我國環境公益訴訟制度設計的弊端與改進

王 曦

(昆明理工大學 生態文明與環境法治研究基地，云南 昆明 650500)

訴訟制度是法律對訴訟活動的制度安排。它包括民事訴訟制度、行政訴訟制度和刑事訴訟制度。這三種訴訟制度體現的是三種法律關系，即民事法律關系、行政法律關系和刑事法律關系。由于三種法律關系各有其獨特的內在邏輯和科學規律，因此，三種訴訟制度各有其目的和功能，不容混淆。訴訟制度的安排是一個既涉及國家治理體系，又涉及社會公益和人民切身利益的重大法律問題。在這個意義上，訴訟制度有其憲法維度，是一個憲法問題。既是一個憲法問題，對訴訟制度的設計和調整必須特別嚴謹，力求符合訴訟制度的目的和功能，否則將“差之毫厘，謬之千里”。不僅對人們生產和生活帶來不必要的困難和障礙，而且有損國家機器的整體運行效率和社會公平正義。

現行《民事訴訟法》第55條和相關法律文件規定了環境民事公益訴訟制度。從理論和司法實踐看，該條款和相關法律文件關于環境民事公益訴訟的制度設計存在一些不容忽視的弊端。本文以最高人民法院中國裁判文書網2019年公布的遼寧省營口市中級人民法院王云霖(以下簡稱“王某”)案一審民事判決書為依據，對現行環境民事公益訴訟制度進行剖析，揭示這一制度存在的嚴重問題，并有針對性地提出了改善我國環境公益訴訟制度的建議。

一、問題緣起：遼寧省營口市中級人民法院王云霖案

從案情上看，2019年公布的遼寧省營口市中級人民法院王云霖案(1)最高人民法院中國裁判文書網：《王云霖一審民事判決書》(2019)遼08民初5號，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181217BMTKHNT2W0/index.html?pageId=354421a6024db2b333f1d17d2a4d60d6&s8=03.是一個簡單的案子。根據判決書的描述，被告農民王某在遼寧省蓋州市碧流河的河道范圍內挖了三個大水塘，用于養魚和蟹。地方水利部門蓋州市水利局認為這三個大水塘危害堤防安全、妨礙河道行洪、破壞河流水生態環境。蓋州市水政監察大隊三次前往現場巡查都受到被告家屬阻擾。爾后，營口市人民檢察院(以下簡稱“營口檢察院”)就被告王某涉嫌危害堤防安全和河道行洪，向營口市中級人民法院(以下簡稱“營口中院”)提起環境民事公益訴訟。營口中院判決被告王某敗訴，令其恢復河道原狀或支付恢復河道原狀所需費用，并承擔訴訟相關的鑒定費和訴訟受理費。在案件審理過程中，被告王某辯稱“檢察機關應優先選擇環境行政公益訴訟，而非環境民事公益訴訟。”

從完善國家治理體系的角度看，這個案子并不簡單。因為這個案件與所有的其他環境民事公益訴訟案件一樣，揭示民事公益訴訟制度是一個違背公益訴訟和公共事務治理科學規律的制度設計。在本案中，被告王某關于“檢察機關應優先選擇環境行政公益訴訟，而非環境民事公益訴訟”的主張遭到營口中院的回避。然而，營口中院的回避不等于這個問題的不存在。相較于營口中院所認為的焦點問題即王某的行為是否造成了生態損害、是否應當承擔侵權責任以及如何承擔責任的問題，王某在上述辯護中提出的問題是一個更為基本的問題。因為如果環境行政公益訴訟可以解決本案問題的話，那么，人民檢察院選擇環境民事公益訴訟就沒有必要了。如果選擇環境民事公益訴訟沒有必要，那么，《民事訴訟法》第55條有關環境民事公益訴訟的制度設計也就沒有必要了。

