從土地利用規劃角度淺談國土空間規劃體系建設

秦培剛

[摘 要]根據十九大報告要求，土地管理、環境保護以及土地規劃要按相關規定進行。從土地利用規劃角度來看，首要目標則是國土空間規劃，環境保護以及相關體系的建設。因此文章就上述論點對土地管理，環境保護以及國土規劃體系建設進行分析與思考。

[關鍵詞] 土地利用；規劃角度；空間規劃；體系建設

中圖分類號： F323.2 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2021）01-0018-03

一、規劃的功能定位

新時期，我國經濟水準的不斷提升，促進了我國工業建設以及土地利用率，但是在經濟發展的同時也出現一些問題。例如：土地規劃建設不完善，國土空間規劃出現違法占地、亂用耕地等問題。因此相關部門要做好規劃功能的定位工作，規劃功能定位主要涉及土地性質、基礎協調、體系劃分，這些功能的定位是決定國土空間利用規劃的前提。空間規劃定位一般是指土地協調機制、保護措施、修復機制等，空間規劃屬于公共政策，保護土地資源開發及對大規模土地建設工作的重建，社會資源的利用等[1]。

規劃功能定位應該是從戰略性角度以及全面性角度出發，對土地功能進行一個整體的定位，從而進行劃分，提高土地利用效率，為后期空間規劃做出鋪墊。

我國相關條例如《全國國土規劃綱要 （2016—2030年）》規定，對區域發展進行完善研究，發展總體戰略目標，對主體功能進行區分，將我國現有可利用資源以及相關環境承載力度作為發展基礎，將國土資源聚集開發利用，分類進行保護，完善綜合整治措施。由此得知，我國國土相關規劃目標與世界各國政策有著大同小異的地方，是推動我國國土空間開發規劃保護的重要舉措，因此我國相關部門應優化國土整治措施，完善頂層空間規劃制度。

相關功能的主要劃分則是對土地的開發規劃進行完善，促進體系建設，制定土地規劃目標，對土地功能的主要職責進行劃分，方便后期管理工作開展。主要是通過人口分布及經濟布局、國土資源率、城鄉發展格局等，確定區域劃分，根據不同功能確定開發利用方向，調整區域功能的部署工作[2]。

現階段續訂的總體劃分制度是對耕地有著特殊保護機制的政策，也是土地管理制度的基本依據，從而形成鄉鎮五級規劃的體系建設目標。因此我國土地總體規劃利用是現有資源保護的主要途徑，體現了我國對環境保護的整體意識和空間整體的利用規劃。

二、基于土地利用規劃角度的國土空間規劃體系問題

（一）土地利用率問題

表面上我國土地利用率較高，但具體使用階段卻有著明顯缺陷。例如，針對農村地區而言，部分農業用地已經被侵占，用于工業項目建設。但我國人均糧食占有量僅達到世界中等水平，這一問題也導致農業用地總量出現明顯的降低，大量失去土地的農民難以掌握工業生產有關技能，致使農村勞動力過剩，從而引發社會矛盾。所以，土地利用率存在明顯不足，最為直觀的影響因素在于土地用途缺乏科學合理規劃。同時，城市土地面臨相同問題，最為直接的表現形式為將生態綠化用地作為工業項目用地或商業用地等。盡管城市居民能夠得到相應的經濟補償，但生活環境卻難以達標，致使土地利用率出現明顯的降低。

（二）土地搭配形式問題

土地利用期間，應當采取科學合理搭配，方可保證建設之后的土地資源體系的收益。目前，國土空間規劃體系之中，在土地搭配形式方面缺陷具體表現在：一方面，針對各類土地關聯方法有著明顯缺陷，致使各類土地利用率難以達到標準；另一方面，土地搭配難以滿足人們生活需求，以及科學發展的實際需求，致使土地利用水平無法得到提高。搭配階段，需重視生態資源環境用地同其余類型土地所具有的關聯，以此確保城市能夠更加科學高效的管理運用系統。

（三）土地規劃方法問題

土地規劃階段，需運用科學可行的方法，如整合土地資源、科學控制土地侵占量等，同時保證建設完成的總額和管理系統能夠發揮關鍵作用。例如，生態綠化建設用地方面，建設方法具體涵蓋軟硬件系統結合、資源系統高效利用等，從而避免自然環境受到嚴重破壞，使經濟收益及安全保障水平得到有效提高。當前，關于土地規劃方法方面，僅基于原有經驗和政府部門調控，對資源使用方式加以明確，但具體使用方法的科學可行性卻并未經過科學實踐的檢驗。

三、從土地利用規劃角度淺談國土空間規劃體系建設措施

必須根據中國國情建立土地規劃體系，加快經濟發展體制的轉型，優化土地規劃制度，促進經濟、社會和環境的協調發展。土地規劃制度體現了國家的特殊經濟、社會、政治、法律和文化特點，這些特點隨著時代的發展而變化，并與國家行政體制改革和政治民主化進程相聯系。無論國家需要、地方需要或公眾期望如何，建立統一、協調、有效的國土空間規劃體系，實行“一體化建設體系”將是今后國土空間規劃發展的趨勢。

