公民維護民族團結義務的規范詮釋和實施路徑選擇

托瑪斯·阿布都賽買提

內容提要：現行憲法文本第52條規定了公民有維護國家統一和各民族團結的義務，然而在學界，關于該條文是否具有規范性和可實施性的探討一直未能達成共識。文章立足于該條文的制定背景和整個法律法規體系，通過對其規范詮釋來回應憲法關于公民維護民族團結義務的爭議，以完善頂層設計、提升立法技術，增強守法宣傳教育為手段推動條文的實施，有助于實現憲法第52條的文本與實踐的良性互動。

一、引論：學界對公民維護民族團結義務的代表性觀點

我國學界對公民基本權利和基本義務進行了大量研究。憲法中該不該規定公民義務就是一個有爭議的議題，(1)張千帆：《憲法不應該規定什么》，《華東政法學院學報》2005年第3期。學界對憲法第52條中公民維護國家統一和各民族團結義務的分析，焦點在對憲法中關于民族團結義務的保留與否，大部分學者一致認為，維護國家統一和各民族團結不宜成為公民的憲法義務。有學者認為第52條不具有規范意義或現代意義；(2)林來梵：《從憲法規范到規范憲法》，北京：商務印書館，2017年，第52—56頁。也有學者指出憲法義務轉化為法律義務后具有可實施性，但第52條道德色彩過重，不具有法律上的可操作性。(3)馬嶺：《憲法權利解讀》，北京：中國人民公安大學出版社，2010年，第95—99頁。一部分學者對公民的憲法義務進行了分類，但無論怎樣分類，都將該義務歸類為道義性義務，認為有必要取消條文中過分渲染的語句，(4)李勇等：《論公民的憲法義務——基于憲法的平衡精神》，濟南：山東人民出版社，2008年，第216—222頁。或直接指出道義性義務不具有可實施性。(5)王世杰等：《比較憲法》，北京：商務印書館，2010年，第203—207頁。也有認為第52條應保留的學者對以上觀念進行了反駁，指出憲法作為根本法，條文的原則性和概括性特征不是否認該義務被列為憲法義務的理由，(6)王世濤：《憲法不應該規定公民的基本義務嗎?——與張千帆教授商榷》，《時代法學》2006年第5期。另有學者從中國憲政實踐的特殊性角度論證了保留該條文的必要性。(7)常安：《作為憲法義務的“維護國家統一和全國各民族團結”》，《金陵法律評論》2012年第1期。

要厘清學界對憲法第52條存廢的爭論，得考慮以下兩個問題：一是憲法第52條是否因缺失了某些規范要素而造成了條文的模糊性；二是該義務是否因道義性特征而影響了條文的可實施性。筆者認為，憲法第52條是具有規范意義和可實施性的，對此議題持支持意見的兩位學者的論據具有一定的說服力，但仍需進一步深挖才能支撐起結論。

二、公民維護民族團結義務的制定背景與發展軌跡

探討憲法第52條公民維護民族團結的義務的規范性與可實施性，首先要立足于憲法文本，關注該條文制定的背景、歷史沿革及立法初衷。

(一)統一的單一制國家對維護國家統一和民族團結的立憲實踐

一直以來，中國共產黨開展民族工作都主張維護民族平等和民族團結，這在政策文件中也有明確體現。在不同時期，為解決國內的民族問題，黨中央都強調民族平等和民族團結，并對此有明確規定。在1949年9月召開的中國人民政治協商會議部分代表座談會上，在討論民族政策目標問題時，周恩來曾提出：“我們主張自治，但是今天帝國主義者又想分裂我們的西藏、臺灣甚至新疆……各民族不要聽帝國主義的挑撥……為了這一點，我們國家的名稱，叫中華人民共和國，而不叫聯邦”(8)許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福州：福建人民出版社，2005年，第97—98頁。。具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》雖未明確規定公民有維護國家統一和各民族團結的義務，但提倡各民族團體互助一律平等，在其第6章第50條中也對堅決反對分裂各民族團結的行為立場進行表述，與第51條實施民族區域自治的規定一同體現出統一的多民族國家民族事務治理法治化道路中對維護民族團結的主張。1954年憲法在處理民族問題上的規定也是回應1952年政務院通過的《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》關于民族事務治理方針的規定，將民族區域自治制度正式寫入憲法，在序言和正文之中均體現出我國是各民族人民共同締造的統一的多民族國家，維護民族團結與主權獨立、領土完整密不可分。這充分說明憲法堅持國家統一的主權原則、法治的統一以及維護民族的團結互助，符合我國多民族國家的國情和單一制的國家結構形式，也使得處理多民族國家的民族事務的政策制度得到了憲法這一國家根本大法的保障。