二、環境民事公益訴訟與環境行政公益訴訟：我國現行公益訴訟制度安排

在我國，公益訴訟是一個近年蓬勃發展的新生事物。到目前為止，公益訴訟制度的發展尚未定型。現行法律規定了環境民事公益訴訟制度和環境行政公益訴訟兩種制度。

(一)環境民事公益訴訟制度

關于環境民事公益訴訟，《民事訴訟法》第55條第1款和第2款分別授權“法律規定的機關和有關組織”和人民檢察院提起環境民事公益訴訟。將這兩個條款分解來看，《民事訴訟法》授予三類主體以提起環境民事公益訴訟的權利。它們分別是“法律規定的機關”“法律規定的有關組織”和人民檢察院。

1.法律規定的機關。《民事訴訟法》第55條第1款規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”對于此款規定的這種訴訟，《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(法釋(2015)1號)(以下簡稱為“《法釋(2015)1號》”)稱其為“環境民事公益訴訟”(2)至此，“環境民事公益訴訟”的名稱在我國的法律上得到明確使用。。關于此款所稱“法律規定的機關和有關組織”，《法釋(2015)5號》第284條解釋為“環境保護法、消費者權益保護法等法律規定的機關和有關組織。”(3)第284條的有關文字是“環境保護法，消費者權益保護法等法律規定的機關和有關組織對污染環境，侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，根據《民事訴訟法》第55條規定提起公益訴訟，符合下列條件的，人民法院應當受理：(一)有明確的被告；(二)有具體的訴訟請求；(三)有社會公共利益受到損害的初步證據；(四)屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。”根據這條司法解釋，《環境保護法》《消費者權益保護法》等法律規定的機關和有關組織有權提起公益訴訟。

但是，經查，《環境保護法》沒有對有權提起公益訴訟的“機關”做出規定。因此，就環境民事公益訴訟而言，我國現行法律實際上沒有規定提起環境民事公益訴訟的行政機關。這也是在我國法院的審判實踐中，因此，凡生態環境保護部門、林業部門等行政機關提起環境民事公益訴訟時都被法院以主體不適格為由拒絕。至于《消費者權益保護法》如何規定，由于它超出本文主題范圍，在此不予贅述。

2.法律規定的有關組織。與“法律規定的機關”之闕如形成鮮明對比的是《環境保護法》對“法律規定的有關組織”的明確規定。該法第58條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。”對于這條規定，《法釋(2015)1號》予以確認。該司法解釋第2條明確規定：“依照法律法規的規定，在設區的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦企業單位以及基金會等可以認定為《環境保護法》第58條規定的社會組織。”這些法律和司法解釋的規定鼓勵合乎法定資質的社會組織提起環境民事公益訴訟。

3.人民檢察院。《民事訴訟法》第55條第2款規定：“人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。”根據《法釋(2015)5號》第284條，本款所說“前款規定的機關和組織”指的是《環境保護法》《消費者權益保護法》等法律規定的機關和有關組織。結合《法釋(2015)5號》第284條的解釋，《民事訴訟法》第55條第2款的完整意思是：人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有《環境保護法》《消費者權益保護法》等法律規定的機關和有關組織或者《環境保護法》《消費者權益保護法》等法律規定的機關和有關組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起環境民事公益訴訟。

總而言之，就環境民事公益訴訟而言，《民事訴訟法》第55條授予原告資格的法律主體有三個。它們分別是“法律規定的機關”“法律規定的組織”和人民檢察院。又根據《法釋(2015)5號》第284條，由于《環境保護法》沒有對有權提起環境民事公益訴訟的“法律規定的機關”做出規定，因而《民事訴訟法》第55條第1款對于“法律規定的機關”的授權實際上落空了。《民事訴訟法》第55條第1款的授權只落實到“法律規定的有關組織”(如符合《環境保護法》第58條規定的資質的社會組織)身上。因此，在我國環境民事公益訴訟實踐中，享有《民事訴訟法》第55條授予的提起環境民事公益訴訟的原告資格的，只有合乎《環境保護法》第58條規定資質的社會組織和人民檢察院兩家。

(二)環境行政公益訴訟制度

關于環境行政公益訴訟，現行法律僅授權人民檢察院有起訴的資格。《行政訴訟法》第25條第4款規定：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”對于這條規定，《兩高檢察公益訴訟問題解釋》第21條的進一步解釋和規定是：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關應當在收到檢察建議書之日起兩個月內依法履行職責，并書面回復人民檢察院。出現國家利益或者社會公共利益損害繼續擴大等緊急情形的，行政機關應當在十五日內書面回復。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”對于社會組織，我國現行法律沒有授權其提起環境行政公益訴訟。

