳播局、政策局、法規局、網評局、網絡社會工作局、應急局等多個單位，實現了國家層面的行政分權和權職分工，以更好地實現對互聯網內容治理的行政分工合作。這一中央政府治理層次的行政部門設置和分工也為地方治理層的部門設置提供了借鑒。

地方政府治理層。即包括省級和地市級在內的地方政府治理層，該層級是聯系中央和基層治理的重要環節，是治理政策和治理工作自上而下傳導的中介層，亦是治理科層制得以形成的關鍵層。各省網信辦、網絡管理機構和部門通過定期開展網絡治理行動，對出現影響輿論生態、傳播虛假消息等行為的互聯網機構、網絡大V進行“約談”，以維護互聯網內容生態環境。在地方層面開展的治理行動和治理手段，是中央治理理念在地方的政策下沉和措施落實。這一有效的地方實踐，確保了國家治理目標和治理方案能夠在全國各省市地區得到落實，從而構建起全國范圍內的互聯網內容治理體系。

基于各地區互聯網內容發展的差異，各地區治理目標和治理落實效果也不盡相同。北京、上海、浙江、廣東等地互聯網內容產業發展普遍快于全國其他省份，因此這些地區往往會成為地方政策法規的創新者，在治理技術的發展和治理機構管理上為全國其他地區提供參考。

同時，地方政府治理在互聯網治理中的重要作用還表現在其對于相關問題的發現和反饋往往更為迅速，對民意和輿情的感知更為直觀和敏銳;相應地，在治理舉措的糾偏和整合管理中效率更高、渠道更為直接，這決定了一些舉措會在各省市率先開展。尤其是以省為單位建立基層治理方案、出臺專項治理制度，往往能夠在當地甚至更廣區域起到良好的示范作用。如網民實名制最早在2011年12月《北京市微博客發展管理若干規定》中提出，隨后“后臺實名，前臺自愿”的管理規范[7]才在全國其他地區落地。

基層政府治理層。當前互聯網信息辦公室的組織架構已延伸至地市一級，在縣一級尚未系統建立互聯網信息管理的獨立機構，多數區縣的網信辦下設于縣（區）委宣傳部，以科室的架構承擔一部分職責;此外，越來越多的縣（區）加入縣級融媒體中心建設，并逐步組建了專業的網評員工作隊伍，以及以基層媒體從業人員為主體的鄉鎮（街辦）農村、基層宣傳員隊伍，形成了獨具中國特色的基層互聯網治理層。

較之于地方互聯網的治理職責，基層政府治理更多發揮著宣傳教育和內容生產的輿論引導職能。在宣傳教育方面，廣大宣講員隊伍推動“黨的聲音”從中央到基層有效傳導下達，使黨的政策方針“飛入尋常百姓家”，到更多的群眾中去;網評員隊伍是將群眾的聲音從基層向中央傳遞報送，在使“黨的聲音”走入千家萬戶的同時，將基層的民意輿情和群眾呼聲通過線上線下等多種渠道向上傳導，讓中央更為全面、及時地了解基層聲音。宣傳員和網評員隊伍承擔著基層宣傳工作的重要職責，是重要的互聯網內容治理主體，其發展和建設是我國基層地方治理的重要組成部分。

中央、地方、基層政府主體的調節與合作。在以國家網信辦為架構的治理體系中，中央政府、地方政府、基層政府等主體在互聯網內容治理中雖有著不同的分工與定位，但均以統一治理目標為導向進行協同與合作，上下層級之間有著緊密的協調互動。

首先，互聯網內容治理體系主要由國家網信辦統籌管理，省級網信辦在屬地管理原則上行使權力，地市級網信辦作為下級部門參與治理，多數縣（區）級基層政府暫未設置獨立管理部門。

其次，科層制的治理層次既受到中國行政制度傳統和歷史的影響，也會隨著互聯網內容產業的發展不斷演進與調節。中央層面自成立中央網信小組以來，《國務院關于授權國家互聯網信息辦公室負責互聯網信息內容管理工作的通知》《網絡安全法》等政策法律先后通過，以國家網信辦為互聯網內容治理核心的管理體系逐步建立，并通過中央到地方的科層制體系形成了立體化的互聯網內容治理體系。

