國家治理現(xiàn)代化視域下鄉(xiāng)村智慧治理體系構(gòu)建與實(shí)現(xiàn)路徑

文 雷， 王欣樂

(陜西師范大學(xué) 國際商學(xué)院, 陜西 西安 710119)

改革開放以來中國鄉(xiāng)村治理變遷基于兩個基本背景： 一是中國經(jīng)濟(jì)增長和二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化帶來的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略演變。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，城鄉(xiāng)資源流向逆轉(zhuǎn)為以工哺農(nóng)，相應(yīng)地政策也發(fā)生轉(zhuǎn)變。二是鄉(xiāng)村資本相對價格變化帶來的鄉(xiāng)村比較優(yōu)勢。隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及對農(nóng)村土地、人力資本的賦權(quán)，中國鄉(xiāng)村的資本價格與資本獲益能力提高，中國鄉(xiāng)村開始具備吸引資金和人力流入的比較優(yōu)勢，盡管目前這種比較優(yōu)勢還非常微弱且在地域上分布不均衡。

在此背景下，中國鄉(xiāng)村公共品需求大幅增加且異質(zhì)性顯著增強(qiáng)、鄉(xiāng)村資產(chǎn)相對價格提高引致的廣義產(chǎn)權(quán)制度變革，都依賴于重構(gòu)鄉(xiāng)村基層治理體制才能實(shí)現(xiàn)。然而現(xiàn)有的鄉(xiāng)村基層治理體制已無法有效回應(yīng)，導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展陷入以下矛盾和困境：在行為層面，農(nóng)民沒有切實(shí)參與農(nóng)村公共決策和執(zhí)行過程；在體制層面，農(nóng)村基層政權(quán)內(nèi)卷化、村干部行政化和國家權(quán)力在鄉(xiāng)村的下沉沒有與村民自治機(jī)制協(xié)調(diào)、信息時代鄉(xiāng)村階層的信息貧富分化導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理中 “精英俘獲”現(xiàn)象日益嚴(yán)重等；在績效層面，鄉(xiāng)村資本的潛在收益未能充分發(fā)掘，城鄉(xiāng)生活質(zhì)量依然有很大差距；在結(jié)構(gòu)層面，由于鄉(xiāng)村基層治理變革的區(qū)域差異，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之外的中國鄉(xiāng)村內(nèi)部、東南沿海和中西部地區(qū)發(fā)展失衡，導(dǎo)致鄉(xiāng)村內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)。

健全鄉(xiāng)村治理體系、重構(gòu)鄉(xiāng)村治理機(jī)制迫在眉睫。《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》適時提出，要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全鄉(xiāng)村治理體系，打造共建共治共享的現(xiàn)代社會治理格局，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。本文旨在研究國家治理現(xiàn)代化背景下適應(yīng)中國鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)代鄉(xiāng)村智慧治理體系的構(gòu)建與實(shí)現(xiàn)路徑，以期實(shí)現(xiàn)與國家治理現(xiàn)代化相契合的鄉(xiāng)村治理理論創(chuàng)新，探尋我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)下國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略突破口。

一、 國家治理現(xiàn)代化背景下鄉(xiāng)村治理的困境

1. 傳統(tǒng)治理模式限制鄉(xiāng)村基層自治的演進(jìn)

長期以來，我國縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級之間權(quán)力屬于“壓力型”行政關(guān)系，[1]鄉(xiāng)村基層治理呈現(xiàn)出典型的科層制特征：決策權(quán)威集中在組織高層，組織規(guī)則具有縱向傳遞性。這些特征使得政府決策表現(xiàn)為自上而下的縱向鏈條，下級原則上必須服從于上級決策。不可否認(rèn)，這種模式強(qiáng)化了基層政府面對上級任務(wù)的執(zhí)行能力，最近的例子是精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略的迅速貫徹。但目前的傳統(tǒng)治理模式也有墨守成規(guī)、過于注重規(guī)避風(fēng)險的特征，對于鄉(xiāng)村開放式需求的響應(yīng)有較長的時滯。

傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致我國鄉(xiāng)村資源輸入與農(nóng)民需求之間出現(xiàn)“脫節(jié)”。如在“脫貧攻堅(jiān)”戰(zhàn)略實(shí)施過程中，我國一些鄉(xiāng)村發(fā)展過度依賴國家資源輸入，簡單化通過發(fā)放補(bǔ)貼和“項(xiàng)目制”的資源輸入去解決貧困問題，這種做法與農(nóng)民的實(shí)際需求往往并不一致。[2]近年村干部行政化趨勢增強(qiáng)，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)因應(yīng)而轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥h鄉(xiāng)控制為框架的治理結(jié)構(gòu)[3]，對鄉(xiāng)村呈現(xiàn)“權(quán)力上收、服務(wù)下移”的趨勢[4]。例如，最近一年內(nèi)開始推行的村書記、主任“一肩挑”制度，客觀上起到了責(zé)任落實(shí)、減少扯皮推諉的作用，提高了村干部辦事效率。這種制度是適應(yīng)于“流動性鄉(xiāng)村社會”的制度安排，使得鄉(xiāng)村基層組織能夠高效處理繁重的場景式任務(wù)。但強(qiáng)化鄉(xiāng)村基層政府職能的同時，行政下沉?xí)?gòu)成對鄉(xiāng)村自治的對沖機(jī)制[5]，對于鄉(xiāng)村自治組織演進(jìn)形成了制度擠出。

2． 鄉(xiāng)村社會組織載體缺失境況下的鄉(xiāng)村少數(shù)人治理

在國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，特別強(qiáng)調(diào)基層治理應(yīng)“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道”，治理主體多元是大勢所趨。但是，在我國鄉(xiāng)村依然缺乏各類社會化主體參與治理的組織載體，以至鄉(xiāng)村治理的“單一主體”現(xiàn)象長期存在。

中國鄉(xiāng)村在“城市化”大潮沖擊和市場化改革中，鄉(xiāng)村個體異質(zhì)性在缺乏組織調(diào)適的情況下，出現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會的撕裂，鄉(xiāng)村自治功能弱化。[6]中國“城市化”一方面吸走了鄉(xiāng)村高素質(zhì)勞動力，另一方面則是農(nóng)民工大規(guī)模的周期流動，這些人口與鄉(xiāng)村的整體利益關(guān)系弱化，鄉(xiāng)村民眾建設(shè)動力不足。[7]市場化改革動搖了依托于血緣與地緣的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村秩序和治理模式。近年來隨著農(nóng)村人口數(shù)量急劇下降，鄉(xiāng)村一級為了降低行政成本推行村組合并，不同自然村組間的村民缺乏傳統(tǒng)紐帶維系，經(jīng)常矛盾重重，進(jìn)一步抬高了村民自治的成本。加之我國鄉(xiāng)村存在著注重“他治”的公共性精神，傾向于將公共權(quán)力交給政府部門。這些原因使得村民普遍缺乏治理積極性，鄉(xiāng)村治理的完善取決于村民自治組織的組織技術(shù)進(jìn)步。

但是，我國鄉(xiāng)村各類社會組織發(fā)展面臨多方壓力，難以承擔(dān)鄉(xiāng)村治理的組織“載體”職責(zé)。我國農(nóng)村地區(qū)資源稟賦相對缺乏，鄉(xiāng)村非政府組織發(fā)展長期依賴于政府，治理主體之間的關(guān)系不平等[8]，從而這些鄉(xiāng)村非政府組織在行政壓力下，傾向于借助正規(guī)的政府機(jī)構(gòu)來參與公共治理。此外，有效合作機(jī)制的缺乏導(dǎo)致多元主體難以有效參與合作治理。在鄉(xiāng)村主體目標(biāo)異質(zhì)條件下，基層政府偏重經(jīng)濟(jì)績效考核指標(biāo)，企業(yè)家關(guān)注國家惠農(nóng)政策經(jīng)濟(jì)效益，村民則聚焦自身收益最大化[9]，如果組織技術(shù)不發(fā)達(dá)，即缺少主體利益聯(lián)結(jié)機(jī)制和激勵機(jī)制，就不能形成網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)[10]。

鄉(xiāng)村自治組織的載體缺失導(dǎo)致村級治理中的少數(shù)人治理方式，雖然可能表現(xiàn)為多種組織形式，但本質(zhì)均為少數(shù)人管理。[11]325-342實(shí)踐中的鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)過好人治村、強(qiáng)人治村、惡人治村、能人治村等多種村治型態(tài)[2]，但其本質(zhì)都是村莊少數(shù)人治理。其直接后果有二: 一是鄉(xiāng)村發(fā)展對少數(shù)村干部決策質(zhì)量的高度依賴帶來的高風(fēng)險； 二是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中村干部與村民更多的是零和博弈，合作關(guān)系難以形成。[12]

3． 基層治理工具落后阻礙“治理有效”實(shí)現(xiàn)