（一）相關要求及政府職能的轉換意識

在國土規劃建設中，首先應適應供給側改革的要求以及適應政府職能的轉變，政府的主要職能是打擊市場失靈，促進規劃公平公正。此外，保障公共物品、維護市場秩序、改革支出、加強社會功能、削弱經濟功能、組建以公共服務型為導向的體系，將是新時期我國政府職能轉變的主要目標。必須改變規劃與公眾之間的關系，以適應以公共服務為導向的政府。規劃轉型的主要方向是從技術手段向公共秩序過渡。工作的主要內容是公共事務，服務的主要對象是公眾，主要出發點是保護公眾的長遠利益[3]。

國土空間綜合規劃是政府在其職權范圍內提供公共服務和政策的一個空間總體機制。從基本資源市場分配的充分作用出發，通過確定國家土地空間開發的結構、合理界定基礎設施、控制和限制人口流動的空間調整、城鄉建設和工業發展，以最大程度地減少對公共利益的損害，促進國家土地空間的均衡發展，使自己成為市場失靈，賦予政府充分的職權，從而保證國家土地資源開發和環境保護的成果。

（二）基礎空間結構規劃體系的編制

建立共同的國土空間管理規劃編制體系，建立國土空間規劃和規劃制度。綜合空間安排，促進城鄉發展、資源利用、環境保護、基礎設施建設和其他行政方面的社會平等和公共服務。保護控制規劃是各級政府自然資源監測部門實施資源保護下限和空間規劃的首要目標。界定需要保護的各種自然資源的規模和范圍，這些資源在管理領域具有重要價值（農業、生態、國防和其他戰略價值），并界定了土地開發的邊界領域，這是綜合空間規劃的基礎。特別規劃是在各級有關政府部門的指導下，對某些公共服務進行空間規劃，應與土地和面積的綜合規劃相一致。一個基于三個規劃有機單元的規劃系統，可以有效地實行國土規劃政策。

（三）與各級政府事權相匹配，形成不同層級

采用新的規劃形式可能會進一步加劇規劃之間的沖突和矛盾，并通過減少行政專門指示和審批而違背政府的改革方向。因此，考慮到省、市、縣、鄉各級政府行政、立法、司法權力的差異，各級行政區空間范圍的差異，在理想狀態下對“制度框架”和現實情況下“有效整合”的不同要求，因此必須走不同的道路形成綜合空間規劃[4]。

為了促進國家、省和區域各級空間秩序的制定和實施，必須特別注意戰略、政策和指導原則的差異。在城市和縣一級，應促進在控制、兼容性和完整性方面納入城市和縣一級的土地利用規劃和空間規劃。考慮到總體空間協調規劃應具有全面覆蓋、多尺度、有限性和統一性的數據庫等特點，空間規劃具有資源和環境基礎、空間管理和資源管理、核心工作和聯合部門等優點，目前的規劃方式最為適宜。在村莊一級，應加強村莊和社區的詳細土地利用規劃。根據土地利用和地籍管理數據以1∶2000～1∶500為尺度的現狀，應將整個空間規劃作為土地利用控制的最終基礎進行整合[5]。

（四）強化決策民主和權力制衡，完善規劃行政管理體系

按照計劃決策分離和適應上述制度的原則，行政部門應具有統一的決策和分類管理。在保留專業行政部門的基礎上，應設立國家空間規劃委員會，統一制定國家空間規劃編制原則、規范和規則，協調國家空間發展規劃和政策，保護各專門行政部門，統一監測和評價國家空間規劃對執行的影響[6]，并向專門行政部門提出建議。加強高級別政府在審查和提交空間和空間規劃方面的作用，在滿足基本規劃需求，并在重要參考問題上保持較高的規劃水平。

同時，強調對同級人民代表大會統籌空間規劃職能的最后審查和批準，以確保規劃土地的利用和發展能夠在其管轄范圍內實現總體經濟、社會和環境效益最大化。當然，在同級人民代表大會的審議和批準中，應當把最高級別政府的審計作為重要的依據[7]。

四、結語

當前，空間規劃面臨日益復雜的國際和國內情況和發展與保護之間的矛盾。與以往任何空間規劃相比，空間規劃的戰略性質越來越明顯。創建空間規劃和空間秩序是國家管理體制現代化和管理規劃能力的重要措施，必須與整個國家治理體制的進展相協調。空間規劃面臨的問題的復雜性及與經濟和社會發展的密切關系也決定了改進和調整空間規劃以適應經濟和社會發展的需求。其健全和調整主要將表現在，與國家治理體系中的各方面的銜接，加強對國家戰略部署的貫徹與傳導能力，強化對下位規劃的指引和約束作用。

參考文獻：

[1]董祚繼，吳次芳，葉艷妹等.“多規合一”的理論與實踐[M].杭州：浙江大學出版社，2017.

[2]樊杰.我國主體功能區劃的科學基礎[J].地理學報，2017，62（4）：339-350.

[3]吳良鏞.城市世紀、城市問題、城市規劃與市長的作用[J].城市規劃，2018（4）：17-22，30.

[4]嚴金明.中國土地利用規劃理論方法戰略[M].北京：經濟管理出版社，2019.

[5]朱傳耿.戰略、規劃與計劃的辯證比較[J].經濟師，2012（6）：22-23.

[6]胡序威.中國區域規劃的演變與展望[J].地理學報，2016，61（6）：585-592.

[7]GeQiming.DiscussiononsomeproblemsofreformingthecompilationmethodofurbanplanninginChina[G]. TransactionsofUrbanPlanning.Shanghai：TongjiUniversityPress，2015.