沿黃地區推進新型城鎮化高質量發展的探索

許青云

摘 要：城鎮化是一個歷史范疇，同時它也是一個發展中的概念。焦作市新型城鎮化建設的實踐證明，新型城鎮化是一項復雜的系統工程，必須抓住規劃改革機遇，優化城鎮形態布局;以做實深度融合為抓手，打造發展新增長極;增強產業支撐能力，厚植城鎮發展優勢;完善城鎮功能，構建現代城鎮體系;著力提升治理水平，注重涵養文明素質;改革創新，破解新型城鎮化建設的瓶頸制約。

關鍵詞：沿黃地區;城鎮化;發展實踐;焦作市

河南焦作市地處黃河中下游分界的特殊位置，歷史上素有“懸河頭，華北軸，百川口，萬古流”的說法。黃河在焦作境內，全長98公里，灘區面積512平方公里。近年來，始終把新型城鎮化建設擺在事關焦作發展全局的突出位置，堅持以人為核心，按照高質量發展要求，積極探索，主動作為，產城互動，產城融合，有力地推進了城鎮化建設。截至2019年，城鎮化率60%以上，城鎮居民人均可支配收入3萬多元。

一、新型城鎮化及其內涵

城鎮化是一個歷史范疇，同時它也是一個發展中的概念。新型城鎮化是相對傳統城鎮化而言的，黨的十八大以來，黨中央確立了走“中國特色新型城鎮化道路”，這是在立足我國國情、總結發展經驗的基礎上，對城鎮化工作的再把握。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。”[1]這為新時代我國推進新型城鎮化指明了方向和路徑。新型城鎮化是以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的城鎮化，其核心和真諦是“以人為核心”，摒棄了“偏向城市”“忽視鄉村”的發展思維。針對當前焦作來說，就是要打造“中心城區—縣城—特色小鎮—美麗鄉村”城鄉架構，全面提高基礎設施和公共服務水平，提升城市承載力、吸引力和凝聚力，著力構建城鄉融合、區域協調發展新格局。

新型城鎮化內涵，主要有以下幾個方面。

1.以人為本。傳統城鎮化重“量”、不重“質”，只追求城市規模擴大、空間擴張，忽略了就業、宜居等功能建設，忽略了人文素質、文化品位的凝聚提高。新型城鎮化更突出體現以人民為中心的發展思想，重視城鄉公共服務功能建設和人居環境質量提升，讓群眾充分享受經濟發展的實惠、社會進步的成果。

2.統籌協調。傳統城鎮化注重的是單個城市，當前我國新型城鎮化強調的是“以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展”，更加注重統籌規劃、共建共享、協調發展，能夠最大限度地突出聯動發展、降低發展成本。

3.農村發展。相對于城鄉分離、二元結構突出的傳統城鎮化，新型城鎮化涵蓋了農村發展，著力重塑新型城鄉關系。在《2019年新型城鎮化建設重點任務》中明確提出，“以協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略為抓手，切實推進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置。”同時，更加強調城鄉統籌、城鄉融合。

4.產城融合。國家要求“促進城市工業區、商務區、文教區、生活區、行政區、交通樞紐區科學銜接與混合嵌套，實現城市產城融合、職住平衡”，相對產城分離的傳統城鎮化，更加強調產城融合、良性互動。焦作以“兩新城”“三區”為平臺，加快產業集聚集群發展，讓農民就近轉移到二、三產業中去，解決好“人往哪里去”的問題。

5.節約集約。新型城鎮化注重提高資源利用效率、保護發展生態環境，走不以犧牲生態和環境為代價的發展道路。

二、焦作市新型城鎮化建設的探索

焦作市深化改革創新，推動重點突破，加快形成了空間布局合理、功能分工有序、資源配置優化、公共服務均等、環境優美舒適的城鄉協調發展新局面。

1.抓住規劃改革機遇，優化城鎮形態布局。《〈中華人民共和國土地管理法〉修正案（草案）》，明確提出，國土空間規劃是各類開發建設活動的基本依據，已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城市總體規劃[2]。隨著《土地管理法》的出臺，國土空間規劃將正式替代土地利用總體規劃和城市總體規劃，這為通過修編新規劃，統籌空間資源，解決各類空間資源配置不平衡、發展不充分的問題提供了重要機遇。自然資源部《關于做好市縣國土空間總體規劃編制工作的指導意見》中，提出了具體時間節點：在2020年底前全面完成規劃期至2035年的新一輪市縣國土空間規劃編制工作。焦作搶抓規劃改革機遇，先行開展現行空間性規劃的實施評估、資源環境承載能力評價等專題研究，積極爭取申報規劃編制試點，做好國土空間總體規劃編制各項準備工作，加快建立以國土空間規劃為基礎、以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度。