1982年憲法中有關“維護民族團結的斗爭”等表述都是在“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家”這一統一的政治實體之下體現維護民族團結的國家權威。1982年憲法規定了具體處理民族事務的憲法原則、憲法規則和實施依據，并且在第52條中規定維護民族團結的公民義務。1984年，憲法規定的民族區域自治制度被具體化為《民族區域自治法》，對民族自治區域的發展做了全方面的規定，成為民族工作有序開展的法治保障。因此，維護國家統一和民族團結這一立法實踐不是簡單地宣示各族人民的團結與聯合，而是根植于我國大一統的歷史格局和多元一體的民族構成基礎之上，經過長期的摸索實踐，通過立法程序上升為國家意志。

(二)作為公民基本義務的立法初衷

根據憲法學理論，憲法關系的核心內容是國家和公民的關系，將維護民族團結以公民基本義務的形式寫入憲法之中，是借助公民身份，通過國家權威將內部社會成員普遍認同的政治議題法律化，為維護國家統一和各民族團結提供法的強制力約束，這種通過立法對政策的吸收又反過來為我國民族政策和民族工作治理提供了合法依據。

對于為何需要將維護國家統一和各民族團結以公民基本義務的形式確立下來，彭真在1982年第五屆全國人大第五次會議中所作的《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》的第五部分直接進行了說明。思想教育、社會輿論、道德要求與法律規定在社會主義國家共同作用于國家治理，中華人民共和國成立以來的歷史也表明，國家統一和民族團結對于社會主義現代化建設事業的重要性不容小覷。憲法作為國家的根本大法，在公民教育中起到的作用可以使得公民培養自身對國家、社會和其他公民的責任感，這是社會主義精神文明的重要內容。(9)許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福州：福建人民出版社，2005年，第97—98頁。公民的思政教育側重點在構筑國家認同這一維度。憲法第52條一直保留至今，體現出公民作為國家政治、經濟和法律活動的主體對自身在統一多民族國家中所處地位的認知，這一認知主要通過憲法教育和對憲法規范的間接適用衍生出公民的責任意識，并反作用于國家認同和公民意識的構建，也就回應了制定該義務的初衷，即憲法在塑造國家意識、公民意識方面的獨特功能。

三、對公民維護民族團結義務的規范詮釋

(一)相關概念辨析

回歸到憲法文本當中，深入探討第52條的規范涵意，有必要準確把握以下幾層關系：

1.國家統一和民族團結

學界對國家統一的內涵進行過討論并達成共識，國家統一包含三層含義，包括主權的獨立性、領土的完整性和權力統一性。(10)蔡定劍：《憲法精解》，北京：法律出版社，2006年，第148頁。而對于民族團結的內涵，學界對民族團結議題的關注也在很大程度上受到政治學理念和思維的影響，有學者認為憲法文本中的“民族團結”的概念極為寬泛并難以界定，(11)張千帆：《憲法不應該規定什么》。導致對公民維護民族團結義務是否具備規范性存在一定懷疑。筆者認為，在現行的憲法語境中，將國家統一和民族團結設置在同一條文之中，是以法的強制性激發個體的國家認同和公民責任來實現對國家秩序的維護，體現出國家和公民的關系，涵蓋國家的價值取向、公共權力和運行機制對公民身份和責任意識的要求，以及個人對維護國家公共機構正常運行需要一定配合的承認。

