完善警務督察制度的探討

朱小玲

摘 要：針對警務督察制度執行中存在的問題，提出完善我國警務督察制度的對策，分別為明確警務督察制度督察的對象——強調“對事不對人”;建立警務督察中的回避制度——改變“左手監督右手”;充分重視警務的信息化監督——搞好“網上監督”;完善制度化監督——沒有“誰和誰過不去”;注重警務監督成果的應用——切實“提高執法效果的導向作用”，以期達到治理警察瀆職腐敗、濫用權力，以及從嚴治警、維護司法公正、樹立監獄形象的目的。

關鍵詞：警務督察制度;網上監督;制度化監督

1997年6月20日國務院發布施行《公安機關督察條例》，標志著有中國公安特色警務督察制度的建立，并于2011年進行了修改;2004年，國務院又出臺了《依法行政實施綱要》，根據這兩個文件精神，結合《監獄法》，2006年，司法部頒發了《關于加強警務督察工作的意見》。司法部和各省司法廳在這一意見的指導下先后成立了警務督察委員會，逐步建立健全了警務督察的工作機制，形成了派駐督察、交叉督察、網上督察、軟件建設、督察考核、督察培訓等好的經驗和做法，對實現了對全國司法行政督察的全覆蓋，為保障全國監所的安全穩定、司法公正，為和諧社會的建設作出了極大的貢獻。2008年，河南省司法廳頒布了《警務督察工作辦法》。然而，警務監督制度并非沒有死角，仍然有待進一步改進和完善。近年來，全國范圍內服刑人員越獄逃脫事件時有耳聞、重大獄內案件以及安全生產事故時有發生。監獄承擔著關押和改造被判處有期徒刑、無期徒刑、死刑緩期執行罪犯的重要職責，在刑事執行領域發揮著至關重要的前線作用，除了正常的監管任務外，監獄在罪犯的減刑、假釋、保外就醫等方面掌握第一手的話語權，因此監獄執法問題的公正性一直備受關注，在執法的過程中也暴露出諸如監管不力、減刑、假釋不得當等一系列問題，這些事件之所以發生固然有多方面的原因，但是警務督察制度為何沒能發現問題、清除隱患、監督執法、糾偏糾錯，這些問題不能不引起我們對警務督察制度進行思考和探索。為了保障司法警察依法履行職責、行使職權和遵守紀律，同時治理警察瀆職腐敗、濫用權力，從嚴治警，維護司法公正，梳理監獄形象，必須進一步完善我國的監獄警務督察制度。

一、明確警務督察制度督察的對象——強調“對事不對人”

《公安機關督察條例》第四條明確規定，督察機構對公安機關及其人民警察依法履行職責、行使職權和遵守紀律的下列事項，進行現場督察。對以下警務執行情況進行監督：（一）重要的警務部署、措施、活動的組織實施情況;（二）重大社會活動的秩序維護和重點地區、場所治安管理的組織實施情況;（三）治安突發事件的處置情況;（四）刑事案件、治安案件的受理、立案、偵查、調查、處罰和強制措施的實施情況;（五）治安、交通、戶政、出入境、邊防、消防、警衛等公安行政管理法律、法規的執行情況;（六）使用武器、警械以及警用車輛、警用標志的情況;（七）處置公民報警、請求救助和控告申訴的情況;（八）文明執勤、文明執法和遵守警容風紀規定的情況;（九）組織管理和警務保障的情況;（十）公安機關及其人民警察依法履行職責、行使職權和遵守紀律的其他情況[1]。對條例的理解影響著警務監督的成效[2]。在實際的警務監督執行執法過程中，如果對警務的監督被理解成是針對警察個人的監督，那么被監督者就容易產生情緒波動，警務監督的公正性就會受到質疑。執法實踐中，由于警務監督這一關系中監督者和被監督者特殊的身份關系，監督者有些時候可能會存在畏手畏腳不敢大膽執法的情況，而被監督一方也有可能自恃身份、地位特殊，認為監督者在小題大做，雞蛋里挑骨頭，對監督者的權威有所質疑。因此，必須進一步明確警務監督是針對所有執法者的執法情況，而非針對某個警察個人的監督;是對警察執法行為的監督，而非對警察思想的監控;是通過對警務的監督實現對警察個人執法的監督，而不是相反。同時，要是監獄民警認識到，嚴格禁止利用督察職權打擊報復、以權謀私，注重督察程序合法和證據確鑿。

