政策工具視角下《國家職業教育改革實施方案》的省級推進策略分析

摘 要：隨著《國家職業教育改革實施方案》頒布以后，部分省市相繼出臺了各級層面的職業教育改革實施方案，分別針對區域實際制定了行動計劃和具體標準。為了審視省級層面政策推進與落實情況，以羅斯維爾和澤福德的政策工具分類理論為基礎，結合職業教育改革發展若干要素構建理論框架，對蘇、浙、滬三省市的職業教育改革政策文本進行分析后發現：供給型政策工具使用適當，但內部結構失衡;環境型政策工具使用過溢，策略性措施成為主要手段;需求型政策工具使用不足，作用形式較為單一;職業教育改革發展維度覆蓋較為全面，但內部分化。在此基礎上，提煉出國家級方案的省級推進策略，包括國家政策的區域對應、區域狀況的精準考察、省域政策的整體設計等三個環節，以此作為反饋的成功經驗加以推廣。

關鍵詞：政策工具;省級推進策略;職業教育改革;文本分析

作者簡介：郭一凡，男，廈門大學教育研究院2019級碩士研究生，主要研究方向為高等職業教育。

中圖分類號：G710? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-7747（2021）03-0048-11

一、問題的提出

“完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作”是黨的十九大報告針對新時代全面推動職業教育發展和職業培訓體系建設所提出的指導思想，既體現出黨和國家對社會變革背景下高素質復合型技能人才需求的科學研判，又為職業教育的體系改革、結構調整以及質量提高指明了方向和著力點。長期以來，國家高度重視職業教育的體系建設以及職業教育與社會之間良性互動關系的維系，從政策供給、資源支持及氛圍營造等多方面為職業教育發展提供了堅實保障，職業教育的辦學規模得以不斷擴大，教育教學質量也得到了顯著提升，為我國經濟社會發展提供了有力的技能型人才支撐和人力資源儲備。

然而，站在新的歷史發展階段上，經濟社會的轉型升級、產業結構的優化調整以及信息技術的廣泛運用改變了技術技能型人才的工作模式，現代智能化生產系統實現了工作過程去分工化、人才結構去分層化、技能操作高端化、工作方式研究化及服務與生產一體化[1]，這就要求處于供給側的職業教育重視高度復合的專業型技術技能人才的培養，積極提高其知識素質和能力結構的綜合性與貫通性。同時，教育現代化的發展也使得人們日益重視職業教育的服務能力、多主體參與格局以及人才培養的結構和質量。面對來自社會變革和教育現代化的需求，職業教育的發展呈現出一定的滯后性，職業教育制度標準不夠健全、高技能人才培養和教育培訓體系建設存在短板[2]、產教融合流于形式、基礎設施建設有待加強、教學質量和管理水平參差不齊等問題開始凸顯，這些在一定程度上都阻礙了開放、靈活的現代職業教育體系的落實。

為此，2019年1月，國務院頒布了《國家職業教育改革實施方案》（以下簡稱《方案》），明確了職業教育作為一種類型教育的地位，突出了職業教育現代化在教育現代化進程中的重要性，要求把職業教育擺在教育改革創新和經濟社會發展中更加重要的位置，勾勒了新時代職業教育發展的美好藍圖，并從制度體系、國家標準、產教融合、辦學格局、人才保障、質量評價與督導以及組織實施等七個方面做出了具體規劃部署。《方案》為新時代職業教育發展指明了方向，起到了舉旗定向的作用，具有劃時代的重要意義[3]，從而推動我國職業教育邁向新的發展階段和歷史高度。

加強組織協調、督促地方落實是推動《方案》從政策文本轉變為實際行動的必然要求，《方案》的細化度和執行力也決定了具體的操作指標、程序以及改革紅利的真正落地[4]。在《方案》頒布后的一年多時間內，部分省、自治區和直轄市都相繼出臺了省級層面的職業教育改革實施方案，結合省域實際制定了行動計劃和具體標準。省級職業教育改革實施方案體現了不同省份落實國家級《方案》的推進策略，反映出地方推動職業教育發展的經驗積累和制度設計，具有重要的遷移和借鑒價值。因此，本研究以政策工具為視角，構建理論分析框架，深入分析蘇、浙、滬三個省級職業教育改革實施方案的政策文本，探究其中政策工具的運用情況，從而歸納出國家級《方案》的省域推進策略，以期為其他地方政策的持續出臺和職業教育改革的深入推進提供參考。

