發揮農民的主體作用 助力鄉村振興戰略實施*

張云生 張喜紅

內容提要：鄉村振興戰略在具體實施過程中仍然存在“政府在干、農民在看”現象，農民成為政府“包辦”下鄉村振興的被動受益者，進而導致鄉村振興各項舉措可能在短期內可行但長期不一定可持續。發揮農民的主體作用本質上是一種理念變革，不僅要從內部維度上考察農民的主體性基底、主體優勢和主體能力等核心要素，還要從外部維度上明確政府的角色定位，做到有所為有所不為。發揮農民的主體作用關鍵要賦予農民相應的權能，以喚醒農民的主體意識、保障農民的主體權利、提高農民的主體能力。基于此，本文嘗試從個體、組織、政治三個維度勾勒出政府為農民賦權增能的基本框架和內容構成，探討促進農民主體作用發揮的具體路徑。

一、問題的提出

鄉村振興戰略是在黨的十九大報告中首次提出，2018年1月2日，中共中央、國務院頒布《關于實施鄉村振興戰略的意見》，9月26日，印發《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》，制定了實施鄉村振興戰略的第一個五年規劃。2021年1月4日，中央1號文件對全面推進鄉村振興加快農業農村現代化作出進一步安排部署，國務院直屬機構“國家鄉村振興局”隨后正式掛牌成立，6月1日，《中華人民共和國鄉村振興促進法》(以下簡稱《鄉村振興促進法》)正式頒布實施，為鄉村振興戰略全面實施提供了有力的法治保障。從國家層面看，鄉村振興的宏觀制度框架和政策體系已經基本形成，重點轉向鄉村振興戰略如何落實和由誰落實等問題上。

中央提出“要充分發揮農民的主體作用，堅持政府主導與農民主體的有機統一”，學界圍繞政府和農民關系問題進行了廣泛而深入的研究。從政府層面看，有學者提出實施鄉村振興戰略要求政府在目標制定、步驟規劃、路徑選擇以及反思調整等一系列戰略布局中應堅持農民主體地位，(1)許偉：《新時代鄉村振興戰略實施中“堅持農民主體地位”探研》，《湖北大學學報》2019年第6期。不僅要爭取廣大農民的積極參與，更要耐心聆聽農民群體的發展訴求，(2)徐頑強、王文彬：《鄉村振興的主體自覺培育：一個嘗試性分析框架》，《改革》2018年第8期。將政府決策與農民的訴求和期盼精準對接，增強廣大農民群眾對鄉村振興戰略的認同感、歸屬感和責任感，(3)蒲實、袁威：《鄉村振興視閾下農村居民民生保障、收入增長與幸福感：水平測度及其優化》，《農村經濟》2019年第11期。要重點防止以政府的意志替代農民的主體地位，既不能簡單用工業化的思路發展農業，也不能照搬城鎮化的要求建設鄉村，同時更不能脫離二者來推進農業和農村現代化。(4)葉敬忠、張明皓、豆書龍：《鄉村振興:誰在談,談什么?》，《中國農業大學學報》2018年第3期。從農民層面看，有學者則指出，在鄉村振興戰略實施過程中，目前學者們都認為鄉村振興戰略應堅持農民的主體地位、充分尊重農民的意愿，但在具體研究鄉村如何振興時，很少能站在廣大農民的視角或立場去思考如何判斷他們的實際需要、如何尊重他們的選擇等問題，(5)梅立潤：《鄉村振興研究如何深化——基于十九大以來的文獻觀察》，《內蒙古社會科學》2018年第4期。農民的主體地位雖然被賦予了，但其往往缺乏行使主體地位的素養與能力，(6)劉華芹：《參與及融合:鄉村振興整合層次研究》，《廣西民族大學學報》2019年第5期。不少地方的鄉村振興多是政府在唱“獨角戲”,廣大農民群眾參與度不高。(7)豆書龍、葉敬忠：《鄉村振興與脫貧攻堅的有機銜接及其機制構建》，《改革》2019年第1期。

