山區縣域經濟綠色轉型發展研究
——四川省天全縣例證

楊新元 郭曉鳴 呂火明 張 霞 虞 洪

一、引言

郡縣治、天下安。縣域是連接宏觀與微觀、工業與農業、城市與鄉村的節點，是實施鄉村振興戰略的主戰場。在生態環境約束日益趨緊和高質量發展要求不斷提高的背景下，縣域經濟發展既面臨著嚴峻的轉型升級壓力，同時也迎來了發展方式根本性轉變的歷史機遇。因此，亟待瞄準關鍵環節和緊迫需求，采取有突破性和針對性的政策措施，探索出一條具有自身特色的縣域經濟轉型發展之路。天全縣作為山區縣的典型代表，在面臨嚴峻挑戰和多重約束背景下，主動探索綠色轉型的創新性實踐，實現了產業綠色轉型和縣域經濟可持續發展。本文系統總結天全縣縣域經濟轉型發展的成功經驗，以期為其他地區尤其是山區縣提供有益借鑒。

二、天全縣縣域經濟綠色轉型發展面臨的挑戰與制約

雖然綠色轉型是縣域經濟高質量發展的重要方向，但轉型往往不會一帆風順。作為山區縣的天全縣不僅面臨著所有山區縣在綠色轉型發展過程中的共同挑戰，由于地理位置和生態功能的獨特性，在綠色轉型發展過程中還面臨著一些特殊制約，增加了經濟轉型的難度。

1.共同性挑戰

(1)生態透支與產業同質矛盾膠著。一方面，山區縣長期粗放式發展導致生態透支積重難返。山區縣為了快速壯大經濟，往往會選擇發展門檻較低、比較優勢明顯的礦產開發等產業，但由于缺乏合理規劃，過度的資源開發造成土地污染、大氣霧霾、水體污染等生態環境問題，給生態承載力帶來巨大壓力。另一方面，大多數山區縣依托自然資源豐富的比較優勢基本將此作為主導產業，雖在短期內能夠迅速見到效益，但卻面臨著產業同質、結構單一且聚集度不高的問題，產能過剩與惡性競爭并存。

(2)稟賦優良與要素稀缺矛盾尖銳。通常來說，山區縣往往擁有較為富集的礦產、水、動植物及景觀等資源，但由于地理阻隔、交通不便，容易導致資金、人才、技術、管理等關鍵發展要素聚集能力弱，難以將資源稟賦有效轉化為推動發展的生產要素。此外，由于在區域發展中優勢殆盡，山區縣不僅聚集發展要素的能力十分有限，而且自身擁有的要素還面臨著無可逆轉的外流趨勢。因此，山區縣經濟社會發展過程中，往往出現的結果就是絕大多數山區縣對資源只能進行粗放式或者破壞式開發，產業低端且延伸產業鏈難度大，容易陷入“富饒的貧困”境地〔1〕，并在一定程度上形成“路徑依賴”。

(3)資源分散化與產業規模化難以協調。一般而言，規模經濟往往需要通過集中發展、規模擴張來提高要素聚集度，從而引起經濟效益的增加。本質上來看，規模經濟主要以要素的高度聚集帶來成本的顯著降低從而獲得更多盈利空間。規模經濟要求要素空間聚集以促進經濟增長極的形成，從而形成強大的產業吸附能力，并在區域經濟發展中發揮引領作用。然而，山區縣由于資源分布散、單體過小，難以進行規模化的集中連片開發，難以有效控制成本。同時，由于山區縣城鎮建設用地條件較差，產業規模化發展的空間承載力不足，難以獲得規模化經濟效益，導致山區縣普遍面臨著成本高、收益低的困境。

(4)基礎設施條件差與補短板成本高并存。任何區域經濟想要獲得長足發展都必須有足夠的基礎設施給予支撐，山區縣尤其需要。現實中，山區縣一直由于經濟基礎薄弱而導致基礎設施投入不足形成歷史欠賬，短期內難以補上短板。同時，山區縣由于道路通達性差、地形地貌復雜等，導致基礎設施的建造成本較高，想要提升基礎設施水平就“難上加難”。此外，山區縣還是自然災害頻發的區域，基礎設施容易損毀，維護不僅成本高而且難度大。因此，亟需改善基礎設施而財力薄弱的山區縣反而容易陷入“基礎設施差—建造成本高—基礎設施差”的惡性循環。