再次，從中央到地方到基層的網信辦系統治理層次中，可以看出中國政府互聯網內容治理以自上而下的“治”為主，而基層對中央自下而上的反饋機制較為薄弱。如何有效推動中央、地方、基層各級政府之間上下聯動，鼓勵地市、基層等進行互聯網內容治理的創新與發展，是互聯網內容治理亟待解決的難題。

政府治理主體的形成與發展趨勢

政府治理主體關系和決定著中國互聯網內容治理的對象、范疇、主要原則和治理模式。通過對特定歷史階段的梳理和當前治理層次的分析來看，我國互聯網內容治理中的政府治理演變發展表現出以下趨勢。

管理主體：改革逐步推進，政府治理的廣度、力度不斷提升。從政府治理主體的演變來看，各歷史階段接續性較強，機構改革逐步深入。正如英國學者斯蒂芬·奧斯本所述，“每一種體制的要素都可能與另外一種體制共存或重疊”[8]。機構要素的重疊性在國務院新聞辦公室及其下設的網絡新聞宣傳管理局、中央網信小組和中央網信委員會的形成和演變過程中表現得較為突出。頂層架構和系統部門的成立很難一蹴而就，其治理對象和職能的界定需要經歷摸索的過程。

基于“強度—跨度”政府架構分析框架[9]分析可知，互聯網內容治理核心部門的職能跨度在加大，強度、力度也在增加。尤其是2014年中央網信小組建立以來，中央和國家層面對于互聯網內容治理的力度不斷提升，成為有效聯動其他部門的主導機構;同時，其職能范圍也隨著內容產業的發展，逐步擴大為涵蓋網絡安全、信息化建設、網絡傳播、網絡生態、網絡內容等多個領域的系統化綜合管理架構。

部門合作：協同配合逐漸深入。國家網信辦的成立，有效改善了我國互聯網治理“政出多門”“九龍治水”的局面。作為中央授權的網絡內容治理的主導和中樞部門，國家網信辦對內協調公安部、文化部等其他相關部門，對外聯系企業、行業協會等主體，通過法律法規、專項行動、智能技術、教育培訓等手段履行多元化職能。其掌握的與內容治理相關的關鍵資源除了強制性的權力之外，還包括報道時政新聞、重大主題所必需的信息資源、物質資源和人員資源，以及作為社會資源的無形的公信力和影響力。

在政府部門的合作中，我國互聯網內容治理重視中共中央直屬機構和國務院行政機構的有效協同。2018年3月，國務院下發的《國務院關于機構設置的通知》指出，國家互聯網信息辦公室與中央網絡安全和信息化委員會辦公室，一個機構兩塊牌子，列入中共中央直屬機構序列。“一套班子，兩塊牌子”的治理模式推進了中共中央直屬機構和國務院行政機構之間的強效聯動，提升了治理效率。

互聯網治理體系中的政府主體，除了核心治理部門外，還有多個輔助部門進行協作配合。總的來看，目前中國特色互聯網治理體系的政府主體層面，已經擺脫了早期多頭管理的模式，明確了核心治理地位的主管部門，逐步形成了“1中央部門+1行政機構+N協助部門”的政府組織系統（見圖1）。

治理主題：從偏重安全到安全與發展并重。互聯網治理早期，政府部門的治理更多表現為對互聯網內容的“控制”，即以政府或政府授權的管理部門為行為主體，基于立法約束、行政監督、技術控制、行業自律等手段對互聯網各類內容平臺、行業和領域進行網絡規范與導向管理。近年來，隨著互聯網治理理念和實踐的變化，政府治理主體逐步將關注的重點從偏重安全轉向安全與發展并重。2016年11月7日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過的《網絡安全法》第一條指出，制定該法之目的是“保障網絡安全，維護網絡空間主權和國家安全、社會公共利益，保護公民、法人和其他組織的合法權益，促進經濟社會信息化健康發展”。2016年12月27日，國家互聯網信息辦公室發布了《國家網絡空間安全戰略》，分析了維護我國網絡空間的主權、安全、發展利益所面臨的機遇和挑戰，指出了國家安全觀指導下的網絡安全戰略目標，體現了我國對于網絡安全發展的頂層設計思路，明確了維護好中國網絡安全的戰略任務。