綜上所述，就環境民事公益訴訟而言，實際上享有法律授權原告資格的是人民檢察院和合乎法律規定資質的社會組織。就環境行政公益訴訟而言，實際上享有法律授權原告資格的是人民檢察院。這里值得注意的是，人民檢察院既享有環境民事公益訴訟原告資格，又享有環境行政公益訴訟原告資格。這正是本案被告王某辯稱營口檢察院應當提起環境行政公益訴訟而非環境民事公益訴訟的原因。

三、手段與目的的背離：從本案看環境民事公益訴訟制度的弊端

如上所述，《民事訴訟法》第55條既授權人民檢察院，又授權合乎法律規定的社會組織提起環境民事公益訴訟。結合本案和大量的環境民事訴訟案件來看，這兩方面的授權看似為了環境公共利益，實則是手段與目的的背離，對國家治理體系的正常運轉帶來了不利的影響(4)筆者在這個研究過程中，委托研究生隨機查找了除本案之外的12個由最高人民法院和最高人民檢察院頒布的環境民事公益訴訟典型判例。這些判例都可以證明本文所揭示的這兩方面的授權的后果都是負面的。。

(一)授權人民檢察院提起環境民事訴訟的合理性存疑

在現實中，一個不容忽視的事實是：對于環境民事公益訴訟的被告及其涉嫌違法的行為，一定存在著某個負有行政管理職責的行政機關。例如，在本案中，蓋州市水利局就是這樣的行政機關。面對違反環境與資源保護法律的行為，這種行政機關享有行政管轄的優先權。這既是法理的要求，也是憲法的規定。我國《憲法》規定：“縣級以上地方各級人民政府依法管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計劃生育等行政工作。”(5)《中華人民共和國憲法》第107條規定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計劃生育等行政工作，發布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。”這條憲法規定確立了行政權在社會公共事務管理中的優先地位。本案所涉堤防安全、河道行洪和河流生態環境保護無疑屬于地方政府有關部門(蓋州市水利局)管理的行政工作，而不是人民檢察機關的職責所在。

在環境與資源保護領域，正如在其他所有公共事務領域一樣，由于涉及外部性的控制和環境公共品的提供和保障，基本的、普遍的、第一位的主體關系是行政機關與行政相對人之間的行政管理關系或規制關系。在本案中，農民王某與蓋州市水利局之間的行政管理關系就是這種關系。王某在河道內開挖方塘的行為，首先應當而且事實上是由蓋州市水利局管轄的(雖然它的管理半途而廢)。由法院居中裁判的、原告和被告等當事方之間的司法關系則是為了保障行政管理關系而存在的附屬的、個案的、第二位的關系。在本案中，蓋州市檢察院與被告王某之間的訴訟關系是一種司法關系。司法關系本應是作為保障王某與水利局之間的行政管理關系的正常運轉而存在的。在政治生活中，行政管理關系和司法關系各有不同的地位和功能，不容混淆，否則國家機器的運轉就亂套了。問題在于，由于《民事訴訟法》第55條的授權，人民檢察院和合乎法律規定資質的社會組織可以撇開有關的行政機關，徑直對涉嫌違反環境與資源保護法律的行為人提起環境民事公益訴訟。這種訴訟一旦提起，作為第二位的、“后盾的”“最后一道防線”的司法關系就取代了行政管理關系，成為第一位的關系。有學者指出，“司法權在環境公共利益問題上的角色劇烈轉換，很可能導致其介入行政權的權力范圍，造成司法權和行政權的角色混淆，引起二者之間在權限劃分和功能定位上的張力乃至沖突。”[1]

在本案中，為了恢復受損河道的生態環境之目的，營口檢察院依據《民事訴訟法》第55條，選擇了對農民王某提起環境民事公益訴訟，而沒有如王某所愿對營口市水利局提起環境行政公益訴訟。營口中院法院受理了此案并判決被告王某敗訴。假定被告王某充分履行了營口中院的判決，回填了三處方塘，拆除了方塘的圍壩，恢復了河道生態環境，這個環境民事公益訴訟的目的就達到了。這似乎是一個令各方(包括社會)皆大歡喜的結果。然而，從國家治理體系完善性的角度來看，這種結果的合理性是值得懷疑的。這個皆大歡喜的結果掩蓋不住以下四點荒謬：