2.特殊性制約

(1)生態保護范圍擴大壓縮生產生活空間。生產、生活與生態共同構成了國土空間“三生”格局，形成了此消彼長的關系。天全縣生態地位重要，本就肩負筑牢長江中上游生態屏障的重任，而且自我國大熊貓國家公園體制試點啟動以來，目前有67.7%的縣域國土面積被劃入(1)資料來源：大熊貓國家公園天全縣管護總站正式掛牌，http://www.tqx.gov.cn/gongkai/show/20200703171947-29710-00-000.html。，生態保護范圍大幅擴張，對全縣生產生活空間產生明顯擠壓。

(2)重點生態主體功能區補償力度不足。根據《四川省主體功能區規劃》，四川天全等56個縣被納入重點生態功能區，盡管強調要“建立生態環境補償機制和生態環境保護獎懲機制，加大對重點生態功能區的支持力度”，但是實際獲得的生態補償與其地位和需求不相稱。流域生態補償資金每年僅3000萬元(2)資料來源：系課題組現場調研收集。，與其重要的生態地位極不相符，這也在很大程度上限制了天全縣的發展。

(3)經濟體量小與政策支持弱相互疊加。長期以來，我國無論是國家層面還是省級層面的產業政策，都有著強烈的“規模導向”偏好，偏重于支持大型企業發展，熱衷于產業的規模化發展，而針對山區縣“小規模、特色化”的產業發展扶持不足。作為典型的山區縣，天全縣受山地地形和細碎化土地的制約，無法形成集中連片的農業產業基地，大型農業產業化龍頭企業數量少，農業規模化發展不足；工業則由于資源依賴性強和發展空間限制，難以集聚發展成為大規模集群，加之受對外聯系通道少的限制，市場延伸不足，吸引外部現代生產要素的能力較弱。在此背景下，天全縣在推進產業轉型、發展特色產業的過程中，因先天條件不足，規模化發展受限，往往難以得到國家和省級產業政策扶持，在與具有產業規模化發展條件的平原縣和丘陵縣的競爭中常常處于弱勢地位。

三、天全縣縣域經濟綠色轉型發展的實踐創新

作為典型的山區資源縣，天全縣緊緊抓住大熊貓國家公園體制試點契機，積極應對清理小水電、維護生態本底等壓力和挑戰，立足“成渝后花園，康藏橋頭堡”區域發展定位，突出建設生態經濟強縣目標，加快綠色發展、轉型發展、特色發展，取得了顯著的發展實效。2019年，天全縣實現地區生產總值67.26億元，同比增長8.5%；規上工業增加值同比增長12.9%，工業稅收為2.79億元、同比增長15.23%；三次產業結構優化為17.4∶32.4∶50.2；地方一般公共預算收入為2.25億元，同比增長12.04%；城鎮居民人均可支配收入達到31682元，同比增長8.7%；農村居民人均可支配收入達到13384元、同比增長10.2%(3)資料來源：《2020年天全縣人民政府工作報告》。。

從總體考察，天全縣基于發展轉型的外在壓力和內在要求，堅持全域綠色發展取向，以“到中流擊水，浪遏飛舟”的勇氣，持續創新，大膽突破。同時，天全縣充分發揮自身資源特色和優勢，保護和發展雙向發力，以全方位發展綠色產業體系，推進共建共享綠色家園建設，深度融合多元化綠色技術，創新性探索綠色政策，多層級打造綠色形象為五大重點方向，成功探索出一條以特色產業全方位綠色崛起為基本指向的山區縣域經濟綠轉型發展之路。

1.全方位發展綠色產業

對山區縣而言，注重特色資源的產業開發是必然選擇。天全縣積極采取產業發展綠色化和發展綠色產業同步推進的方式，逐漸形成了以新材料產業、綠色載能產業、特色農產品加工產業、清潔能源產業為主導的產業體系(4)資料來源：雅安日報，“繪制天全高質量發展宏偉藍圖 譜寫生態經濟強縣建設嶄新篇章”，2019-04-09(04)。，走“綠而美、綠變金”的特色發展道路，以特色化推動綠色轉型。

(1)依托原有產業基礎實現綠色化升級。天全縣持續放大特色資源轉化優勢，積極引進新項目，圍繞新材料、裝備制造等產業，在綠色發展理念下實施“補鏈、增鏈、強鏈”等，全力打造優勢產業集群和特色產業鏈條。全縣先后引進水電消納產業示范區“云計算中心”、汽車零部件錛造機加工生產線等項目。同時，全縣依托豐富的冶金用石英砂巖、玄武巖等礦產資源，積極開展鋼材、水泥、玄武巖纖維制品等工業副產品綜合利用。