鄉村振興是為滿足廣大農民對美好生活的向往，沒有鄉村“主人”的廣泛參與，鄉村振興不可能實現。時任農業部副部長的韓俊同志也曾指出，“現在很多鄉村建設項目熱火朝天地在搞, 但是看不到農民參與的影子。不能政府在干、農民在看, 一定要體現農民在鄉村建設中的主體地位?！?8)韓俊：《實施鄉村振興戰略的目標要求》，《中國鄉村發現》2018年第6期。從現有研究和實際情況來看，在一些地方，政府包辦、農民被動參與鄉村振興的現象確實不同程度存在，這不僅增加了政府的治理成本和負擔，同時也限制了農民主體作用發揮的渠道和機會，更在一定程度上造成了農民對政府的過度依賴。因此，重新審視政府和農民的角色定位和聚焦方向，實現政府主導和農民主體的歸位尤為重要。本文旨在分析鄉村振興中政府包辦行為產生的機理及由此帶來的問題，進而從理念變革角度闡釋鄉村振興要發揮農民主體作用的依據，最后通過引入賦權理論探討促進農民主體作用發揮的具體路徑。

鄉村振興是多要素參與農業、農村現代化的實現過程，其中最重要的就是政府和農民之間權力利益關系的優化配置和功能實現問題。(9)張大維：《優勢治理:政府主導、農民主體與鄉村振興路徑》，《山東社會科學》2018年第11期。然而在一些地方政府的鄉村振興戰略實施過程中甚至出現了自己“搭臺”、自己“唱戲”的現象，農民成為“看客”和“局外人”。

這一現象實質上是全能型治理思維的具體體現，這種思維產生于新中國成立之初，當時我國面臨著嚴峻的國內外形勢，社會資源有限，為了迫切解決人民基本生活問題，在借鑒蘇聯模式基礎上，政府通過指令性的計劃、行政化的手段對經濟和社會進行管理，而這恰恰需要“全能型政府”與之相適應，這種全能型治理思維在特殊歷史時期確實起到了積極作用，但同時也為政府包辦行為提供了思想基礎。(10)榮婷、劉銳：《基于輿情的社會治理芻議》，《重慶社會科學》2018年第6期。目前在一些地方，這種全能型治理思維依然在起作用。

就現有公共政策來看，均是以政府為主導的政策供給，是政府引領的城鎮化與鄉村振興的發展，是政府引導的城鄉一體化和城鄉融合的發展，(11)周柏春：《鄉村振興的主體維度分析：以農民為視角的考察》，《農村經濟》2019年第9期。鄉村規劃的編制、審批、實施和管理在相當程度上仍然屬于政府部門的行政權力范疇，(12)喬鑫、李京生、劉麗：《鄉村振興的網絡途徑及其實踐探索》，《城市發展研究》2018年第4期。政府通過調動公共財政資源，從而為鄉村發展提供財力支持，據統計，自“社會主義新農村建設”和“鄉村振興”兩大戰略相繼實施以來，政府財政持續向“三農”領域投入資金16萬億元以上，顯著提高了農業的基礎性地位，極大推動了農村社會事業的改革發展；(13)劉利利、楊英姿：《美麗鄉村建設中的主體角色定位探究》，《福建師范大學學報》2019年第6期。鄉村振興的廣泛性和復雜性決定了任何單一組織或個體的力量都無法獨立完成，政府承擔著社會動員和社會組織職能，通過輿論宣傳、信息發布、政策引導等機制和手段引導社會公眾有序參與，往往是上級政府單向度地通過壓力傳導方式將具體安排部署層層分解到基層政府，并通過行政權力聚集調配資源，強勁推進項目落地，在實踐上表現為政府主導和外力推動的鮮明特征，村民自主性成分被裹挾在“推—拉”的動力體系之中，體現出強烈的路徑依賴特征。(14)吳新葉、呂培進：《新鄉賢入場與鄉村響應:局外人代理的場景轉換》，《學術界》2020年第9期。