黨的十九大報告提出，要“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，“三治融合”是治理有效的前提和基礎(chǔ)，治理工具創(chuàng)新則為“三治融合”提供平臺和技術(shù)支撐。

目前我國鄉(xiāng)村治理工具仍然相對落后，導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共決策過度依賴于經(jīng)驗(yàn)、依托于“熟人社會”的社會網(wǎng)絡(luò)。缺乏現(xiàn)代治理工具下的鄉(xiāng)村干部決策時往往基于過往的個體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)驗(yàn)決策主觀性較強(qiáng)，準(zhǔn)確性取決于村干部經(jīng)驗(yàn)豐富程度，因此村干部個體能力的巨大差異在現(xiàn)有治理體制下造成村級發(fā)展的巨大差異。顯然，在新時代鄉(xiāng)村日新月異的發(fā)展環(huán)境下鄉(xiāng)村治理工具必須創(chuàng)新變革，需要科學(xué)性手段的注入。而熟人社會是我國鄉(xiāng)村文化背景下的行為方式。盡管熟人社會帶入公共治理不符合法治社會的基本精神，但在我國鄉(xiāng)村血緣和地緣關(guān)系形成一張復(fù)雜的社會網(wǎng)絡(luò)，其獨(dú)特的價值觀限制權(quán)力機(jī)構(gòu)和公共力量介入。[7]熟人社會有效運(yùn)行表現(xiàn)為功能順暢的“德治”，利益集體紐帶得到強(qiáng)化，進(jìn)而推動鄉(xiāng)村自治組織發(fā)展。但多數(shù)情況下是弊大于利，熟人社會的“家丑不可外揚(yáng)”“優(yōu)親厚友”等傾向也導(dǎo)致私人關(guān)系干擾甚至破壞了鄉(xiāng)村公共治理。

我國鄉(xiāng)村治理使用現(xiàn)代化治理工具相對不足，缺乏開放式治理平臺。傳統(tǒng)的治理手段如面對面式的村民代表大會受時間與空間限制，村民議事會、鄉(xiāng)賢會等民主協(xié)商組織受規(guī)模限制以及熟人社會影響，廣大村民參與鄉(xiāng)村治理缺乏有效渠道。因此，應(yīng)充分運(yùn)用現(xiàn)代化工具搭建一個便捷、及時、透明的治理平臺，充分了解鄉(xiāng)村基層治理需求，廣泛吸納各類治理主體參與，同時實(shí)現(xiàn)對基層政府治理主體的有效監(jiān)督。

二、 現(xiàn)代鄉(xiāng)村智慧治理體系的特征

現(xiàn)代鄉(xiāng)村智慧治理是現(xiàn)代鄉(xiāng)村通過信息和通信技術(shù)(以下簡稱ICT技術(shù))構(gòu)建綜合治理平臺，將鄉(xiāng)村活動主體、鄉(xiāng)村信息和鄉(xiāng)村公共事項(xiàng)進(jìn)行整合規(guī)范，其目的在于創(chuàng)造具有經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、包容技術(shù)和組織創(chuàng)新與競爭、農(nóng)民生活品質(zhì)持續(xù)改善的和諧鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的鄉(xiāng)村“治理有效”。現(xiàn)代鄉(xiāng)村智慧治理體系具備以下特征：

1. 運(yùn)用現(xiàn)代科技實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村智慧治理工具現(xiàn)代化

首先，從技術(shù)的角度看，鄉(xiāng)村智慧治理是將鄉(xiāng)村資源整合為基于網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)的開放創(chuàng)新的平臺式治理系統(tǒng)。要求大量投資來配置相應(yīng)的硬件和軟件，構(gòu)成鄉(xiāng)村智慧治理的物質(zhì)條件。具體包括：提供對環(huán)境的智能感知能力的感知設(shè)備及傳感器網(wǎng)絡(luò)，以實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境、建筑、安全等方面的識別、信息采集、監(jiān)測和控制；公共網(wǎng)絡(luò)(電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視網(wǎng))、專用網(wǎng)絡(luò)和無線寬帶網(wǎng)絡(luò)等構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)通信基礎(chǔ)設(shè)施；為智慧鄉(xiāng)村提供數(shù)據(jù)存儲和計(jì)算以及相關(guān)軟件環(huán)境的資源；為社會聯(lián)絡(luò)提供服務(wù)的社交軟件、公共服務(wù)APP軟件支持等。