2.以做實深度融合為抓手，打造發展新增長極。堅持鄭焦深度融合發展戰略不動搖，加快推進鄭焦全方位、多層次、寬領域深度融合。一是堅持規劃引領。啟動編制鄭焦融合發展全域空間規劃，確定鄭焦融合發展空間戰略布局，明確主要區域、重大規劃、重要事項和重點項目。完成《鄭焦產業帶規劃》編制工作，啟動黃河北岸產業帶規劃，明確鄭焦產業帶區域布局和產業發展定位，借勢鄭州實現錯位發展、聯動發展。二是堅持交通先行。圍繞打造以高鐵、跨黃河大橋為支撐的鄭焦綜合交通體系，積極推動呼南高鐵豫西通道建設，加快與鄭太高鐵形成“十”字形網狀布局。三是堅持產業至上。重點加快建設“南北新城”，構建鄭焦優勢互補、協作配套的產業布局，全力打造鄭州大都市區北部現代產業發展新高地。南部產業新城方面，依托武陟華夏幸福合作建設南部產業新城（東區），加快推進大健康產業園一期、鑫峰電纜設備、伯淼機器人等項目，力爭早日投產達效。結合鄭焦晉物流走廊建設，積極推進公鐵物流港項目前期。完善區域內公共基礎設施，提升承接產業轉移能力。四是堅持文旅搭臺。啟動鄭焦融合生態文化旅游專項規劃編制，共建鄭焦山地生態休閑養生度假游、黃河文化風情游、中國功夫之旅體驗游等精品線路，以文旅融合推動鄭焦深度融合發展。

3.增強產業支撐能力，厚植城鎮發展優勢。一是抓平臺建設。產業集聚區方面。產業集聚區的競爭力，集中體現在主導產業突出、關聯企業集聚、規模效應彰顯的產業集群上，重點圍繞裝備制造、汽車及零部件、綠色化工、食品制造、生物醫藥等產業，實施主導產業提升計劃，以主導產業引領產業集群發展。二是抓項目建設。緊盯省市重點項目，落實承擔責任，科學組織施工，提高項目質量效益，增強城鎮產業發展后勁。三是抓好招商引資。“一賽一節”是焦作經濟工作的主線，以舉辦“一賽一節”為契機，建立了“8+X”招商機制，采取科技招商、委托招商、飛地招商等模式，結合自身優勢產業，制定產業招商路線圖，盯緊與自身產業鏈條配套銜接的先進地區，引進一批延鏈、補鏈、強鏈項目，打造一批新的增長點，為城鎮高質量發展提供新動能。

4.完善城鎮功能，構建現代城鎮體系。黨的十九大報告指出，“構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。”這是中央對城鎮體系布局做出的重大判斷和決策部署。市委、市政府科學確定不同層級的載體在城鎮化發展格局中的職能分工、規模結構、空間布局和功能定位，確立了推進中心城區、縣城、特色小鎮、美麗鄉村“城鄉一體、四級聯動”的發展路徑。一是發揮好中心城區輻射帶動作用。以“四城聯創”為載體，深入實施中心城區三年改造提升行動，不斷拓展城市空間、優化城市功能、提升城市品質，為新型城鎮化高質量發展發揮先行示范的引領作用。二是發揮縣城的戰略支點作用。縣城處在城鄉結合部，既是城市功能輻射的節點，也是產業人口集聚的平臺，還是公共服務保障的樞紐，具有服務和帶動廣大農村地區發展、承載新增城鎮人口的重要作用。三是發揮特色小鎮的基礎節點作用。先生態、后生活、再生產的“三生”建設推進時序，加快完善小鎮生態、產業、文化、旅游功能。聚焦特色小鎮建設中存在的脫離實際一哄而上等共性問題，堅持產業建鎮、特色興鎮，堅持政府引導、企業主體、市場化運作，提升特色小鎮的生命力。