二、理論框架

政策工具是人們為解決某一社會問題或達成一定的政策目標而采用的具體方式和手段[5]，包括政府實現政策目標的機制、政府推行政策的手段以及政府實現目標的活動等三個方面[6]，體現了政府對所掌握資源進行分配與運用的策略選擇。職業教育政策具有公共政策的基本屬性，分析職業教育政策中政策工具的使用的情況，有助于客觀評價政策設計的科學性和合理性，明確政策執行中的優先級、側重點和突破口，從而歸納出地方職業教育改革的推進策略。為此，我們急需構建起一整套兼具政策工具普遍性和職業教育特殊性、關照整體和部分、具有本土適切性的政策分析二維框架。

（一）X維度：政策工具分類維度

有學者提出，政策工具可分為不同的層次和結構，包括基本層、綜合層和戰略層，X維度對應的是基本政策工具維度，其基本性體現在這些政策工具被各種政策體系所廣泛采用，是政策工具的基本元素[7]。因此，對X維度的劃分意在考察某項公共政策中各種政策工具的運用組合情況，實際上是對政策工具進行詳細分類的過程，涉及政策工具分類理論。當前，學界研究教育政策工具時，使用較為廣泛、成熟度較高的理論模型主要有四種：（1）豪利特（Howlett）和拉米什（Ramesh）以政府介入公共領域發揮影響的程度為劃分指標，將其分為自愿性政策工具、混合性政策工具和強制性政策工具[8];（2）麥克唐納（Mcdonnell）和埃爾莫爾（Elmore）將政策工具分為命令、激勵、能力建設和系統變革等四種[9];（3）施奈德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）把政策工具分為權威工具、激勵工具、能力建設工具、象征與勸誡工具以及學習工具等五種[10];（4）羅斯維爾（Rothwell）和澤福德（Zegveld）基于創新政策產生影響的不同層面，將政策工具分為供給型政策工具、需求型政策工具和環境型政策工具[11]。

本研究在對X維度進行劃分時，選取了羅斯維爾和澤福德的政策工具分類理論作為理論基礎，將職業教育政策工具分為供給型政策工具、需求型政策工具和環境型政策工具三類。一方面，羅斯維爾和澤福德的理論體現了相關主體產生期望行為時的受力情況和環境影響因素，揭示了各方作用力對于政策對象的促進作用，對于大力發展某一領域的推動型政策具有較高的理論適切性，這與《方案》的基本屬性相符合;另一方面，從職業教育改革的過程來看，體系建設和系統變革始終是改革重點關注的領域，反映出資源、權力、責任在政府、學校、社會組織、行業企業之間的動態轉移過程，凸顯了宏觀環境變化對于系統的重塑和改進，而該理論在分類時恰好重點關注了環境型政策工具的外在影響，具有階段性演變的特點。

在羅斯維爾和澤福德的理論框架中，供給型政策工具是指政府通過擴大核心要素的供給來推動技術創新和產業進步，具體作用形式包括教育培訓、信息支持、基礎設施建設、資金投入以及公共服務等。需求型政策工具指政府通過人才引進、服務外包、貿易管制和海外交流來拉動需求，形成刺激創新的動力，降低市場的不確定性，從而實現目標領域的發展。環境型政策工具指通過目標規劃、財務金融、稅收優惠、法規管制以及策略性措施來改善外部環境，對相關領域的發展施加影響，對供需關系中的動力平衡進行干預。