1.僭越行政權。在本案中，營口檢察院通過提起環境民事公益訴訟，“沖到環境監管執法第一線(被告王某語)”，實際上僭越了行政權，用司法關系取代了處于社會公共事務管理第一位的行政管理關系。據本案的判決書，營口市下轄蓋州市水利局的水政監察大隊曾在2017至2019年的兩年多的時間里三次對王某的方塘進行現場檢查。其中，第三次檢查甚至有當地派出所出警配合。在知道蓋州市水利局已經對王某采取行政措施的情況下，營口檢察院仍然選擇提起環境民事公益訴訟，繞過該水利局，與被告王某直接在法庭上“兵戎相見”。雖然營口檢察院借助法院的審判權實現了迫使王某恢復河道原狀的目的，維護了社會公益，但它因此而構成了對地方政府水利行政權的否定和僭越。檢察工作的本職是法律監督，人民檢察院在履職中發現行政機關工作中的問題，應提醒、督促該機關去解決，而不是越殂代庖，親自去做。此外，在本案中，營口中院通過受理此案而成為營口檢察院僭越行政權的“合作者”，沒有營口中院的審理和判決，營口檢察院的這種“僭越”是不可能實現的。營口中院的這種“合作”，從行政權與司法權的分立和司法權應有的謙抑性來看，也是錯誤的。

就本案而言，王某涉嫌危害堤防安全、妨礙河道行洪、破壞水生態環境的行為，無疑屬于地方行政機關管轄的事項，而不是人民檢察院和人民法院的職責所在。有學者指出，“公益維護是行政機關的首要職責，即使在公益訴訟中，亦不得完全免除其職責。”[2]還有學者指出，賦予檢察機關環境民事公益訴訟原告資格將導致“擾亂我國現行法律體系”“扭曲民事訴訟的程序結構”“引發檢察機構的無限膨脹”的嚴重問題[3]。另有學者指出，“環境民事公益訴訟中的這種用私法規范來判斷行為人違反公法規范行為所應承擔的公共責任的做法在邏輯上是講不通的。”[4]更有學者指出，“盡管行政權與司法權同屬執行權，但二者之間存在本質區別：行政權是管理權，司法權是判斷權，不能相互混淆”[5]。由此可見，《民事訴訟法》第55條賦予檢察機關環境民事公益訴訟原告資格，混淆了司法權(包括檢察權和審判權)與行政權的區別，有允許檢察機關僭越行政權之嫌。

2.虛化行政權。在現實中，污染、破壞環境和生態資源的行為往往處于某個行政機關的職權管轄之下。政府的生態環境部門、林業部門、土地部門、水利部門、海洋行政部門等，都是這種行政機關。在本案中，王某在河道范圍內開挖方塘的行為屬于蓋州市水利局及其水政監察大隊的職權管轄。但是，這個行政權被營口檢察院和營口中院通過環境民事公益訴訟的介入所虛化。營口檢察院越過蓋州市水利局，徑直對王某提起環境民事公益訴訟，而營口中院也無視蓋州市水利局的存在而受理此案。在這種情況下，一個主政地方水利事務的主管行政機關因此而成了一位對地方水利事務的“作壁上觀”者！水利行政權因而形同虛設。由此引起的另一個嚴肅問題是：行政機關存在的意義何在呢？人民為什么要納稅以養活這樣一個“作壁上觀”的行政機關呢？

3.默認和放任行政不作為和怠政。在本案中，蓋州市水利局及其水政監察大隊曾經對王某的違法行為做出了初步的行政管理行為。但不知何故，這個管理沒有執行到底，中途而廢了。營口檢察院沒有通過環境行政公益訴訟敦促蓋州水利局對王某采取行政管理措施，而是對該水利局的不作為和怠政視而不見，徑直對王某提起了環境民事公益訴訟。營口檢察院這樣做的結果是默認或放任了蓋州水利局的行政不作為和怠政。同理，營口中院對營口檢察院提起的環境民事公益訴訟的受理和審理，也具有默認和放任行政不作為或怠政的效果。毫無疑問，這種默認和放任是不應當存在的，因為人民檢察院的主要職責之一是對行政行為的監督，而法院也有通過行政訴訟監督行政的職責。