從農民角度看，自“社會主義新農村建設”戰略提出以來，國務院對“三農”政策重新定位和調整，全面取消了農業稅，形成了“糧、種、機、資”的直補政策框架，大量資源用于農村基礎設施建設，極大地改善了農村人居環境。黨的十八大以來，國家實施以精準扶貧、精準脫貧為重點的“脫貧攻堅戰略”，協同推進農村土地、社會治理等綜合改革，土地“三權分置”改革保障了億萬農民的土地利益，農民的獲得感、幸福感和安全感不斷提升，對黨和政府高度信任、深度認同；但同時也使部分農民產生了對黨和政府的依賴心理和等靠要思想。如果不是迫于生計壓力，他們一般更愿意等著政府給予各種優惠政策和幫扶措施，積極主動謀求改善生活狀況的意愿明顯不足，自我建設鄉村的內生動力和能力逐步弱化，這在一定程度上使鄉村振興的責任成了政府的責任。(15)雷望紅：《基層黨員在鄉村社會轉型背景下的身份重塑與功能再造——以湖北Z縣黨建工作為例》，《北京工業大學學報》2019年第6期。

在鄉村振興戰略實施過程中，一些地方的政府不尊重農民意愿現象仍然時有發生。為此，習近平多次強調：“要充分尊重廣大農民意愿，……把維護廣大農民根本利益、促進廣大農民共同富裕作為出發點和落腳點?！蔽阌怪靡桑卩l村建設發展中的作用不可替代，但政府管得過多、過細在一定程度上會抑制農民主體作用的發揮，造成農民主體意識缺位、主體權利缺失和主體能力缺乏。如果說農民的主體權利是外部賦予的，那么農民的主體能力則是內生的，主要表現為準確表達自身訴求的能力、改善自身生活質量的自主能力及參與公共事務的能力，如果不注重對農民能力的培養和教育引導，最終只能是政府唱“獨角戲”、農民成為“局外人”。有學者就發現，農村婦女參與村莊治理的程度較低，參與鄉村振興更不充分，其中一個重要原因就是自我效能感不足。(16)張歡歡、陶傳進：《“賦權理論”視角下農村婦女參與鄉村振興的路徑研究——以S公益項目為例》，《貴州社會科學》2020年第3期。

二、理念變革：充分發揮農民的主體作用

鄉村振興固然需要政府主導的頂層設計、市場資源的有效配置和社會各界的合力幫扶，但具體行動最終還是需要依靠生于斯、長于斯的農民。因此，在鄉村振興戰略實施過程中，政府既不能“失位”不能“越位”，又要做到有所為有所不為，如此才能使鄉村振興戰略行穩致遠。