在原有理論的基礎上，本研究根據所研究的對象以及我國相關實踐情況對原有理論進行了本土化修正，以提升其適切程度。一是考慮到原有理論主要用于研究產業創新政策，部分政策工具難以運用于職業教育研究，故而對這部分政策工具予以剔除，如貿易管制工具在職業教育改革過程中就鮮有涉及，故在框架中刪去。二是結合我國政策制定和實施的實際情況，對原有政策工具的表述進行以下三方面的微調：（1）將基礎設施建設改為設施建設。在職業教育領域中，政府作為供給側主導開展的設施建設并不止于基礎設施，還包括示范基地等，因此，必須對原有定義進行擴充，而擴充后的設施建設工具從動力來源上看，仍可歸屬供給型政策工具。（2）將財務金融和稅收優惠合并為財政金融工具。原先的兩種工具實際上是政府財政手段的兩個方面，因此將其合并為一種工具。（3）將服務外包改為購買服務，突出非政府機構、社會力量在其中的作用。

（二）Y維度：職業教育改革發展維度

構建Y維度的意義在于，X維度并不能體現出職業教育政策的特殊性質和內在規律，它可用于分析各種類型公共政策的政策工具。而在考察職業教育政策的制定邏輯時，不僅要衡量政策工具的選擇和配置情況，還應將其與職業教育的內在屬性聯系起來進行綜合分析[12]。因此，必須準確把握職業教育改革和發展的特質，將政策工具與具體領域相結合，從而全面、具體、有針對性地進行政策分析。

本研究對于職業教育改革與發展中關鍵要素的提取主要基于以下三個方面：一是對《方案》內容體系的解讀。《方案》從制度體系、國家標準、產教融合、辦學格局、人才保障、質量評價與督導以及組織實施等七個方面規劃了職業教育改革發展的藍圖，同時對于各項工作的開展、標準的制定予以規范。二是對蘇、浙、滬職業教育改革實施方案的分析。其中，產教融合、院校發展、教師隊伍建設、人才培養以及組織保障是蘇、浙、滬三省市政策方案中關注的重點問題，而教育體系、質量標準和國際影響等在政策文本中亦有所涉及，相關要素的選取和闡釋可反映出地方政府在推進職業教育改革過程中的傾向性和側重點。三是參照學者對《方案》的研究，關注的維度主要集中在類型教育地位、組織實施、質量建設、產教融合以及社會服務等。據此，本研究確定了體系建設、教育培訓、產教融合、院校與專業發展、師資隊伍、組織保障等六個方面作為職業教育改革發展維度。體系建設是指職業教育內部體系結構的完善以及與產業鏈的銜接，教育培訓是針對職業院校學生以及社會人士展開的培養活動，產教融合則是院校與行業企業在基地建設、人才培養、成果產出方面的深度合作，院校與專業發展是指職業院校自身建設以及專業水平的提升，師資隊伍是指職業教育教師隊伍的培養、聘用、引進、管理以及待遇保障等，組織保障則涉及對政策執行的監管以及各主體責任的落實。由此，本研究建立起省域職業教育改革實施方案政策分析的二維框架，具體如圖1所示。

三、文本分析

對教育政策文本的理解可分為作為文本的政策和作為話語的政策兩類[13]，在此基礎上，文本分析衍生出兩種基本的形態，一種是全面客觀定量反映文本內容的內容分析，另一種是挖掘隱藏在文本背后權力關系的話語分析。本研究主要采取文本分析法中的內容分析，對蘇、浙、滬三省市政策文本內容進行編碼，將其歸類到二維分析框架中，顯示其政策工具使用情況，進而結合政策實際做出綜合討論。

（一）文本選取

本研究選取江蘇省、浙江省以及上海市貫徹落實《國家職業教育改革實施方案》的政策文件作為文本分析的對象，具體文件分別為2019年5月頒布的《關于印發江蘇省貫徹落實國家職業教育改革實施方案重點任務的通知》、2019年9月頒布的《浙江省教育廳關于征求〈浙江省職業教育改革實施方案（征求意見稿）〉意見的公告》以及2019年12月頒布的《上海市人民政府辦公廳關于印發〈上海職業教育高質量發展行動計劃（2019—2022年）〉的通知》。由于蘇、浙、滬三省市經濟發展基礎良好，職業教育發展水平處于領先地位，職業教育建設經驗較為成熟，因此對其所進行的相關分析具有推廣意義和借鑒價值。