2.社會主義民族關系中的團結

民族團結與平等、互助、和諧一同構成憲法序言第11段所體現的社會主義民族關系的四個內涵。平等、團結、互助一直是我國處理民族關系的方針。2018年修改后的憲法又將“和諧”納入憲法關于社會主義民族關系的表述之中，通過規范的形式滿足憲法政治性的需求。民族團結以民族平等為基礎，平等貫穿憲法文本的始終，平等和團結“在維護民族團結的斗爭中，要反對大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對地方民族主義”的具體表述，對于破壞民族團結和制造民族分裂的行為，都要加以制止。互助帶來寬容和互相尊重的氛圍，通過“國家盡一切努力，促進全國各民族的共同繁榮”來實現的同時，反作用于建立和諧穩定的社會秩序，所以社會主義民族關系在序言中是我國對處理民族關系的宣示。

3.民族團結原則和民族團結義務

憲法是人們共同遵循的價值基礎和依據，價值導向的引入體現出憲法文本的現實性。政策和法律是民族團結原則的主要存在形態，因此，憲法第52條背后承載了我國的民族團結原則，從民族團結原則，到憲法中的維護民族團結義務，再到通過立法實現憲法規范構建的具體形式，層層遞進，體現出民族團結體系化的邏輯，是民族團結原則從抽象至具體化過程的表現。這種具體化就是在原則之下貫徹民族區域自治制度，保障各民族的平等，促進各民族共同繁榮發展，以此來實現公民維護民族團結的義務。因此，將維護民族團結義務明確規定于憲法之中，是將憲法解決民族問題的諸原則規范化的表現。

4.維護民族團結的公民義務和國家義務

我國的民族政策和民族區域自治制度規定在憲法第4條之中，第4條規定了“中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數民族的合法權利和利益，維護和發展各民族的平等團結互助和諧關系。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為”。這是從國家的角度，既正向規定國家有維護民族團結的責任，又反向表述國家有防止破壞民族團結和制造民族分裂行為的責任，以及國家保護公民免受第三方侵害的義務，這種保護義務通過法律的細化得以實施。憲法第4條中的“禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為”，在我國《刑法》相關條文有具體規定，如我國《刑法》第249—251條的相關規定在司法實踐中，司法機關通過適用相關法律規范保障公民合法權利。

(二)憲法第52條的規范邏輯

作為一種法律規范，憲法首先必然應當考慮其規范性特質，僅圍繞條文的政治性去挖掘第52條的可實施性顯然不夠回應學界對其存廢問題的爭論。因此，分析第52條是否具有可實施性之前必然要涉及條文的規范性，考慮其是否符合法條的邏輯結構。

1.法條的有效性分析

筆者認為第52條不缺失法條應有的規范要素。憲法實施是憲法在國家和社會的現實生活中得到貫徹落實，通過憲法運用或憲法適用得以體現。(12)林來梵：《憲法學講義》第3版，北京：清華大學出版社，2018年，第791頁。討論法的實效性前應先看其是否具有有效性。憲法的效力應當同刑事法律、民事法律一樣得到社會的普遍承認，這種社會影響力不能僅從社會主體是否對憲法有確信的內在理念去考慮，還要分析其中的法條是否具備能夠實施的行為規則和約束力。法效果與實際效果不同，不取決于其他事實，法條的規范性必然使其與主張事實的陳述句有所區別，因此得考慮詞語的邏輯結構能不能提供行之有效的、能夠為公民的行為以及裁判者提供有效的規則。卡爾·拉倫茨認為法條的適用性并非要求法條都必須包含另行或禁止的命令，法條作為規范語句目標是使法效果生效，并不是所有的法條都詳細規定了構成要件和法效果，而且，法條之間并非孤立存在，無論是完全法條或是不完全法條，都要將其置于整體脈絡進一步認識規范背后的法律評價，這種規則的內在統一性可使不完全法條相互結合為完全的法條。(13)〔德〕卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，北京：商務印書館，2003年，第134—140頁。