(2)依托資源稟賦嫁接綠色化新產業新業態。充分利用水能資源豐富的優勢，天全縣積極推進鍋浪蹺電站蓄水發電等建設，大力發展綠色高載能產業，培育以超高功率石墨電極、鋰電池負極材料為主的綠色新材料產業，打造以玄武巖電爐拉絲高端設備制造為主的特色裝備制造產業。利用雅康高速建成等重大機遇，引入面對西藏、成渝市場的物流、旅游等新產業。利用天全優良生態本底，結合中醫資源，形成具有天全特色的健康養老服務新業態。培育特色農產品加工產業，大力發展以冷水魚、食用菌、雅山藥、高山茶、熊貓竹筍為支撐的特色農產品加工產業(5)③④資料來源：《2020年天全縣人民政府工作報告》。。利用在建的儲備林基地，建設1個大熊貓主食竹種博物園、600畝景觀型楠竹基地、竹生態教育和研學科普基地，配套“竹林+彩葉+花卉”景觀大道、游步道等(6)資料來源：“天全：發揮林竹資源優勢 推動竹產業多向發展”，https://sichuan.scol.com.cn/yaxw/201912/57403511.html。。

(3)依托綠色標準導向提高生產要素集約效用。天全縣鼓勵企業實施技改，通過爭取國家、省、市等多層次專項資金，引導傳統產業改造升級，推動水電消納、低谷棄水、富余電量等各項電力優惠政策落地落實，以綠色標準導向抓好水電氣路等生產要素保障。規劃建設高標準園區，推動落后產能淘汰及散亂污企業整治，解決工業企業小、散、亂、污問題。2019年全縣完成工業企業技改投資9.5億元，2家企業落后產能淘汰，全面完成全縣49家“散亂污”企業整治任務③。

(4)園區綠色化建設和改造。天全縣以生態循環為重點，建設生態農業園區，建立綠色循環的農業產業體系。全縣以產業結構調整為抓手，以園區綠色化改造為關鍵，以提升資源利用效率為途徑大力推動綠色、節能、環保園區建設，實現產業迭代、技術升級，從而使整個工業體系邁向綠色化發展。以園區改造為例，加快園區水、電、路、訊、氣等基礎設施和環保設施建設，實現工業園垃圾處理、污水處理廠應建盡建，工業污水處理率達到100%④。

2.共享式建設綠色家園

在外部環境和自身發展階段轉變的雙重壓力下，天全縣通過“產城景業”融合式發展路徑，以共建共享方式重塑城鄉風貌，推動城市有機更新，引導形成綠色生活方式等途徑建設天全綠色家園。

(1)景城融合推動城鄉風貌重塑重構。天全縣利用爭創國家全域旅游示范區與四川省天府旅游名縣、四川省旅游度假區等契機，實現景城一體化規劃。全縣以景區建設標準推動城市風貌改造，利用世界銀行貸款項目完成主城區6公里雨污水管網建設。同時，開發龍灣景區等水生態資源，增強城市靈動性，使得景與城相互嵌入、風貌相得益彰。通過景城一體改造，縣城綜合承載力有效提升，為容納更多就業人口、旅游人口拓展空間。

(2)產城融合推動城市綠色有機更新。新的產業布局尤其是服務業會對城市環境產生新的適應性需求。天全縣康養產業不斷壯大，保持了良好生態環境，培育建設了一批游憩、休閑、運動等空間載體，以及配套相應的基礎設施，從而推動了城市更新。風貌改造后的天全成為一道亮麗的風景線，吸引眾多游客前來，形成了康養旅游的良好循環。

(3)人景城業融合引導綠色生活方式。新的城鄉風貌、產城融合帶來城市綠色有機更新，顯著提升城市功能，同時也引導人們加速形成綠色生活方式。天全縣順勢而為，加快建立綠色出行網絡體系，打造以公共交通為主的綠色通行網絡；建立綠色消費體系，鼓勵和引導消費者轉變消費觀念，注重消費的環保、合理和適度；鼓勵綠色包裝、綠色采購等資源有效利用，盡最大可能減少資源在社會生產和流通環節的損耗。綠色消費、綠色出行等綠色行為成為深入人心的綠色基因。

3.多元化集成綠色技術

天全縣高度重視集成技術并運用于綠色發展，通過創新提供新產品、新工藝、新服務，持續提升資源配置效率和利用成效。

(1)加快構建面向市場的綠色技術創新體系。以市場為導向的綠色技術創新體系是在綠色技術領域，以市場主體、市場規則、市場體系、市場機制為基礎，以促進綠色技術研發、擴散和應用為目的，由相關要素組成的特定網絡系統〔2〕。天全縣推進綠色技術和綠色產業融合發展，形成以企業為主的全社會創新氛圍。通過整合龍頭企業打造綠色技術創新聯盟，對關鍵技術、關鍵環節采取聯合攻關，完善“產學研”體系，加速技術成果推廣和轉換。探索建立區域性技術交易市場，發揮市場對創新要素的配置效應，不斷夯實綠色技術創新的體系支撐。