（二）政策編碼

本研究將去除引言后的三部政策文本作為基本的內容分析單元，遵照意思表達完整、段落不可細分的原則對其進行編碼，編碼采取四段式，按照“省份簡稱首字母-一級段落序號-二級段落序號-單句序號”的形式表述，從而形成政策文本內容分析編碼表（見表1）。

（三）編碼歸類

根據省域職業教育改革政策分析二維框架中的不同維度，按照關鍵詞原則和主要意義原則，將已經編碼的文本內容分析單元納入不同的維度當中，得到省域職業教育改革政策工具二維頻數表（見表2）。

（四）X維度分析

總體來看，蘇、浙、滬三省市職業教育改革方案中的政策工具配置較為齊全，供給型、需求型和環境型政策工具均得到了一定程度的運用，每種政策工具的具體作用形式也都有所體現，表現出豐富性的特點。然而，從使用頻率上看，不同種類政策工具間又呈現出明顯的差異性。

1.供給型政策工具使用總體適當，但內部結構失衡。如表1所示，供給型政策工具的使用占比為30.35%，使用頻率較為適當。這反映出蘇、浙、滬三省市政府均充分認識到自身在推動國家職業教育改革的區域化進程中所擔負的職責，在資金、信息、設施以及教育資源投入上承擔起供給側的關鍵角色，以直接投入的形式補齊短板、發揮比較優勢并進行長遠布局規劃，從而形成省域職業教育改革的直接推動力。但在供給型政策工具內部，各種作用形式的占比呈現失衡狀態。人才培養占供給型政策工具使用的61.05%，成為其中的主要手段。這體現出地方政府對于地方職業教育發展瓶頸、弊病及其產生環節的準確判斷，教育培訓的支持不足、質量不高、面向群體有限、反哺服務能力較弱等問題已成為職業教育政策目標實現的重要阻礙，迫切需要地方政府增強教育培訓力度、推動教育培訓體制改革。資金投入占比為16.84%，主要表現在為地方政策的具體落實和組織保障提供強有力的資金支持，兼具供給的源頭性和使用的靈活性。信息支持、設施建設和公共服務的使用頻率較低，其中，信息支持主要是為相關主體提供勞動力市場需求、行業企業發展狀況以及院校建設等信息，促進教育鏈與產業鏈的銜接;設施建設則主要針對產教融合的實訓基地和相關教育設備;公共服務則主要指面向社會人士開展的教育培訓，是職業教育回應國家戰略需求、服務民生的直觀體現。政府傾向于將職業教育改革的推動力解構為教育和培訓，有可能忽視借助設施建設、資金投入和公共服務推動相關問題解決的必要性和合理性，不利于相關政策的執行。

2.環境型政策工具使用過溢，策略性措施成為主要手段。如表1所示，環境型政策工具使用占比達到為55.59%，成為政府主要依賴的工具選擇。這說明在推動省域職業教育改革發展時，蘇、浙、滬三省市政府更傾向于將自身定位為外部環境的塑造者、多元體系的服務者以及具體執行的監督者，營造出社會普遍關注、支持職業教育發展，目標明確、制度嚴明且程序規范的有利環境，這也與推進治理現代化、構建服務型政府的發展需求相符合。在環境型政策工具中，策略性措施的使用占比為59.20%，成為其中的主流形式。策略性措施在職業教育改革發展的六個維度中均有所涉及，反映出地方政府在進行體系建設、推動產教融合、發展院校與專業等方面的路線規劃和行動指南，是政府對于有利于達成政策目標的一系列措施的選取、組合和配置。策略性措施的特征性表述包括“重點”“優先”“傾斜”“突出”“首要”等，暗含了政府對于職業教育改革系統工程中各項任務側重點、優先級、針對性以及重要性的判斷，是地區發展差異性的直觀體現和現實關照，增強了政策文本的可操作性。目標規劃和法規管制的使用頻率大致相當，前者是地方政府對于職業教育發展在時間線和水平線上的綜合判斷，既包括了以數量、比較形式表述的外在目標，也涵蓋了基于質量的內涵式發展目標;后者則為政策的具體執行提供了制度規范的保障，尤其是對于各主體的權益予以保護。財政金融主要表現在為參與產教融合的企業提供財政稅收上的優惠以及對職業院校收入進行合理分配。