分析憲法第52條中的語詞組合：“中華人民共和國公民有維護國家統一和全國各民族團結的義務”。首先，“有××義務”的語詞是規范性表述的關鍵詞；其次，該條文對“中華人民共和國公民”所賦予的法效果是“維護國家統一和各民族團結”，只要是我國公民就具有維護民族團結的義務，無論是否滿足命令的要求，它仍可以發生存在于法適用層面上的效果，并不一定要通過令行或者禁止的命令體現規范性，那么，憲法第52條的規定不影響法效果的產生，不能否定該憲法義務在法律意義上的規范要素；再次，憲法條文同憲法規范不同，并不總是具備假定、處理和制裁三要素。(14)韓大元：《憲法學基礎理論》，北京：中國政法大學出版社，2008年，第89—90頁。憲法不宜設置過于具體的法律后果，公民的憲法義務需通過普通法律具體設定，(15)鄭賢君：《基本權利原理》，北京：法律出版社，2010年，第316頁。將憲法第52條置于規定的整體脈絡中才能認識到規范背后的法律評價。所以在具體表現形式上，可以通過其他部門法加以細化，通過法律和非規則的形式發揮效力。

2.法條可實施性分析

筆者認為第52條具備一定的可實施性。學界對我國憲法中的單純式義務有各種各樣的細分，從前文可知，在對憲法第52條進行歸類時，大多學者都將其歸結為道義性義務，質疑其道義性過強而規范性不足。

對公民憲法義務的劃分主要為權界式義務和單純式義務兩種類型。權界式義務即“遵守法定權利界限的義務”，非本文討論的重點。單純式公民義務是指單獨、直接、明確規定公民需要承擔的責任，表述形式一般是“公民有×××義務”、“×××是公民的義務”(16)李勇等：《論公民的憲法義務——基于憲法的平衡精神》，第64—74頁。。照此分類，第52條等憲法的多個條文都屬于單純式義務。筆者認為，根據法理學對憲法義務進行劃分的同時，不可忽視中國自身實踐的特殊性。憲法具有面對共同的社會公共利益要求而肩負的維護社會秩序的責任，這種聯系是客觀存在而非自行構建的，這是憲法政治性一面的體現，該義務可以為社會成員的行為取向提供定位與導向作用。

此外，按照法理學的歸類，即使是對規范意義不存在質疑的其他的基本義務，如我國憲法第55條規定的公民服兵役義務這種單純式義務的表述，卻能夠歸類于規范性義務而非道義性義務當中。同樣是單純式義務的第52條，可確定其在法律上的規范結構，不能認定該義務是不可實施的。

四、實施路徑：對公民維護民族團結義務的具體化

在憲法中，條文具體制裁措施的缺失并不影響規范本身的效力，公民在對一定的行為負有義務即在未實行相反行為時不應考慮是否適用法律后果。(17)〔奧〕凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，北京：商務印書館，2013年，第67—68頁。放眼于整個規范體系，維護民族團結是一種具有內在聯系的規范的系統，其中憲法處于最高地位，具有最高法律效力，且憲法條文彼此交織，與憲法整體秩序保持一致。而憲法本身存在宏觀性和抽象性，需通過普通法律具體化，將該義務置于整個法律體系脈絡之中有助于進一步認識規范并具體實施。

(一)作為前提的憲法規范體系

在我國現行的憲法文本中，“民族團結”分別出現在序言、總綱第4條以及第2章公民的基本權利和義務第52條的文本之中。

在序言中，第1自然段強調各民族共同創造了我國的文化，第11段闡述了我國的民族政策和方針。第11段可以分為四個部分：對我國統一的多民族國家國情的闡述；對社會主義民族關系內涵的闡述；對破壞民族團結的具體內容的揭示；對國家進一步促進民族團結和各民族共同繁榮的宣示。這四個部分涵蓋了對維護民族團結的有關歷史發展的敘述、根本法對國家政策的確認以及國家責任的擴大。第11段再次強調我國是各族人民共同締造的統一的多民族國家，維護民族團結事業需要“在維護民族團結的斗爭中，要反對大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對地方民族主義”。序言是整個憲法規范體系的重要組成部分，對涉及維護國家統一和民族團結的憲法規范、普通法律規范的制定和實施具有明確的指引作用，這是考察整個民族團結規范體系的實際效力與社會效果的前提和根本。