4.審判權的膨脹與失能。在本案中，盡管被告在辯護詞中鄭重提出了檢察權僭越行政權的問題，但由于《民事訴訟法》第55條的制度安排，不僅營口檢察院的這種選擇無可厚非，而且營口中院即使意識到此問題，也無話可說。2018年，《兩高檢察公益訴訟問題解釋》第15條規定：“人民檢察院依據民事訴訟法第55條第2款的規定提起民事公益訴訟，……人民法院應當登記立案。”這就是說，人民法院必須受理人民檢察院提起的環境民事公益訴訟，而不論該訴訟的提起是否會引起上述僭越行政權、虛化行政權、默認和放任行政不作為和怠政等嚴重問題。這條規定把法院與檢察院捆在了一起，使法院成為僭越行政權的合作者，從而導致司法權的膨脹；同時，在這種情況下，法院不能鑒別不當立法和維護立法正義，必然導致審判權的失能。

(二)授權社會組織提起環境民事公益訴訟的合理性亦存疑

同檢察機關有別于行政機關一樣，“環保組織對于公共利益的代表性不如行政機關，乃是不爭的事實。”[6]除授權人民檢察院提起環境民事公益訴訟之外，《民事訴訟法》第55條第1款還授權合乎法律規定資質的社會組織提起環境民事公益訴訟。與上述對人民檢察院的授權一樣，這項授權也是不妥的(盡管它得到了環保社會組織的歡迎)。

假設在本案中，營口市有一個合乎法律規定資質的環保社會組織對農民王某提起了環境民事公益訴訟。在這種情況下，這個社會組織所起的作用與營口檢察院提起環境民事公益訴訟的作用一樣，也是撇開了當地政府的水利行政機關——蓋州市水利局，徑直將王某告上法庭。這種訴訟的結果與由營口檢察院提起的環境民事公益訴訟的結果并無二致。在這個假設的情況中，唯一的與人民檢察院提起環境民事公益訴訟的不同之處是原告由人民檢察院變成了社會組織。這個由社會組織提起環境民事公益訴訟所引起的荒謬與上述由人民檢察院提起環境民事公益訴訟所引起的荒謬沒有區別，同樣引起了僭越行政權、虛化行政權、默認和放任行政不作為以及審判權的膨脹與失能的問題。

綜上所述，人民檢察院和合乎法律規定資質的社會組織根據《民事訴訟法》第55條提起環境民事公益訴訟必然引起上述四個荒謬。這些荒謬揭示《民事訴訟法》第55條的制度設計犯了手段與目的相悖之忌[7]。環境公益訴訟是一種法律手段。手段服務于目的。根據《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，授權檢察機關開展公益訴訟試點是為了“加強對國家利益和社會公共利益的保護”[8]。又根據最高人民檢察院《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，人民檢察院開展公益訴訟的目的是“充分發揮檢察機關法律監督職能作用。”[9]但《民事訴訟法》第55條賦予檢察機關和社會組織環境民事公益訴訟原告資格的做法，與開展公益訴訟的目的背道而馳。環境民事公益訴訟這個手段，不論其由檢察機關或者由社會組織來使用，由于必然導致上述四個(甚至更多的)荒謬，其效果必然不是有助于，而是有損于公益訴訟之根本目的——“促進依法行政、嚴格執法，維護憲法法律權威，維護社會公平正義，維護國家和社會公共利益”。如此看來，環境民事公益訴訟制度是一個違反訴訟制度科學規律的偽命題。