二、建立警務督察中的回避制度——改變“左手監督右手”

《公安機關督察條例》規定警務督察長一般有公安機關行政首長擔任，督察委員會實行一套班子兩套牌子。由于督察人員熟悉本單位情況，這一規定一方面有利于警務督察效率的提高，另一方面卻使督察難出效果。本單位人員往往低頭不見抬頭見，共處于熟人的人際交往圈子，督察者很難真正做到秉公執法，被督察者往往毫無壓力，督察工作容易淪為走過場、走形式，督察效果可想而知。同時由于督察委員會沒有相對的獨立性，會造成“左手監督右手”、自己督察自己的情況。這種“自己說了算”式的督察會造成督察者與被督察者“共謀”，使督察制度名存實亡。這種情況下，保持督察委員會的相對獨立性，實行督察回避制度，就不會發生對生人熟人區別對待的情況，降低司法的公正性和督察的權威性。

保持督察委員會的相對獨立性就要注意聽取第三方意見。由于我國司法并不完全獨立，保持督察委員會的相對獨立性并不是要求像西方一些國家那樣從制度上搞三權分立。同時從督察成本和效率來講，也不允許另設獨立機構進行監督，這就要求在督察工作中充分考慮所涉及的第三方意見。保持督察委員會的相對獨立性，就是要督察警務執行中的第三方訴求是否合法以及是否得到合法維護。只有這樣，督察者與被督察者才難以“共謀”。

實行督察回避制度就是要加大隨機和匿名督察。隨機和匿名督察就是不定時間、地點和人員進行督察。在接受社會各界投訴舉報是被動的督察，隨機和匿名督察是一種主動的督察。隨機對警察執法情況進行督察，有利于發現執法問題的苗頭，擴大督察的范圍和重點，提高督察的效率。匿名督察有利于回避熟人執法。

全面督察和重點督查相結合，明察和暗訪相結合;工作時間和非工作時間的督查相結合，網上督察與現場督察，上級督察、異地督察與本單位自己督察相結合，全面實現監獄警務督察的全覆蓋、常態化，橫向到邊，縱向到底，不留督察死角。

三、充分重視警務的信息化監督——搞好“網上監督”

監所警務督察由于警力有限可以充分利用技術手段，通過信息化督察中心平臺和監獄監控系統進行警務督察。網上督察需要建立綜合分級的監督系統，即分別以廳局、監獄、監區等單元的三級監督平臺，按照法定監督權限和內容，對各自管轄范圍內的警務工作進行日常化監督。每年度廳局隨機抽查全局大約10%警務執法工作，監獄督察抽查本監獄大約50%的警務執法工作，執法辦案視頻在有條件的情況下盡量保存備案，以備日后再次檢查。堅持問題導向、目標導向，主動發現問題，自發上報和整改。制定獎懲措施，各單位能夠在自查中主動發現并報告問題，提出合理整改建議，按照規定進行一定獎勵和表彰，納入各單位年終考核。如果自查不認真、走過場，搞形式主義，掩蓋執法中存在的問題或者誤導督查工作。一經督察發現，將以限期通知改正、定期通報、反復提示等方式糾正執法工作，造成嚴重后果的，依法追究責任人的責任;對存在重大問題和安全隱患的，年終考核實行一票否決。