(一)農民擁有推動鄉村社會改革發展的智慧和能力

習近平曾強調，鄉村振興要處理好頂層設計和基層探索的關系，善于總結基層的實踐創造，發揮億萬農民的首創精神。從農村改革發展進程來看，家庭聯產承包責任制、鄉鎮企業和村民自治被看成是改革開放以來中國農民的“三個偉大創造”，這充分說明他們完全有智慧、有能力推動鄉村社會的改革發展。具體而言：第一，農民創造了家庭聯產承包責任制。鄧小平曾指出：“從一九五八年到一九七八年整整二十年里，農民和工人收入增加很少，生活水平很低，生產沒有多少發展?！?17)《政治上發展民主，經濟上實行改革》，《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第115頁。家庭聯產承包責任制正是在這種背景下應運而生的，從包產到戶、包干到戶到家庭聯產承包責任制，我國農民在黨的領導下，創造性地變革了農業生產方式和農村集體經濟的經營方式，為農業商品化、市場化供給側創造了條件，從而引發了農業需求側的重大變革。(18)郭躍文、鄧智平：《中國共產黨鄉村經濟政策的百年演變和歷史邏輯》，《廣東社會科學》2021年第4期。1983年中央1號文件認為“這是在黨的領導下我國農民的偉大創造?！钡诙r民創造了鄉鎮企業。正是基于家庭聯產承包責任制的推廣執行和統購統銷體制的結束，農村商品經濟得到了迅速發展，各種形式的鄉辦、村辦、鎮辦企業迅速崛起，成為之后民營經濟的主力軍。一方面，鄉鎮企業使農村剩余生產力在市場條件下重新聚合成新的生產力；另一方面，鄉鎮企業成為深刻改變農村單純依靠農業發展格局的重要引導力量，為推進農村產業多元化和實現農業現代化探索出了一條成功之路。第三，農民探索和完善了村民自治的民主形式。這種村民自治組織使廣大農民從人民公社體制下的被動依附關系中解放出來，實現了農民自我管理、自我教育、自我服務，村里的“當家人”由村民民主選舉產生，村內事務實行民主決策、民主管理和民主監督。(19)慕良澤、趙勇：《中國共產黨“三農”戰略：百年回溯與展望》，《中國農村觀察》2021年第3期。這一創舉得到了黨和國家的高度肯定，并在全國廣泛推行。1988年，《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》頒布實施，標志著村民自治的民主形式以法律形式在廣大農村推行?？傮w而言，改革開放以來我國農民的“三個偉大創造”一方面離不開黨和國家的頂層設計及戰略部署的規范引導；另一方面也源于基層的實踐創造和廣大農民積極性、主動性和創造性的發揮，這種首創精神和成功經驗同樣可以用于鄉村振興。

(二)農民具備實施鄉村振興戰略的主體性基底

習近平曾提出“鄉村振興要靠廣大農民奮斗”，“讓廣大農民在鄉村振興中有更多獲得感、幸福感、安全感”等重要論斷。這表明在鄉村振興中，農民是不可或缺的主要建設者、最大受益者和最終效果的衡量者，三重身份構成了農民的主體性基底，實現鄉村振興要相信廣大農民，更要依靠廣大農民。具體而言：其一，農民是鄉村振興的主要建設者。黨的領導和政府的政策支持、引導和推動都是外因，外因必須通過內因才能起作用，而農民才是鄉村振興的內因，農民不僅對自己居住的鄉村有著深厚的情結，還熟悉當地的文化習俗和農業生產的規律，期盼建設一個什么樣的鄉村只有農民自己最清楚，也最有發言權，他們才應該是實施鄉村振興戰略的主力軍。其二，農民是鄉村振興的最大受益者?！多l村振興促進法》明確規定全面實施鄉村振興戰略要圍繞鄉村的產業、人才、文化、生態及組織等方面開展，這五大領域振興事事關乎農民、件件圍繞農民，直接關系著農業強不強、農村美不美、農民富不富，理應全過程、全領域參與其中，為鄉村振興提供源源不斷的動力。其三，農民是鄉村振興效果的最終衡量者。“小康不小康，關鍵看老鄉”，鄉村振興戰略的最終成效要看農民是否從中得到了真正實惠，生活狀況是否得到了明顯改善，民主權利和合法權益是否得到了充分保障，而農民的獲得感、幸福感和安全感就是最好的評判標準。