四、檢察權與行政權的有效銜接：環境行政公益訴訟制度的合理性

在本案中，被告王某的辯護詞第二條對環境行政公益訴訟制度的作用有正確而清楚的說明。他說道：“檢察機關一旦沖到環境監管執法第一線，則有混淆權力界限之虞。我國公益訴訟的啟動應以檢察機關提起行政公益訴訟為主……這樣也更符合檢察機關發揮監督、督促作用，更強調了政府及環境執法機構在環境與資源保護中的主導地位與監管職責。行政機關遇到點難題就不愿意履行職責，檢察機關又不將其列為被告，而是將防污治污的皮球踢給法院，這樣只會讓民眾對行政權失去信心。因此，加強對行政機關的追責，才有利于督促行政權依法運行，塑造行政機關的公信力。”他的這條辯護，盡管沒有被法院所采信，卻不無道理。

假設本案中的營口檢察院就王某的違法行為提起的是環境行政公益訴訟，上述因提起環境民事公益訴訟而產生的種種荒謬就都不存在了。

(一)不存在僭越行政權的情況

就營口檢察院而言，因為提起的是行政公益訴訟，它是在履行其對行政機關的法律監督職能。我國憲法規定，人民檢察院是國家的法律監督機關。《兩高檢察公益訴訟問題解釋》第13條對人民檢察院提起環境行政公益訴訟有嚴謹的規定。根據《兩高檢察公益訴訟問題解釋》第13條，在本案中，如果營口檢察院選擇提起環境行政公益訴訟，它要做的是先向蓋州市水利局發出檢察建議，敦促其對王某采取行政管理措施。如果蓋州市水利局在接到檢察建議之后，沒有依法履行其行政管理職能，營口檢察院就可對它提起行政公益訴訟。在前一種情況下，營口檢察院通過檢察建議而敦促蓋州水利局切實履行其行政職能。在后一種情況下，營口檢察院通過提起環境行政公益訴訟，借助法院的審判權，迫使蓋州市水利局切實履行其水利管理行政權。在這兩種情況下，王某違法行為的糾正都是在行政權的直接干預下實現的，而不是由檢察權越過行政權而實現的。這樣的話，營口檢察院就沒有僭越蓋州市水利局行政權之嫌，檢察權和行政權就實現了順暢而有效的銜接。就營口中院而言，它受理和宣判的是一起“正宗的”行政訴訟，也不存在僭越行政權的的問題。

(二)不存在虛化行政權的情況

就蓋州市水利局而言，營口檢察院或通過檢察建議，或通過環境行政公益訴訟迫使其履行行政管理職能，其水利行政管理權非但沒有被僭越，反而受到了充分的尊重。被告王某在蓋州市水利局及其下屬單位的管理下糾正了其違法行為。如此，蓋州市水利局的水利行政管理權得到了充分的行使并取得了預期的效果。這樣的話，蓋州市水利局的水利行政管理權就沒有被虛化。

(三)不存在默認或放任行政不作為和怠政的情況

由于營口檢察院提起的是環境行政公益訴訟，訴訟的目的是督促蓋州市水利局及其下屬單位對王某的違法行為采取行政管理措施，因此，營口檢察院和營口中院都不存在默認或放任行政不作為和怠政的情況。

(四)不存在審判權膨脹和失能的情況

就營口中院而言，由于它受理的是行政訴訟案件，就不會面對環境民事公益訴訟案件所反映的立法上的正當性和合理性問題，因此，也不會有審判權膨脹和失能之虞。同理，如果法律授權合乎法律規定資質的社會組織提起環境行政公益訴訟，該訴訟的法律后果將同由人民檢察院提起環境行政公益訴訟一樣完美無暇，也不存在僭越行政權等荒謬之處。遺憾的是，現行法律沒有授權社會組織提起環境行政公益訴訟。這使得合乎法律規定資質的社會組織不得已而將自己的寶貴資源用于提起具有荒謬后果的環境民事公益訴訟上。

習近平同志指出：“我們要按照憲法確立的民主集中制原則、國家政權體制和活動準則，實行人民代表大會統一行使國家權力，實行決策權、執行權、監督權既有合理分工又有相互協調，保證國家機關依照法定權限和程序行使職權、履行職責，保證國家機關統一有效組織各項事業。”[10]本案以及其他的環境民事公益訴訟案件無不暴露現行環境民事公益訴訟制度在頂層設計上存在嚴重弊端。這些弊端不利于國家機關統一有效地組織環境保護事業。