(2)加大環境保護治理綠色技術使用。天全縣積極提高園區管理信息化、可視化、精準化水平，構建能耗監測與預警、資源智能化管理、污染源全流程管理系統。加快產業園區、礦產開發等重點行業和重要領域綠色循環化改造，實行重點企業強制性清潔生產審核。強化農業節水，實施智慧灌溉水利設施綜合配套工程，加強農業種養循環示范。積極探索政府購買環境公共服務，引入環境治理第三方專業機構，年均落實1300余萬元城區環衛服務費用(7)資料來源：系課題組現場調研收集。。

4.創新性探索綠色政策

在發展要素約束收緊的情況下，天全縣通過政策創新釋放潛力，瞄準產業發展需求，將優惠政策、資金、土地、人才等要素精準投入到綠色發展的關鍵環節和領域，通過政策創新增強綠色轉型保障。

(1)堅持保護和發展雙向發力的政策導向。保護和發展既是綠色發展的關鍵，也是綠色政策努力的方向。一方面，天全縣緊扣產業轉型爭取政策要素支持，緊緊圍繞淘汰落后產能、培育新興產業的轉型方向，想方設法多渠道加強政策要素支持，如出臺《天全縣農業特色產業發展補充獎勵辦法》鼓勵特色農業發展。另一方面，全縣運用政策引導效應，堅持以最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，實施地域重構、生態守護、品質提升發展策略，落實天然林資源保護和退耕還林政策，完善水資源使用補償政策。

(2)全力引導要素向綠色發展領域集中。在本級財政收支矛盾仍然較為突出的情況下，天全縣2018年完成工業投資20.54億元、技改投資11.02億元，排名均為全市第一，投資主要集中在產業轉型方向。深化投融資體制改革，設立工業發展資金，用于支持石墨電極、安山鋼鐵短流程煉鋼、玄武巖纖維加工等項目，落實大眾創新、萬眾創業投資引導基金300萬元、政策性銀行信貸風險補償基金100萬元和鄉村振興農業產業發展貸款風險補償金100萬元；創新融資渠道，爭取專項債券1億元并采取融資+EPC方式打捆實施農業園區基礎設施建設等(8)資料來源：系課題組現場調研收集。。積極對接各行業龍頭企業、高校與科研院所等，以特色優勢資源及項目為吸引點，搭建各類人才鍛煉成長平臺，鼓勵行業領軍人物、專家學者、科研團隊等帶成果、帶項目入駐。

5.多層級打造綠色形象

(1)申創各類綠色發展試點擴大綠色影響。天全縣充分挖掘綠色、生態潛力，圍繞“打好生態牌”下足功夫，先后榮獲“全國生態建設示范縣”“全國退耕還林還草示范縣”“全國首批天然草原恢復與建設示范縣”等稱號，同時還積極承擔各級生態文明建設方面的試點，如綠色礦山試點縣、全國首批小水電代燃料項目試點縣。這些試點不僅切實擴大了天全良好生態在全國的影響力，而且還有利于探索出把生態優勢轉變為經濟優勢、競爭優勢的有效途徑。

(2)打造優質自然環境品牌，提升綠色經濟價值。天全縣還特別注重自然環境品牌建設，如2018年被評為“四川省林業生態旅游示范縣”、2019年入圍省級首批全域旅游示范區創建候選名單，被評為“中國森林氧吧”。優質的自然環境品牌極大地擴大了天全的生態品牌影響力，“綠色”成為天全重要的品牌宣傳點，而綠色正符合當下民眾消費偏好選擇，極大地提升天全綠色經濟價值。

四、天全縣縣域經濟綠色轉型發展的重要經驗

天全縣立足自身實際探索形成了一條山區縣綠色轉型發展之路，其推進的一系列本土化、特色鮮明的創新舉措，對平衡生態保護與發展轉型之間的難題具有十分重要的普適性經驗。概括起來，天全縣域經濟綠色轉型發展經驗就是以貫徹落實“兩山”理念為核心指引，以構建綠色產業體系為關鍵之舉，以堅持共建共享為有效路徑，以發揮政策疊加效應為根本保障，從而凝聚起廣泛的社會共識、激發出強大的轉型動力、構筑成完善的發展體系。