(三)農民享有發揮振興鄉村主體優勢和內在潛力的法治保障

如果說農民的三重身份構成了實施鄉村振興戰略的主體性基底，那么，農民的主體優勢和內在潛力則是充分發掘和調動農民積極性、主動性、創造性的關鍵?！多l村振興促進法》為促進農業的全面升級、農村的全面進步和農民的全面發展提供了法律遵循，同時也為提高農民主體優勢、發揮農民主體作用提供了法治保障。第一，在人才支撐上，《鄉村振興促進法》在法律上強化了提高農民素質、促進農業農村人才隊伍建設的具體措施，實際上是明確了農民自身所具有的主體性潛質。第二，在產業發展上，《鄉村振興促進法》提出要推動建立現代農業產業體系、生產體系和經營體系，支持、促進農村一二三產業融合發展，鼓勵農民成立專業合作社，促進鄉村產業發展和農民就業，實現小農戶和現代農業發展有機銜接，增強鄉村產業競爭力等，這些舉措實際上從側面反映了農民在生產、經營和建設中的主體優勢。第三，在組織建設上，《鄉村振興促進法》提出要建立健全自治、法治、德治相結合的鄉村社會治理體系，增強村民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督能力等，這充分說明農民在“三治”融合的鄉村治理中的重要作用，這些舉措實際上表明了農民具有主體優勢和治理潛力。第四，在政策支持上，《鄉村振興促進法》提出要在干部配備、要素配置、資金投入和公共服務四個方面堅持“優先”原則，保障農民民主權利和其他合法權益，維護農民根本利益等，這些舉措為促進鄉村振興提供了明確的政策導向，從而體現了農民主體優勢，使農民成為鄉村振興整體上的優勢治理者。(20)張大維：《優勢治理:政府主導、農民主體與鄉村振興路徑》。

(四)農民主體下政府有所為有所不為

鄉村振興離不開政府的主導。鄉村振興戰略是一項系統的民生工程，涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨建等多項具體工程，治理對象多元，各方面利益關系錯綜復雜，在一些領域農民主體作用發揮得有限，如果沒有政府的統籌協調和整體推進根本就無法完成，這些領域政府應該主導。具體來看：第一，鄉村振興的價值定位需要政府主導?，F代政府承擔著匯聚社會核心價值的使命，政府的意志越能與黨和國家的意志、人民的意志相統一，就越能取得人們的信賴。(21)陳毅：《責任政府的建設——理性化構建與民主化善治》，北京：北京大學出版社，2012年，第12頁。實施鄉村振興戰略，對于滿足億萬農民對美好生活的新期待、全面建設社會主義現代化強國具有全局性和歷史性意義，符合中國共產黨的執政宗旨、符合社會主義的本質要求。在此過程中，政府必須通過政策宣傳向農民提供一套客觀的價值評判標準，使農民對鄉村振興戰略產生價值認同和價值共識，從而實現對鄉村社會多元價值的引導和鄉村整合協同發展，使農民積極主動參與鄉村振興。第二，鄉村振興的平臺搭建需要政府主導。鄉村振興涉及政府、企業、人民團體、社會組織和農民群體等多個參與者，被賦予了特定的角色，發揮著特殊的作用，只有參與者之間緊密良性互動才能形成強大合力，而政府要做的就是為參與者創造對話機會、搭建合作平臺、提供機制保障，讓每個參與者都能大展身手、各顯神通，形成人人皆愿為、人人皆可為、人人皆有為的干事創業氛圍。第三，鄉村振興的制度供給需要政府主導。制度的存在就是為人們提供一個相對穩定的、對行動收益結構有明確預期的環境，(22)陸益龍：《農民中國》，北京: 中國人民大學出版社，2010年，第406頁。制度的作用就是使人們能夠從中了解自身的行為邊界、行為規范以及自身能夠獲取的合法權益。在鄉村振興戰略實施過程中，政府要在資金、技術、人員、土地等方面提供有效的制度供給，使包括農民主體在內的各個行動者的責、權、利得到較為充分的實現，使行動者之間的關系朝著建設性合作的方向發展，朝著務實、開放、競爭和相互尊重的方向轉化，(23)司漢武：《制度理性與社會秩序》，北京：知識產權出版社，2011年，第116頁。如此才能促進各要素充分自由地橫向流動，發揮整體優勢和最大效能。