5.實施鄉村振興戰略，推動城鄉融合發展。焦作市縣城與村莊距離較近，產業和人口空間布局合理，同時，農業基礎較好，農業產業化水平較高，近年來成功創建了全省農民合作社發展示范市、全省農村土地承包經營權確權登記頒證試點市，溫縣獲批國家現代農業產業園、全省農村綜合改革示范區，推動鄉村振興，具有扎實的基礎、獨特的優勢。圍繞實現農業強、農村美、農民富，全面推進農業農村現代化，加快建設中原經濟區城鄉協調發展示范基地。一是調整農業結構。在穩定農業生產的基礎上，合理調整“糧經飼”結構，全面實施“四優四化”專項行動，進一步圍繞小麥、果蔬、懷藥、兩牛、畜禽等我市特色優質農產品，進行規范化種植、規模化經營，提高產品附加值。二是做強產業支撐。按照習近平總書記關于抓好“糧頭食尾”“農頭工尾”重要指示精神，在抓好種養業結構調整的基礎上，加快建設了焦作國家農業科技園區、溫縣國家現代農業產業園，積極培育現代農業產業化集群和聯合體，引導龍頭企業大力發展乳品、肉制品、方便食品、飲品等產業，推進農業與電商、旅游、康養等產業深度融合，促進一二三產業融合發展。三是全面深化農村改革。推進了農村承包地“三權分置”改革，完善縣鄉村三級農村土地流轉服務網絡。深入開展“空心村”治理，探索農村宅基地改革，切實保護農民的土地財產權益。深化農村集體產權制度改革，完成農村集體資產清產核資工作，推進集體資產股份合作制改革，發展壯大新型村級集體經濟，增加農民財產性收入。四是加快建設美麗鄉村。扎實推進了美麗鄉村六大提升工程，深入實施農村人居環境整治，積極創建“五美庭院”“四美鄉村”和“美麗小鎮”，重點抓好了農村垃圾污水處理、村容村貌提升，實現“全域凈、一眼凈”。積極推進“四好農村路”建設，將“四好農村路”建設與產業發展相結合，做好“四好農村路+”文章。引導和鼓勵各類社會資本投入農村基礎設施建設，完善水、電、燃氣管網和物流網絡，扎實推進垃圾和污水治理，大力開展農村“廁所革命”，全面提升了農村人居環境整治成效。

6.著力提升治理水平，注重涵養文明素質。習近平總書記在中央城市工作會議上強調，抓城市工作一定要抓住城市管理和服務這個重點[3]。以“四城聯創”為載體，以打造“精致城市、品質焦作”為目標，突出抓好“四項治理”，增強承載能力，滿足群眾需求，促進城市由注重外延擴張向注重內涵提質轉變。一是抓市容衛生治“臟”;二是抓生態環境治“污”;三是抓交通秩序治“亂”;四是抓公共服務治“差”。開展“文明服務我出彩、群眾滿意在窗口”活動，大力推行“互聯網+政務服務”，深入推進“一網通辦”前提下的“最多跑一次”改革，不斷提升窗口服務質量和水平。

7.改革創新，破解新型城鎮化建設的瓶頸制約。新型城鎮化是一項復雜的系統工程，必須整合資源優勢、加強要素保障，著力推動人口向城市集聚、土地向集約高效轉變、資金向城市建設傾斜，使城鎮發展更加充滿活力、富有效率。一是最大限度釋放人口紅利，探索實行進入城鎮落戶的農民不影響其農村集體土地承包權益，不影響農民身份享有的有關政策待遇，并與所在城鎮居民享有均等公共服務權益，加快推進農業轉移人口市民化。二是最大程度盤活土地資源。按照“嚴控增量、盤活存量、優化結構、提高效率”的要求，進一步統籌使用各類土地，為新型城鎮化建設提供用地保障。真正實現政府對土地一級市場收儲及供應的控制，進一步完善政策體系、健全體制機制、加大收儲力度，確保應收盡收、應儲盡儲。盤活存量切實提高土地利用效率。嚴守紅線。加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，做好耕地占補平衡管理，確保在新型城鎮化進程中耕地面積不減少、質量有提高。三是最大力度破解資金瓶頸。要加快構建多元化、可持續的新型城鎮化投融資機制。吸引社會資本參與城市建設，帶動金融資本、民間資本和社會資本流向城鎮化建設。同時，通過投融資平臺開展城鎮化基金組建使用、市政債券和城投債券發行、金融租賃等工作，提升新型城鎮化的資金保障能力。

參考文獻：

[1]? 習近平在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：北京黨建讀物岀版社，學習岀版社，2017.

[2]? 中華人民共和國土地管理法修正案（草案）[Z/OL].百度文庫.

[3]? 李洪興：讓城市管理像繡花一樣精[N].人民日報，2019-07-24.