美國社區風險評估指南解析及啟示

文/吳大明 許沖

美國發布的《威脅和危害識別與風險評估和利益相關者準備審查-綜合準備指南201（第三版）》為美國各州、地方政府及社區開展風險評估和預先處置等工作提供了指導，本文對其內容和特點進行介紹，并結合我國實情，提出借鑒。

2018 年5 月，美國國土安全部發布了《威脅和危害識別與風險評估和利益相關者準備審查—綜合準備指南201（第三版）》（以下簡稱“CPG201”），用以指導各州、地方政府及社區開展風險評估和預先處置等工作，進而做好應急準備工作。

CPG201 最 早 發 布 于2012 年，是美國聯邦新一輪應急預案體系改革完善工作的重要組成部分。新版CPG201 將威脅和危害識別與風險評估和利益相關者準備審查等兩項工作納入統一文件之中，方便了基層社區的使用。同時，還對具體工作開展的內容、流程和細節等方面作了進一步的優化，如使用標準化語言描述應急準備能力建設情況，以便于各州、地方政府及社區等不同層面的數據對比和分析。

CPG201的主要內容

表1 某社區威脅和危害對應急準備核心能力影響示例

CPG201 分為6 個部分，其內容主要為：

第一，前言。主要介紹了頒布實施的背景及使用群體，并對新版本變化作了說明。

第二，概況。從4 個方面介紹了CPG201 與聯邦應急管理體系的關系及應用目的。例如，在與《國家準備體系》的關系方面，指出CPG201 是落實“風險識別和評估”和“能力需求評估”工作的主要工具，并提出社區要每3 年完成1 次威脅和危害識別與風險評估，每年完成1 次利益相關者準備審查，以便找出社區應急準備能力的短板并及時改進。

第三，威脅和危害識別與風險評估程序，介紹了開展威脅和危害識別與風險評估工作的3 個步驟。其中，第一步是確定威脅和危害，找出各類事件可能涉及的應急準備核心能力（見表1），并評估其發生的可能性及后果。第二步是為找出的威脅和危害設定場景，構建發生背景條件，進而評估影響大?。ㄒ妶D1）。第三步是制定標準化的應急準備核心能力目標（見圖2），并對其進行標準化描述。

第四，利益相關者準備審查程序。在得出社區應急準備核心能力目標的基礎上，通過能力評估、找出差距和確定防災投入影響3 個步驟，完成社區應急準備核心能力目標。其中，評估方面，通過掌握社區應急準備的能力水平來確定社區所具有的應急準備核心能力大小，理清其變化情況（見圖3），對于過去一年中與之變化有關的影響因素，從POETE（即計劃、組織、設備、培訓、演習）的5 個方面找出問題，并給出評估結果可靠性的置信水平。同時，采用李克特五點量表（屬評分加總式量表最常用的一種，由美國社會心理學家李克特于1932 年在原有的總加量表基礎上改進而成，因而得名）對評估的置信度進行評分，1 分為較低置信度，5 分為較高置信度，為國家層面的戰略信息研判提供支持。在找出差距方面，通過能力目標對比得出存在的差距，同時找出優先解決差距的目標，明確從POETE 方面改進的內容（見圖4）。在防災投入影響方面，評估資金投入對社區防災減災的作用，以便更好地制定資金使用策略。

第五，結論?？偨Y該項工作開展的意義，以及其對國家應急準備工作的重要性。

圖1 影響標準化描述示例

圖2 標準化能力目標組成示例

圖3 能力京華及描述

圖4 社區制定POETE差距的文本描述示例

第六，專業術語。對CPG201中涉及的名詞概念作了說明解釋。

CPG201的意義及特點

CPG201 對落實美國應急準備工作具有重要意義，它與《國家準備目標（2012）》有關的32 項應急管理核心能力，共同作為社區開展威脅和危害識別與風險評估的主要對象，以此完成《國家準備體系》中的風險和能力評估工作。總得來說，其意義及特點有以下4 個方面：

一是強化了全民參與應急準備工作的理念，將國家層面的應急準備工作下沉到基層一線，通過風險與能力評估，使各州、地方政府及社區能夠把握其應急準備情況，實現與國家層面應急準備工作的對接，為提升國家整體應急準備水平打下基礎。

二是為基層開展應急準備工作提供了科學的工具和方法。應用CPG201，社區可首先找出其存在的威脅危害種類，以及與之相關的應急準備核心能力，并以各方情報信息作為參考，評估得出能力目標。隨后，基于能力目標和當前能力水平，查找差距，并從POETE 方面找出不足，制定解決辦法。

三是為社區應急準備工作開展的重點方向和優先次序提供參考。將社區應急準備核心能力影響最大的因素作為工作突破口，加快夯實社區應急準備基礎；通過找出與能力目標差距最大的核心能力，加大投入以有效地彌補社區應急短板。

四是為社區防災減災投入提供參考，優化社區防災減災結構。在利益相關者準備審查過程中，通過評估資金投入對建立和維持應急準備核心能力的影響程度，合理分配利于社區的投入資源。同時，通過收集各基層社區的防災減災投入數據，還利于國家防災減災投入政策的制定。

啟示與借鑒

從促進地方社區做好應急準備工作的角度出發，借鑒CPG201 并結合我國應急發展需求，筆者建議，從以下4 個方面開展相關工作，以推動我國社區應急準備工作的發展。

一是加快建立健全全社會應急準備標準化體系。多年以來，我國政府及社會各界做了大量務實的防災減災工作，有效地推動了我國應急準備工作的開展。但從整體上看，不同災種的應急準備工作之間的溝通協調較少，容易形成應急準備工作盲區，或造成資源浪費。借鑒CPG201 相關內容，可將應急準備工作細化成具體的核心能力，以各項核心能力的組合來構建各領域應急準備的重點工作內容，并以此開展評估和改進，構建“從中央到地方、從部門到行業領域”的應急準備工作標準化體系。

二是完善應急準備工作評估制度?？蓮? 個方面開展：一方面，明確應急準備工作評估的內容，基于應急準備標準化體系，對于各類災害相關的應急準備能力變化情況進行評估，找出差距，并從POETE的方面找出造成差距的原因，進而提出整改完善的對策措施；另一方面，細化應急準備工作評估開展的時間進度，在定期循環開展的基礎上，明確各項工作開展的具體時間及持續時間，確保工作開展的時效性和及時性。

三是優化防災減災投入科學化體系。目前，社會對于防災減災投入的依據主要來自災害發生概率及影響后果的綜合評估。以此開展防災減災工作，雖然具有一定的科學性，但在資源條件有限的前提下，尋找優先配置投入的方法尤為重要。因此，在以往的經驗基礎上，通過標準化的應急準備工作體系構建及評估制度的實施，可以發現應急準備工作的差距和重點方向，進而將資源投入到亟需的地方，更加做好應急準備工作。

四是強化防災減災科普宣傳。加強災害風險防控、應急應對、自救互救、避險逃生等科學知識傳播，合理運用、有效發揮各類科技創新平臺的功能作用，建設多層級、多功能、多形式、全媒體、開放式的防災減災救災科學知識傳播體系。充分利用全國科技宣傳周、防災減災日、安全生產月、消防日等加強科普宣傳，共同推動安全宣傳進社區。積極營造社區安全氛圍，提升社區抵御災害風險的能力。