3.需求型政策工具使用不足，作用形式較為單一。如表1所示，需求型政策工具的使用占比為14.06%，呈現出明顯的邊緣化狀態。需求型政策工具在職業教育改革發展的動力系統中起到拉動力的作用，通過刺激需求來形成新的發展動能，降低職業教育發展的不穩定性，其運用上的缺失一方面體現出政府政策工具選擇的傾向性，相較于借助外部需求來刺激動力，政府更依賴于通過直接的資源供給來創造內生動力，營造改革發展的有利環境;另一方面，考慮到區域職業教育改革發展的性質、方向和趨勢，需求型政策工具在其中發揮作用的內容、形式以及空間等仍需進一步探索。在需求型政策工具中使用較為廣泛的是海外交流，占比為52.27%。海外交流工具主要涉及兩個領域：一是在教育培訓上，要求引進、應用和推廣一批國際職業資格證書，加強與世界知名企業、職業院校之間的合作，共同進行人才培養、建立研究中心;二是在院校建設上，鼓勵職業院校開展中外合作辦學，積極走出國門，同時吸引外國留學生來華接受職業教育，提升我國職業院校的國際影響力。海外交流工具的運用在一定程度上反映出區域職業教育發展主動服務國家一帶一路、對外開放戰略的意識和擔當。人才引進和購買服務的使用明顯不足，前者局限于優質師資力量的引進和管理，而后者主要關注產教融合以及監督評價中的多主體參與問題。

（五）Y維度分析

數據顯示，蘇、浙、滬三省市職業教育改革實施方案對于職業教育改革發展維度的六個基本要素均有所涉及，覆蓋較為全面，且要素內部不同種類的政策工具都得到了一定程度的運用，但要素之間卻呈現出明顯的分化趨勢，各要素所占比重并不平衡。教育培訓、產教融合和院校與專業發展的占比分別為21.73%、19.81%和21.40%，是省域職業教育改革實施方案重點涉及的領域。地方政府在借助相關政策推動職業教育改革的過程中，著重關注的是教育培訓問題，既涵蓋了教學方法、學科知識、信息技術應用等微觀層面的內容，又包括了職業教育體系、1+X證書制度、普職比例等宏觀層面的整體設計。產教融合是長期以來職業教育發展的指導理念和建設思路，但是在實踐過程中，產教融合面臨校企兩張皮的問題，雙方往往停留于形式上的合作，而未能發揮產業鏈與教育鏈銜接在人才培養、成果產出與轉化以及服務社會中的應有價值，且政府與行業組織在其中的地位與職責相對不明確，因此，省域改革方案對產教融合的深化做出了具體部署，重點打造產教深度融合、多主體參與的命運共同體。院校建設與專業發展也是職業教育改革的重要命題。在院校建設上，打造職業教育一流院校既是職業教育體系建設的要求，也能為地方經濟的發展提供人力支撐;而在專業發展上，則必須解決供需平衡的問題。組織保障與師資建設所占比例相對適中，前者主要涉及省域方案的系統推進和整體落實問題，大規模地使用了資金投入、法規管制和策略性措施等工具;而師資建設一方面關注了職業教育教師隊伍的數量擴充、質量提高以及后續專業發展等問題，另一方面針對教師隊伍管理問題也作出了一系列規定。體系建設要素在其中涉及最少，占比為9.27%，這與地方政府在推動國家級《方案》落實中的定位有關，相較于其他要素，體系建設的站位更為宏觀、牽涉的領域也更為寬泛，其推進往往依賴于中央政府的統籌規劃和協調，而地方政府更加關注處于落實層面的其他要素。