其實，網上監督是一種社會化監督，也是在警務監督信息化工作中貫徹落實群眾路線，倒逼執法者提升執法素養進程中的一種手段。人民群眾的法治意識、權利意識、參與意識和監督意識不斷增強，依法將執法置于監督之下，把權力關進制度的籠子，讓執法權力在陽光下運行，讓人民群眾在每一項執法工作中感受單公平正義。

四、完善制度化監督——沒有“誰和誰過不去”

警務督察應該是以制度來約束、監督、督促、糾正和保障，以制度來規范督察，而不能過分依靠督察者個人素質。每位監獄民警要充分認識督察工作對于保障監管安全、促進公正執法、樹立監獄形象的重要性，充分理解和包容督察工作“吃力不討好”的性質，這并不是誰和誰過不去的問題，而是制度對每位監獄警察的要求。充分認識到制度不僅是對執法的約束和監督，更是對監獄民警保護和保障，每個監獄民警都要對著制度來規范自己的行為。按照“政治堅定、作風優良、紀律嚴明、執法公正”的要求來要求自己。通過法制宣傳思想教育，把制度裝進頭腦，內化為每位監獄民警的內在要求，提高合規、合法的自覺性、自律性，相信制度，提升制度素養，形成規則意識、制度文化信仰。不把制度記在心里，不落實到行動上，說一套干一套，執行起來肯定是一紙空文。

五、注重警務監督成果應用——切實“提高執法效果的導向作用”

警務督察，不是為了督查而督查，也不是一查了之，而是要把督查結果合理地納入干部獎懲考核體系。使每項督查工作都有結果、有回應、有明確導向和約束效果，督查過程可追溯，督查結果可應用，經得起反復推敲和檢驗，以此推動實際執法工作，落實全面依法治國的要求。警務督察結果能否應用、是否能夠合理應用、能否經受考驗并推動實際執法工作，是決定督察工作成效的關鍵所在，也是警務督查的目的所在。在實際警務監督工作中，要結合本單位實際，對警務督察條例進行細化和具體化。首先，應將督查與績效考核掛鉤，從物質利益、政治前途、思想觀念上形成良好制度導向;其次，要求警務督察人員定期督察工作中的問題，本單位匯總后報上級督察機構備案。對督查程序進行流程再造，提高效率效果。同時，要保證日常化督查系統化、制度化、立體化和信息化，不留死角和空白。

除此之外，警務督察還要完善的經費、人力、制度支持與保障。在經費、警力緊張的條件下，降低督察成本、提高督察效率。做好經費開支、裝備建設、基礎設施建設、隊伍建設、基礎工作等資源的制度保障工作，大力推行督察的信息化、規范化建設，強化財務監督，努力消除警務督察人員在工作方面的各種不必要的擔憂和顧慮。

監獄警務督察是司法行政警務督察制度的重要內容之一。對監獄人民警察依法履行職責、行使職權和遵守紀律的情況進行的約束、監督、糾偏和保障，是保證司法公正的最終安全閥和最內層防線。近年來，各地監獄不時曝出一些大大小小的問題，造成網絡輿論熱點事件。比如，監獄系統內新冠肺炎集體感染事件、犯人脫逃事件、反常的減刑事件，在社會造成了不好的影響。這些問題和安全隱患應該能夠在警務督查中發現苗頭。為什么這些問題在督查過程中沒被發現得到整改，應該引起我們重視和深思。在司法監獄系統內部，對警務執法工作既要“賦權”，又要“限權”，實現兩者的平衡和有機統一。建立健全有中國特色的警務督察制度，是貫徹實施依法治國方略，推進政治文明建設的重要舉措，也是完善公安機關內部監督制約機制，加大從嚴治警力度，從源頭上預防和懲治腐敗的有效途徑，更是強化執法監督，實踐“立警為公、執法為民”的重要保證。

參考文獻：

[1]? 公安機關督查條例（最新修訂）[M].北京：中國法制出版社，2012.

[2]? 國務院令第603號：公安機關督察條例[S].2011-08-31.