總綱第4條也涉及我國民族政策和民族區域自治制度的規定，其中有關維護民族團結的國家義務的規定，同樣構成縱向構建公民維護民族團結義務規范體系的總綱領，這種綱領性與憲法序言中有關維護民族團結的表述交叉但不重合。第4條置于總綱之中，對下位法的制定或者實踐的指導作用相比序言更為具體，發揮了憲法在民族關系發展中的統一協調功能，(18)韓大元：《1954年憲法制定過程》，北京：法律出版社，2014年，第388頁。也屬于普通法律對維護民族團結的具體制度進行規定的基礎性前提。除此之外，第4條中的“幫助”、“維護”、“禁止”等語詞都意味著維護民族團結需要國家的積極作為，而這種國家的積極作為也與國家政策密不可分。

(二)現行法律法規中的民族團結義務規范體系

立法是實現憲法規范構建內容的首要機制和重要形式。公民維護民族團結義務是一種具有內在聯系的規范體系，《民族區域自治法》《刑法》《國家安全法》等現行法律規范中涉及維護國家統一和民族團結的具體條文，是對憲法的具體化，并與憲法一同對該義務的實施提供法律依據。例如《民族區域自治法》中對不同主體提出了要求：第5條規定自治機關必須維護國家的統一，保證憲法和法律在本地方的遵守和實行；而第9條則是對上級國家機關和民族自治區域的自治機關提出維護民族團結、禁止制造民族分裂的要求；第53條通過愛國教育、民族政策教育來提出對各民族干部與群眾共同維護民族團結的要求。《非物質文化遺產法》第4條規定保護非物質文化遺產應當有利于增強中華文化認同，有利于維護國家統一和民族團結；該義務在《國家安全法》第26條中，也直接轉化為防范制止和依法懲治民族分裂活動，維護國家統一和民族團結；《公務員法》第52條第4款規定獎勵增進民族團結、維護社會穩定的行為做出以及作出突出貢獻的公務員或公務員集體的肯定性法律后果，與此同時，在第59條第3款設定了否定性法律后果。

根據我國現行的法律制度，打擊和制裁破壞民族團結的行為主要依據《刑法》的規定。《刑法》具體條文將維護國家統一和民族團結義務直接轉化為破壞民族團結、煽動民族對立的否定性法律后果，包括第103條的分裂國家罪及煽動分裂國家罪；第249條的煽動民族仇恨、民族歧視罪；第250條出版歧視、侮辱少數民族作品罪；第251條非法剝奪公民宗教信仰自由罪，通過有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利體現出國家對維護民族團結的嚴格保障，這是憲法義務具體化的典型表現。《刑法》規定的相關法律后果使公民維護民族團結義務構成了一個體系性的規范脈絡。

除以上法律外，公民維護民族團結義務的規范實施還體現在部分行政法規之中。《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》第2條規定各級政府應妥善處理影響民族團結的問題，禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為，而第3條又明確規定了維護國家統一和民族團結是公民的職責和義務，第5條則規定為維護民族團結作出突出貢獻的單位和個人給予表彰和獎勵。《宗教事務條例》第4條規定任何組織或者個人都不得利用宗教破壞民族團結和祖國統一，并在第63條設定了相應的法律責任。(19)現行有效的法律和行政法規之中有24部涉及維護民族團結義務的間接適用。

(三)貫徹維護民族團結義務的地方立法

我國暫時未出臺中央層面維護民族團結的專門立法，但是一些省、自治區，有權制定地方性法規及自治條例和單行條例的部門相繼出臺了促進民族團結進步的條例。根據筆者在北大法寶的搜索結果，現行有效的地方性法規及自治條例和單行條例共20部，地方政府規章1部，通過對這些規范性文件的橫向比較可以總結出地方立法的幾個特點：

首先，各地區的條例內容除一部分結合本地區特點、區情和重點工作的不同而呈現出的差異以外，條例結構還具有一定的相似性，條文結構設置順序也有一定程度的重合。例如，立法中均設定政府部門在各自領域內的具體工作、社會公眾的積極參與與配合、重視宣傳工作等手段，來保障條例的順利實施。有些條例中設置專章對法律責任進行了規定，通過批評教育、責令改正、行政處分、依法追究刑事責任等手段，來為破壞民族團結的行為提供法律責任的威懾效果。