同時，在維護網絡安全的基礎上，政府治理主體日益重視網絡環境和內容的建設。各省市網信辦積極參與推進融媒體中心的建設，推動傳統媒體轉型發展，進一步提升輿論引導的公信力、影響力。縣級基層政府主體依托基層組織，積極組建宣講員隊伍和網評員隊伍，在社會輿論事件尤其是突發事件的輿論引導中發揮了積極作用。

法律體系：治理框架和管理機制逐步完善。早期，我國互聯網內容治理的法律規制多滯后于實踐發展。如國務院、公安部1997年出臺的《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》，國務院2000年出臺的《互聯網信息服務管理辦法》等法規，均就新興的互聯網內容領域進行了規定，保護對象多為經過一定發展階段的網絡內容客體。

隨著政府部門職能設置的清晰化以及互聯網治理理念的發展創新，有關政府主體在法律法規建設中更加重視新興互聯網領域的發展，以增強治理的政策性和前瞻性，保障市場良性運轉，推動內容產業健康發展，維護國家安全和社會公共利益。如為進一步規范區塊鏈信息服務活動，國家互聯網信息辦公室于2019年發布了《區塊鏈信息服務管理規定》，以促進區塊鏈技術及相關服務的健康發展。此外，互聯網治理領域的規章制定主體也逐步由國家有關部委集中到國家互聯網信息辦公室這一主管部門，治理的架構更為清晰，權責更為明確。

當然，必須認識到，目前我國互聯網內容治理在法律政策方面有待完善，尚難以回應持續拓展的網絡內容治理的內涵與外延，但總體來看治理體系正處于逐漸優化完善之中。[10]《網絡信息內容生態治理規定》以“營造良好網絡信息內容生態”作為網絡空間治理立法的目標，初步構建了互聯網內容領域的整體治理體系，對治理主體、治理目標、治理對象等互聯網內容治理基本問題進行了界定，是中國互聯網內容治理法律體系走向完善的標志性事件。

（本文系國家社科基金重大項目“中國特色網絡內容治理體系及監管模式研究”的階段性成果，項目編號：18ZDA317）

注釋

[1]《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》，中央網信網，http：//www.cac.gov.cn/1996-02/02/c_126468621.htm，2020年2月12日引用。

[2]《關于國務院機構改革方案的說明（1998年）》，中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1998-03/06/content_1480093.htm，2020年2月12日引用。

[3]Miller， A.， "The CCP Central Committee's Leading Small Group"， China Leadership Monitor， 2008（26）， pp. 1-21.

[4]《國務院關于授權國家互聯網信息辦公室負責互聯網信息內容管理工作的通知》，中央網信網，http：//www.cac.gov.cn/2014-08/28/c_1112264158.htm，2020年2月12日引用。

[5]《網絡信息內容生態治理規定》，中央網信網，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5492511.htm，2020年2月12日引用。

[6]謝慶奎：《中國政府的府際關系研究》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》，2000年第1期，第26～34頁。

[7]《北京市微博客發展管理若干規定》（全文）》，央視網，http：//news.cntv.cn/china/20111217/116684.shtml，2020年2月12日引用。

[8][英]斯蒂芬·奧斯本：《新公共治理？——公共治理理論和實踐方面的新觀點》，北京：科學出版社，2017年，第1頁。

[9]潘墨濤：《中國特色社會主義市場經濟與政府機構改革的內在邏輯——“強度—跨度”政府架構分析框架的視角》，《國家行政學院學報》，2018年第3期，第74～80、155頁。

[10]謝新洲、朱垚穎：《網絡內容治理發展態勢與應對策略研究》，《新聞與寫作》，2020年第4期，第76～82頁。

責 編∕張 貝