四、省級推進策略構建

區域化推進是我國現行行政管理制度下國家級政策得以深入實施的重要手段和方法，也是地方政府落實中央政策精神、響應政策號召、提高政策執行效果的必由之路[14]。《方案》多次提到要加強地方統籌、強化地方職責、帶動各級政府，充分體現出中央對地方政策推進的關注。相關部門在介紹《方案》基本情況時也強調，要督促地方落實，推動建設職業教育改革試驗區和其他試點，促進職業教育融入區域經濟社會發展[15]。蘇、浙、滬作為地方職業教育改革實施方案的先行省市，在省域推進上形成了穩定的體系，積累了相對成熟的經驗。在分析其政策工具運用情況的基礎上，本研究對蘇、浙、滬三省市職業教育改革的省級推進策略進行了深入探究。

（一）環節一：國家政策的區域對應

我國幅員遼闊，東、中、西部地區的經濟建設、職業教育發展在結構、質量和水平上均呈現出不平衡的狀態。盡管國家出臺的諸多職業教育政策都明確提出了“優化配置職業教育資源，加強東西協作”的要求，以此提升了國家級政策對于不同地區的普遍適用性和宏觀引導價值，但這種適用性同時也意味著地方政府必須結合區域的實際狀況和發展特色，主動設計執行程序和推進舉措，以形成國家政策的區域對應。這種區域對應包括：第一，權責對應，落實到具體部門。區域職業教育的改革發展不僅是地方教育行政部門的重要職責，也和人力資源與社會保障、工業與信息化、財政、團省委等部門存在密切聯系。國家政策從宏觀倡導、統籌規劃的層面確定了地方政府發展職業教育的職責，這就需要地方政府對自身職責予以明確和規范，并在此基礎上進一步細化，將各項職責與地方政府具體行政部門對應起來。例如，江蘇省政策文本對于每一項具體工作，都在段落末尾詳細列舉了責任單位。第二，標準對應，確定執行條件。一方面，國家職業教育改革的策略設計往往包含一系列帶有創新色彩和試驗示范性質、機制靈活且門檻較高的措施，需要有條件的地方、院校以及企業進行大膽嘗試，總結經驗;另一方面，國家政策對于師資建設、產教融合主體參與、體系變革等設置了相應的要求，這些要求往往帶有建議和指導性質，需要在地方層面予以對應，確定具體執行條件。因此，地方政府需要對區域整體、內部發展狀況和實際需求進行判斷，明確“何為條件”以及“哪些主體滿足條件”。例如，浙江省在綜合判斷的基礎上，提出了支持杭州、寧波等市創建國家級產教融合型城市試點申報工作。第三，創新對應，設計推進方法。地方政府需要根據國家政策的總體方向來設計具體的推進路線和方法，尤其是國家政策當中的一些宏觀號召，往往要綜合運用多角度、多層次的措施，形成推進的組合拳，這也要求地方行政部門充分調動自身的主動性和創造性，形成創新對應。例如，《方案》提出鼓勵社會各界支持職業教育，而江蘇省在省域推進中將“加大職業教育宣傳力度”進行單列，提出了三條具體方法予以回應。