1.“兩山”理念是核心指引

山區縣通常因為地理區位、自然環境條件等原因，遠離市場、人力資本不足以及資金匱乏等問題都對自身發展形成掣肘。隨著山區縣內外環境的變化，如若不將這些資源稟賦進行重組和創新就不可能具備持久的競爭力。因此，山區縣的轉型發展之路必須把“換腦筋、換思維、換思想”作為首要任務來抓，實現思想的大解放、觀念的大更新。天全縣正是以“兩山”理念為指引，把握住了山區縣自然生態資源的稟賦優勢，果斷淘汰落后產業，以構建綠色產業體系轉變生產方式，以共建共享綠色家園轉變生活方式，通過綠色經濟快速發展帶動了經濟社會的全面轉型。天全縣的實踐表明，山區縣經濟社會發展的核心是可持續發展，關鍵是要把綠色發展的理念落實到經濟社會發展的各項事業之中，通過經濟與生態融合發展形成綠色發展模式，在綠色發展下探索出一條可行的發展路徑。

2.構建綠色產業體系是關鍵之舉

產業發展對區域來說至關重要，不僅為區域發展提供動力來源，更為區域帶來人口、資金等更多紅利，對處于相對劣勢的山區縣來說更是具有重大意義。在生態要素越來越重要的今天，山區縣的產業發展則迎來了不可多得的轉型升級機遇，即如何將豐富的生態資源轉化為生態產品，促進生態價值轉化為經濟價值，從而實現發展動能的根本性轉變。天全縣正是以“壯士斷腕”的決心，充分利用資源優勢，順勢而為耐心培育綠色高載能、綠色新材料等產業，走出了一條值得山區縣學習借鑒的產業振興之路。天全縣的實踐表明，山區縣一方面可以繼續拓展原有優勢，采用新技術、轉變發展思路，將原有產業鏈條向高端轉換實現原有產業的轉型升級；另一方面可以選擇能夠最大化限度發揮山區縣資源優勢稟賦的新興產業，在注重生態資源的合理開發、融合發展的基礎上，走可持續發展的產業道路。

3.堅持共建共享是有效途徑

綠色轉型發展不是一朝一夕的事情，需要多元主體的共同努力。堅持生態優先、綠色發展的思路，發展山區外向型經濟，將生態優勢轉化為產業優勢和競爭優勢，需要人們將綠色理念融入到工作生活中，不斷增強山區縣人民對綠色產業、綠色生活、綠色家園的情感認識和價值認同，同時在綠色轉型發展中真正改善和保障民生，使人民成為綠色轉型發展的實施主體和受益主體，共建共享轉型發展成果。天全縣綠色轉型過程中十分注重城鄉環境整治，通過做好垃圾污水處理、廁所革命、面源污染治理、村容村貌提升等工作，全面提升農村生產生活條件。此外，全縣通過農旅、文旅融合綠色發展，促進山區人民增收致富，讓人民享有實實在在的獲得感和幸福感。天全縣實踐證明，綠色轉型發展從來不是立竿見影的，而是一個長期的過程，唯有將綠色發展理念和方式植入到山區人民的生活中，才能為長期發展打下堅實基礎。一方面，山區縣應順應綠色經濟時代，形成綠色領導思維，在經濟社會建設過程中以綠色發展為指引；另一方面，企業和公眾應樹立綠色發展主體意識，在綠色發展中擔當主體責任，建設資源節約型、環境友好型企業，走出一條經濟效益、生態效益與社會效益和諧統一的綠色發展之路〔3〕，從而把資源、生態優勢轉化為產業優勢和經濟優勢，讓群眾受益成為綠色轉型的落腳點和關鍵所在。

4.發揮政策疊加效應是有力保障

當前，資金、人才、技術、信息等生產要素向大中城市集聚是不可逆轉的趨勢，山區縣長期處于地理區位、交通建設、產業發展和政策扶持等多重邊緣化共存的被動局面。此外，山區縣縣域經濟發展差異較大，發展基礎、發展條件和發展潛力都有所不同。因此，山區縣縣域經濟綠色轉型發展必須分類指導，制定針對性強、扶持力度高的政策。天全縣在綠色轉型過程中注重各項要素保障和政策疊加效應，專門就資金、人才、土地等要素出臺具有針對性的政策措施，加強各類政策、各種資源、各方力量的整合。如將轉型發展與鄉村振興戰略、創新驅動戰略、農業供給側結構性改革等有機統一，加強制度構建、資金項目、具體舉措等方面的有機整合，從而形成合力。同時，通過搭建市場主體、社會力量參與平臺，在有效監管社會資本進入程度和領域基礎上，充分發揮市場機制在資源配置中的重要作用，并且廣泛動員公益性社會組織參與和服務于綠色轉型發展。