政府可以“搭臺”但不能替農民“唱戲”。毫無疑問，政府在鄉村振興戰略實施中發揮著不可替代的作用，但并不意味著包辦代替。習近平要求各級政府必須嚴格依法行政，堅決克服政府職能錯位、越位、缺位現象。如果政府代替了本應屬于市場和社會的功能，發揮了本應該由農民主體發揮的作用，那么鄉村振興所采取的舉措可能在短期內可行，長期則不可持續。具體而言：第一，政府不能代替農民做決定。一些政府官員習慣于根據自身的經驗、認知和判斷，預先設定鄉村振興政策的具體目標，并通過政治動員和工作部署將政策層層分解到基層。政策制定前缺乏全面深入的調查研究，抓不住農村問題的本質，政策執行中的一些措施和農民實際生產生活關聯性不強，從而出現政策“水土不服”現象和形式主義問題。(24)沈費偉：《賦權理論視角下鄉村振興的機理與治理邏輯——基于英國鄉村振興的實踐考察》，《世界農業》2018年第11期。有學者對傳統村落人居環境改善中村民參與度調查發現，受訪中92%的村民認為規劃的主體是政府，村民參與程度較低，往往只能被動接受。(25)羅萍嘉、苗晏凱：《“外因到內生”：村民參與視角下鄉村人居環境改善影響機制研究——以徐州市吳邵村為例》，《農村經濟》2019年第10期。第二，政府不能代替農民干?！多l村振興促進法》第10條明確規定，從國務院到地方政府，農業農村主管部門的主要職能是統籌協調、(宏觀)指導和監督檢查鄉村振興促進工作，其他有關部門在各自職責范圍內負責有關的鄉村振興促進工作，從“統籌協調”、“(宏觀)指導”“監督檢查”“促進”幾個關鍵詞可以明確看出政府的職能定位和行為邊界，政府更多的是發揮引領、服務和保障作用而非具體去干，鄉村振興最終還得靠農民自己。因此，政府必須從實際出發，充分尊重廣大農民的意愿，和農民一起想辦法，幫助農民找準路子，不斷解放和發展鄉村社會生產力，形成以政府為主導、農民為主體、企業和社會各司其職、各負其責、共享其果的鄉村振興格局，實現鄉村振興的“最大公約數”。

三、路徑指向：“賦權增能”促進農民主體作用發揮

“賦權”字面意思是賦予權利或增加權能，從政治學角度解釋，即在發展進程中各個角色都應該具有對發展政策和實踐決策的參與權。(26)陳紹軍、張春亮、黃煌：《參與式發展理論在水庫移民后扶項目中的應用初探》，《中國農村水利水電》2011年第6期?！百x權”不是目的，而是提升個人或組織控制外界或影響外界的一種手段。英國學者Robert Adams認為“賦權是指個體、團體和社群掌管自身境況、行使自身權利以達成自身目的的能力，以及借助這種能力幫助自己和他人將生命的品質提高到最大限度的過程?！?27)〔英〕Robert Adams：《賦權、參與和社會工作》，汪冬冬譯，上海：華東理工大學出版社，2013年，第20—21頁。賦權理論認為賦權一般分為個體、組織和政治三個維度，其中，“個體賦權”是指提升個人認識和發展的能力，“組織賦權”是指提升個人與他人或組織合作共同解決問題的能力，“政治賦權”是指個人或組織擁有參與政治的機會以及促進政策形成和改變的制度保障。賦權的關鍵和核心是激發服務對象的自我發展潛力，使其能夠與社會形成良性有效互動，變被動接受者為解決問題的行動者。從賦權理論的價值取向來看，賦權理論認為每個人都有權利參與到公共決策中，都有獲得自身所需的資源和影響資源分配的能力，鄉村振興的價值和意義就在于“農業農村農民”的可持續發展，農民的各項權利理應得到保障。該理論引入我國后，在多個領域得到了廣泛應用，2006年5月，國務院扶貧辦外資項目管理中心與世界銀行合作在廣西靖西、四川嘉陵、陜西白水和內蒙古翁牛特四地啟動了“社區主導型發展”項目(Community Driven Development)，充分拓寬了當地居民參與發展活動的權利范圍，把對決策和資源的控制權交給了當地居民，取得了良好的項目效應。(28)陳紹軍、張春亮、黃煌：《參與式發展理論在水庫移民后扶項目中的應用初探》。近年來，國內學者運用該理論研究了很多現實問題，在鄉村治理方面，如農村生態環境治理問題、農村婦女群體參與鄉村治理路徑問題、鄉村規劃設計和實施問題等。(29)徐辰、楊槿、陳雯：《賦權視角下的鄉村規劃社區參與及其影響分析——以陳莊為例》，《地理研究》2019年第3期。農民作為鄉村治理和鄉村振興的主體，不應該被看成是精心設計的發展計劃的被動接受者，而要積極主動參與其中，(30)陳曉莉、吳海燕：《增權賦能：鄉村振興戰略中的農民主體性重塑》，《西安財經學院學報》2019年第6期。其關鍵是要喚醒農民的主體意識、保障農民的主體權利、提高農民的主體能力。因此，政府有必要對農民進行賦權，通過培育農民的認同感和參與能力、建立良好的對話合作機制、構建完善的制度保障體系，不斷增強農民自身能力，促進農民主體作用的持續發揮。