結合本案事實，我們可以看到，環境行政公益訴訟制度是一個正確的、符合公益訴訟制度科學規律的制度。現行法律和司法解釋對于人民檢察院提起環境行政公益訴訟不僅有充分授權，而且有比較細致的可操作的程序性規定。相反，環境民事公益訴訟的制度設計則是一個既疊床架屋、畫蛇添足，又有悖法理、勞民傷財的制度設計。本案揭示的四點荒謬說明，在司法實踐中，環境民事公益訴訟雖然可以導致正確的結果(如本案中王某恢復了河道的原狀)，但這個正確的結果是以不正確的手段獲得的。這個不正確的手段就是《民事訴訟法》第55條所授權的環境民事公益訴訟。從完善國家治理體系的角度看，這個不正確手段的政治、經濟和社會代價太大。它不僅犧牲了檢察權、審判權和行政權這些國家機器基本部件之間的和諧鏈接，而且如本案王某的辯護詞第二條中所說，貶損了這些國家權力的公信力。因此，這個不正確的手段是不可取的。

五、結論與建議

(一)基本結論

國家治理體系和治理能力的現代化需要我們對公益訴訟制度做整體性的考察。“這種整體性的考察必然帶來對環境治理制度頂層設計合理性和環境治理社會成本的關注和思考。”[11]現代社會的復雜性和風險性決定了將專業的社會公共事務交由專業的行政機關來管理。人民檢察院和社會組織的職責顯然與行政管理職責不同。對行政機關的權力和職責應當予以充分尊重。法律應當保障行政權的依法有效行使。《民事訴訟法》第55條和相關法律文件關于環境民事公益訴訟的規定存在導致檢察權和審判權一道僭越行政權、虛化行政權、默認或放任行政不作為和怠政、審判權膨脹和失能的弊端。如果算大的政治帳、經濟賬的話，環境民事公益訴訟制度的施行弊大于利。

(二)改進建議

鑒于現行法律和司法解釋對人民檢察院提起環境行政公益訴訟的制度設計科學而合理，能夠協調并發揮行政機關、檢察機關、審判機關、社會組織和私方實體在環境與生態資源保護事業中的作用，不存在權力沖突等弊端，能夠以更低的社會成本和更高的政治效益完全取代并實現環境民事公益訴訟制度的目的，符合法治政府建設的目標和國家治理體系和治理能力現代化的要求；又鑒于合乎法律資質的社會組織提起環境行政公益訴訟，具有與人民檢察院提起環境行政公益訴訟同樣良好的法律后果。因此，建議國家有關機關做如下改進：

1.修改《民事訴訟法》第55條和相關法律文件，廢止環境民事公益訴訟制度，撤銷對人民檢察院和社會組織提起環境民事公益訴訟的授權。

2.規定人民檢察院依照現行法律的規定專行環境行政公益訴訟制度。

3.修改《行政訴訟法》和《環境保護法》等法律和相關法律文件，一方面明確授予合乎法律規定資質的社會組織提起環境行政公益訴訟的權利；另一方面規定這類社會組織在提起環境行政公益訴訟之前，必須將該訴訟意圖正式通知對該案事由具有行政管轄權的行政機關，敦促該行政機關對該案所涉涉嫌違法行為依法履行行政管理職責。此通知期的時間可為十個工作日。如此通知期到期，該行政機關沒有依法履行職責，則該社會組織可就該案提起環境行政公益訴訟。

4.修改《環境保護法》和《行政訴訟法》等法律和相關法律文件，授權地方人民政府對造成嚴重污染或生態破壞者提起生態損害賠償訴訟的權利。

5.修改《環境保護法》和《行政訴訟法》等法律和相關法律文件，授權合乎法律規定資質的社會組織，在地方政府不依法提起生態環境損害賠償訴訟時，對地方政府提起有關生態環境損害賠償的行政公益訴訟，以敦促地方人民政府依法索取生態環境損害賠償。

6.修改《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《環境保護法》和《行政訴訟法》等法律和相關法律文件，改現行“刑事附帶環境民事公益訴訟”的做法為“刑事附帶地方人民政府生態環境損害賠償訴訟”。