（二）環節二：區域狀況的精準考察

地方政府對于政策工具的選取、運用和組合取決于其政策工具箱的儲備情況，這種儲備一方面反映政府對于政策工具運用的理解程度，包括政策工具的基本屬性、意欲達成的目標以及使用的客觀情況等，另一方面則直觀體現政府是否擁有運用相關政策工具的條件，以及現有條件支撐政策工具使用的程度。因此，地方政府對政策工具的選取往往基于其對區域狀況的精準考察，這種考察具體體現在以下兩個方面：第一，對于區域經濟發展狀況的考察。從國家層面來看，考察的對象主要是區域經濟在國家整體經濟發展版圖中所處的地位、擔負的職責，以及與其他區域經濟發展之間存在的關聯性，這種關聯性直接決定了區域職業教育政策制定過程中服務國家重大戰略需求的導向性，從而最終影響政策工具的配置。蘇、浙、滬三省市地處長三角經濟帶，經濟發展的比較優勢突出，對外交流的窗口效應明顯，因此三省市職業教育改革實施方案均對東西部職業教育的有機聯動、服務國家“一帶一路”倡議和職業教育對外發展需求進行了合理規劃。從省域層面看，省域經濟發展的各項指標反映出地方政府為實現政策目標、配置政策工具所能動用的資源情況，尤其是公共預算教育經費、規模以上工業企業狀況等，對政府財政金融、公共服務政策工具的使用以及社會、企業主體參與的標準和程度均有重要影響。第二，對于區域職業教育發展現狀的評估。這種評估在宏觀層面是對區域職業教育發展的總體水平、主要矛盾、突出優勢以及發展趨勢的判斷，中觀層面則通過職業教育院校數量、在校生規模、普職比例、教師隊伍建設情況、成果產出與轉化、經費開支等具體指標來體現，微觀層面則深入到職業院校內部，考察其生源質量、培養狀況、管理水平等。上述三個層次直接對應職業教育政策框架中的體系建設、院校與專業發展要素以及人才培養政策工具，其核心要義在于通過部署不同的政策工具來解決不同層次職業教育發展面臨的突出問題，實現教育鏈與產業鏈、人才鏈與創新鏈的有機銜接。

（三）環節三：省域政策的整體設計

在充分考察區域經濟發展和職業教育發展狀況的基礎上，有針對性地發揮各項政策工具的作用，進行省域政策的整體設計。其中，目標規劃工具主要用于勾畫藍圖、確定時間表，對于職業教育改革意欲達成的總體目標狀態、階段目標劃分予以明確，將國家級《方案》中的建議和倡導進行細化，形成“主體+數量+程度”的具體規劃。例如，上海市政府響應《方案》中“開展本科層次職業教育試點”的號召，明確提出了“集中力量新建1～2所高水平、國際化、示范性職業教育本科院校”的建設目標。策略性措施主要用于繪制省域職業教育改革的線路圖，其指導意義在于為職業教育改革的系統工程進行部署，劃分“輕重緩急”，明確其中若干“優先”“重點”“試點”“傾斜”的部分，確保改革方案的整體推進。例如，浙江省政府提出“集中資源建強中職學校主干專業，辦強做特每一所中職學校”“加大對薄弱地區學校的專業建設和師資隊伍扶助”等措施，確定了重點發展和資源傾斜的對象。同時，策略性措施還關注了省域政策在市、縣、區等層面的進一步落實，形成了層層推進、上下聯動的推進體系。省域政策設計還需要考慮多主體參與職業教育治理的格局建設以及各主體的職能。在政策方案中，供給型政策工具主要體現政府主體的職責，包括提供資金、組織設施建設、提供公共服務以及信息支持等;購買服務則體現的是借助外力的推進思路，意在吸引更多主體參與到職業教育改革當中，因此這一政策工具的使用涉及對非政府機構的資質認定，確定激勵手段以及參與范圍;而在產教融合部分，通過多種政策工具的組合使用，政府、行業企業、院校、其他社會力量的權責和義務得以明確，最終形成協同發展的利益共生機制，實質上將地方應用型大學的應用特征與區域經濟發展、企業建設建立了緊密連接。此外，在政策設計的過程中，為了保證政策后續實施的實效，需要對保障主體和機制進行規定，一方面通過供給型政策工具中的資源投入工具，保證充足而持續的資源支持，另一方面則通過政策法規工具，形成全主體、全過程的約束和追責機制。

當省域職業教育改革實施方案取得顯著成效時，地方政府應注重對區域內的自主探索和模式創新進行歸納分析，凝練地方特色，總結系統化的成功經驗，從而在全國范圍內進行推廣，傳遞區域品牌和聲音，對國家級政策形成正向反饋，從而構建起完整的省域推進策略體系，具體如圖2所示。

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