(一)個體賦權：培育農民的認同感和參與能力

長期以來，農民群體居于社會弱勢地位，加之受文化素質影響，他們在自我訴求和利益表達上存在明顯的滯后性，習慣于被動接受“自上而下”的管理，這種觀念意識上的障礙導致其缺少參與鄉村振興的積極性和主動性。因此，讓農民廣泛參與鄉村振興首先應培育農民的認同感，提升其對鄉村振興戰略的價值和意義的認識，唯有農民切實認識到鄉村振興只有自己廣泛參與才能實現、發展成果能夠改善自己的生活質量，他們才會積極主動參與。在具體策略上，循序漸進地推進農民參與是必要的，政府在制定具體政策時首先要加強國家和本地區關于實施鄉村振興戰略的宣傳，讓廣大農民及時了解鄉村振興的最新要求和方向，知曉自身能夠受益于哪些政策，如何參與到政策執行當中，如何充分利用政策合法獲取利益等，提高農民的參與意識和權利意識。在目標導向上要強調農民的主體地位性，引導農民全面介入鄉村振興的整個過程，通過塑造積極參與的榜樣人物形象號召廣大農民學習，鼓勵外出務工返鄉人員留在家鄉就業，號召從農村走出去的大學生回鄉創業，積極投身于振興鄉村的各項事業中。在參與能力提升上，政府要根據本地農村實際情況開展相應的農民技能教育培訓，如國家政策法規培訓、農作物種植和畜牧養殖技術培訓、新型農村合作社經營管理培訓、信息技術應用培訓等用時短、見效快、簡單易懂的技能培訓，使農民獲得更多的發展機會，提升自身持續發展的能力。同時，可以充分發揮鄉賢的重要作用，組織本地種糧大戶、養殖大戶等到一些鄉村振興示范村學習交流，取長補短，將對方相對成熟的經驗和模式引入本村，帶領全村共同致富。

(二)組織賦權：建立良好的對話合作機制

傳統發展模式的突出特征是公共權力資源配置的單極化和公共權力運用的單向性。(31)陳建平、 林修果：《參與式發展理論下新農村建設的角色轉換問題探析》，《中州學刊》2006年第3期。政府通過“自上而下”的行政命令行使權力和分配資源，這種上級部門決策、下級部門執行的運行體制能夠保證思想高度統一和工作高效開展，但也往往容易造成政策供給與實際需求的脫離，因此，對組織賦權應遵循政府轉變角色定位、建立對話機制、開展緊密合作的邏輯順序。具體而言：其一，政府主動轉變角色。政府從大包大攬者變為服務者、組織者和協調者，使鄉村振興的推進實施向農民主體傾斜，需要強調的是，向農民主體傾斜并不意味著政府可以退出，鄉村振興中的政策法規、基礎設施以及公共服務只能由政府提供，政府只是角色的“后退”。其二，建立平等的對話關系。鄉村振興戰略不能單靠政府或農民群體，而需要政府和農民群體緊密互動才能實現，有效的對話機制就成為關鍵，這就意味著發展方式要從政府“自上而下”行政命令執行向注重農民“自下而上”意愿表達轉變，從單向度管控方式向雙向溝通合作方式發展，在鄉村發展規劃、基礎設施建設等問題上充分征求當地農民的意見建議，使政府公共權力“自上而下”的運用同農民實際需求“自下而上”的表達形成“交集”。其三，加強政府與企業、社會組織合作。國外的實踐表明，企業和社會組織在推動鄉村振興方面發揮了重要作用。我國農村數量更大、農民人數更多，鄉村振興的情況更復雜、任務更重，必須充分發揮企業、社會組織的力量，建立“政府-企業、社會組織-農民”三方合作機制，在農民職業技能培訓、農村基礎設施建設、鄉村規劃、合作社經營管理、農民思想動員和心理輔導等方面為企業和社會組織賦權，使其在農村的廣闊天地大展身手、積極作為，為政府分憂。