其次，可以看到大部分條例在其社會責任章節強調了公民具有維護祖國統一和民族團結的義務，設計了公民維護民族團結義務進行直接具體的立法實踐工作，例如《拉薩市民族團結進步條例》第3章第15—23條中設置了維護民族團結的全面具體的基本義務,(20)筆者認為這里不適宜規定為“基本義務”。筆者同意基本義務反映公民與國家權力的關系，是與基本權利相對稱的憲法學概念，多表現為憲法規范上的義務，“一般只有憲法所規定的義務才可稱之為基本義務”。參見林來梵：《從憲法規范到規范憲法》，第272頁。在第5章第36—42條規定了違背民族團結義務的法律責任；新疆的《民族團結進步工作條例》在設置法律責任時，在第57條體現出對一部分責任的量化處理，使條例在實踐中的可操作性大大增加。再次，絕大多數條例吸收了實踐中促進民族團結進步創建工作中的獎勵機制，表彰民族團結進步模范的單位或個人。獎勵與表彰可以通過精神和物質兩方面對特定主體的行為進行肯定，在實踐中起到重要作用。例如，四川《玉樹藏族自治州民族團結進步條例》實施細則還對條例中的獎勵機制進行了細化、量化，為實踐中的獎勵、激勵工作的開展提供了法制保障。最后，有關處理民族問題、協調民族關系的法律欠缺責任后果的問題，在地方立法中得到了解決。例如，新疆的《民族團結進步工作條例》對法律責任進行了專章表述。

五、進一步推動公民維護民族團結義務實施的具體路徑

2014年10月，黨的第十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”的要求，并明確提出“健全憲法實施和監督制度”、“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”，同時也明示“立法主動適應改革和經濟社會發展需要，實踐證明行之有效的，要及時上升為法律”。將維護民族團結設定為公民的義務，具有一定時代意義和現實價值，分析該義務具體實施路徑也是回應“加強憲法的實施與監督”要求。

(一)完善頂層設計，制定專門立法文件

學界提出的抽象、規范的缺失以及法條呈現出的滯后性均反映的是文本的完善問題。目前的促進民族團結進步創建工作的立法模式屬于分散性立法模式，對憲法維護民族團結義務的具體化也分散體現在各個法律法規之中，而各地區的促進民族團結進步的條例文本也體現了各地的立法水平還不足以為促進民族團結進步事業提供充足有效的指引和支持。在中央層面對維護民族團結進行立法，可以幫助各地在推進民族團結進步工作時，遵循統一規則，使地方制度有統一而明確的法律依據，有利于保證立法的統一。

因此，完善頂層設計，首先應考慮地方立法水平參差不齊，以及地方立法過程中的調研、論證、評估、審查等工作也需要進一步加強的問題，進行中央層面的民族立法，以為地方立法提供指引。而且，在緊扣政治前提的同時提升立法的規范化水平，幫助保障法律體系的統一化和系統化，既是為地方立法提供統一指導，也可為司法實踐提供更明確的依據與參考，又可以有效回應政策要求，和對各地民族團結進步事業提供指引和法治保障。與此同時，仍要注意的是，在設計明確的程序時，還需預留部分自主權，幫助地方為制度調整留有余地。

(二)提升立法技術，修改現有相關法律規范

深入比較涉及民族團結的地方立法，很容易發現以下幾個問題：

其一，重復立法現象較為嚴重。我國目前并不缺乏具體涉及維護民族團結義務的立法，但多部地方立法具體條文多為對民族團結的價值理念等內容的照搬照抄，無論是對維護民族團結的規范體系進行橫向比較，還是通過對某一特定地區的地方立法進行縱向分析，重復立法問題大量存在。這導致的后果是維護民族團結義務間接適用的法條數量較多，實際具備可操作性、可執行性的條文較為欠缺。其二，條文缺乏具體可行的規范要素。在憲法中，公民維護民族團結義務體現出政治或價值理念，而在將其具體內容和要求進行細化時，立法者還需將其轉化為具有可行性的規范要素，對維護民族團結的具體要求進行重構和提煉。其三，規則設定不夠明確。條文的有效性并不一定代表該條文也具有實效性，對公民維護民族團結義務進行具體化而設置的有些法條因欠缺實效性而帶來在實踐中無法實施的問題。