(三)政治賦權：構建完善的制度保障體系

完善的制度體系是鄉村振興的前提條件也是重要保障。當前，國家關于鄉村振興的宏觀制度體系已經基本形成，《鄉村振興促進法》也已正式實施，各級政府在落實過程中能否做到不偏向、不走樣，充分反映黨和國家的意志和導向、不損害農民群體的切身利益，具體制度體系的構建尤為重要。這些制度體系至少應包括政府內部職能分工制度、村民自治和民主制度、企業和社會組織向農村流動的規范引導制度等。第一，進一步完善政府內部職能分工制度體系。建立健全鄉村環境治理制度、鄉村規劃制度、鄉村資源保護和開發制度等，防止政府越位、政府缺位、選擇性治理和碎片化治理問題，杜絕鄉村振興工作推諉扯皮、爭權奪利和職能交叉情況發生。(32)沈費偉、劉祖云：《政府在鄉村治理中的角色分析——基于有限政府的視角》，《長白學刊》2016年第3期。加強鄉村振興專項資金、項目、公共資源供給制度建設，保證在資金投入上優先保障、在項目支持上優先考慮、在公共服務上優先安排。通過持續深化制度改革和完善鄉村振興制度供給釋放制度紅利，維護農民的合法權益。第二，進一步完善村民自治制度。村民自治制度是農民群體實現各項民主權利的重要保障，完善的村民自治制度有利于提高農民群體的民主意識，因此應進一步明確基層政府同村民自治組織之間的責權關系，使其從傳統的行政命令干預轉變到支持、服務村民自治組織發展上來，保證村民對村內事務全部知曉、全程參與、全面監督。建立針對村兩委的監督制度，成立由鄉賢等組成的民間監督組織，規范村兩委對村級資源的開發和使用權。第三，進一步發揮企業、社會組織在鄉村振興中的積極作用。建立健全企業、社會組織向鄉村流動的財稅優惠等相關政策法規，為其降低運行成本、提高積極性提供制度保障，與此同時，要配套出臺“村兩委-企業、社會組織”對接合作制度，規范引導雙方在制度框架內開展緊密合作，減少基層政府的行政干預，為其積極主動參與鄉村振興營造良好的制度和政策環境。

“要切實發揮農民在鄉村振興中的主體作用”這一論斷提出后，重新審視政府和農民的角色定位，實現政府主導和農民主體的歸位就顯得尤為重要。農民才是鄉村的主人，是決定鄉村前途命運的根本力量，鄉村振興必須發揮農民的主體作用，這本質上是一種理念變革，不僅要考察農民的主體性基底、主體優勢及能力等核心要素，還要明確政府在發揮農民主體作用中該如何作為。發揮農民的主體作用關鍵要賦予農民相應的權能，以喚醒農民的主體意識、保障農民的主體權利、提高農民的主體能力。基于此，本文從個體、組織、政治三個維度勾勒出了政府為農民賦權增能的基本框架和內容構成，為調動廣大農民參與鄉村振興的積極性、主動性和創造性，激發鄉村振興的內生動力提供了可能路徑，但具體效果還需實踐加以檢驗。