因此，在對現行規范進行修改時，需要關注立法技術的問題。首先，法條的表述應當明確，即需要用清楚、具體的語言文字來規范表述責任主體、形式、程序等。在立法中對維護民族團結義務進行間接適用時，應當明確確定責任主體，避免造成難以追責的問題。其次，法律責任條款的表述應當體現出科學性，從立法技術上來看，需要準確把握不同責任類型、情形和幅度進行確認，且在把握法律責任的必要限度時，關注責任是否能夠起到預防與震懾的效果。再次，條文的結構也應當體現出邏輯的完整性，一些規范性文件中也需對法律責任條款進行專章表述，同時也要針對不同主體、情形、情節設置不同幅度的法律后果。

(三)完善法律后果，實現文本與實踐的銜接

法律后果包括肯定性法律后果和否定性法律后果，前者包含法律獎勵、激勵機制，后者則規定法律責任。現行有效的法律文本中，涉及履行維護民族團結法律后果的獎勵條款的可操作性不強，這雖然是與法律本身的特點、立法者的意圖和思維理念相關聯——立法主要通過法律設定義務的方式規范公民的行為，但這種現狀與實踐中存在大量的激勵機制存在較大落差。

實踐中的民族團結政策制定和工作開展，以促進、引導、推動、倡導、獎勵和扶持為主要手段，從而達到維護國家統一和社會穩定、促進民族團結、激發活力的目的。維護民族團結的法律法規中涉及激勵功能的條款過少或干脆并未設置，地方立法中獎勵性條款的可操作性不強，即法治實踐與政策實踐工作的脫節。法律的激勵功能除了在各個地區的促進民族團結進步的條例中有所體現，在其他法律中也有體現，例如《公務員法》第52條也進行了相關規定，為促進民族團結、維護社會穩定作出突出貢獻的公務員或者公務員集體給予獎勵，但該條文同樣存在可操作性差的問題。基于此，在制定、修改和完善法律后果的過程中，應當適當設置部分獎勵條款，從而更好地與法律責任的否定性后果相對應，并且與民族團結進步創建工作相結合，在具體條款的修改和完善上實現規范和現實的銜接，為實踐中的民族工作的開展提供法治保障。

(四)加強法制宣傳教育，增進公民對法定義務的認知

法的指引、教育作用需要通過法產生的實效來實現。法定義務不同于道德義務，需體現出能夠讓義務人意識到的可執行性和制約性。憲法雖規定了公民維護民族團結的義務，實踐中，公民對維護民族團結的認知多為政策導向的道德義務。

一方面，我國協調民族關系主要依靠以民族區域自治制度為首的政策手段，這種通過政策手段保障民族團結在各地也取得了良好的實施效果。另一方面，憲法與政治在內在邏輯上密切相關，憲法的制定和實施始終體現著法與政治的直接的關聯性。盡管如此，公民對維護民族團結義務這一法定義務缺乏認知，側面體現出了推進我國憲法的普及以及民族工作的法治化還任重道遠。在推進民族團結進步法治化的過程中，無論是本文所討論的法的規范實施，還是司法實踐中法的適用，根本目的是為了建立合理科學的法治秩序，而更重要的是，這一根本目的的最終實現只有內化為每位公民普遍遵守的理性認知，被內心真正認同并且實際遵守，才是公民自覺運用法治思維行使權力履行義務的表現，更是法治有效實現的保障。

增強公民的法治意識和守法自覺，需要通過法制宣傳教育和思想教育，讓公民意識到維護國家統一和民族團結不僅僅是政策導向下的道德義務，更是公民的法定義務。這不但是提升憲法第52條的可實施性的必要手段，使國家不是督促履行該義務的唯一主體，而且是充分調動公民的力量、提升公民作為守法主體積極守法的內在動力，使其充分主動參與其中，讓維護民族團結義務內化在每個公民心中的同時，讓憲法的實施成為國家和全社會共同努力的目標。