其次，通過收集數(shù)據(jù)信息獲知公共服務(wù)需求和滿意度。數(shù)據(jù)信息是通過傳感設(shè)備、智能手機(jī)等工具采集到的以人為中心的用戶行為數(shù)據(jù)、用戶業(yè)務(wù)活動和用戶社交數(shù)據(jù)，它們是大數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用的基礎(chǔ)。智慧治理中大數(shù)據(jù)的獲取過程是多主體共同參與的，僅僅靠基層政府、企業(yè)、公共團(tuán)體或農(nóng)戶個人任何一方無法實(shí)現(xiàn)。需要采集類型種類眾多的數(shù)據(jù)： (1) 地圖投影興趣點(diǎn)數(shù)據(jù)，是鄉(xiāng)村各功能單元的基本信息，也是進(jìn)行以數(shù)據(jù)為中心的智慧鄉(xiāng)村的最基本空間原料。(2) GPS數(shù)據(jù)，是安裝有GPS接收芯片的移動設(shè)備，可以收集鄉(xiāng)村中人、車等流動物體活動信息。(3) LBS位置服務(wù)數(shù)據(jù)，即通過LBS應(yīng)用所收集到的數(shù)據(jù)，具有明確的地理位置坐標(biāo)并兼具傳統(tǒng)WEB服務(wù)的語義特性。(4) 視頻監(jiān)控數(shù)據(jù)，即視頻監(jiān)控設(shè)備所采集的海量視頻數(shù)據(jù)。(5) 交互性數(shù)據(jù)，農(nóng)戶在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行的交互評價和互動信息，反映人們的價值偏好和對所使用的服務(wù)的印象。

最后，通過技術(shù)手段對數(shù)據(jù)信息進(jìn)行挖掘分析，進(jìn)而得出隱含的有用信息和知識，并據(jù)以對社會事項(xiàng)進(jìn)行判斷和推測，即鄉(xiāng)村智慧治理算法。治理算法的本質(zhì)正如赫梅爾“計(jì)算機(jī)官僚機(jī)構(gòu)”的喻示所表達(dá)的，是知識與權(quán)力通過ICT技術(shù)構(gòu)建的秩序，是把社會行為轉(zhuǎn)化為符合理性的組織行為的手段。[13]算法設(shè)定者引入特定的技術(shù)參數(shù)，區(qū)分“好”和“壞”，劃出什么是“可接受的”，什么是“不可接受的”界限，形成認(rèn)同和知識，為鄉(xiāng)村設(shè)定新秩序，通過包括控制行為規(guī)范、強(qiáng)制系統(tǒng)的規(guī)訓(xùn)機(jī)制以及向治理者和被治理者分配特定身份的文化機(jī)制，使秩序和權(quán)力得以再生產(chǎn)。因此，當(dāng)代鄉(xiāng)村智慧治理中的算法必須是公開的并且經(jīng)過社會討論，算法不公開就會產(chǎn)生信息囚籠和信息孤島，造成鄉(xiāng)村社會的割裂和秩序失范。

2. 通過政府再造實(shí)現(xiàn)智慧治理主體多元化

政府再造是指在鄉(xiāng)村智慧治理體系中政府和其他鄉(xiāng)村公共事務(wù)參與主體責(zé)權(quán)劃分、工作流程和組織方式的根本轉(zhuǎn)型。尤其是要求鄉(xiāng)村事務(wù)處理中的政府部門必須大幅度提高組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新的能力，重塑政府與其他主體的關(guān)系和議事規(guī)則。鄉(xiāng)村智慧治理體系中的政府機(jī)構(gòu)在組織目標(biāo)、激勵機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化等方面都會發(fā)生巨大變化。同時，政府再造也會催生其他主體的大量組織創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新，例如新機(jī)遇引致的人力資本、交通以及現(xiàn)代信息和通信技術(shù)等基礎(chǔ)設(shè)施的投資熱潮，在集成實(shí)時通信、村民需求與供給信息等方面出現(xiàn)的新的公共的和私人服務(wù)產(chǎn)品，必將引發(fā)鄉(xiāng)村財富和活力的激增，也表現(xiàn)為鄉(xiāng)村的水、電力、教育、醫(yī)療、公共安全、房地產(chǎn)、交通和公用事業(yè)等關(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)變得互聯(lián)、智能和高效。政府再造能夠積極響應(yīng)和提供公共服務(wù)，提高社會包容和民主文明。

與此同時，參與鄉(xiāng)村智慧治理的各類組織也會有巨大的變革，將不再是線性、鏈?zhǔn)揭约翱茖拥男问剑浣M織實(shí)現(xiàn)路徑更多會是平臺制組織。平臺制組織重在構(gòu)建平臺生態(tài)圈(platform ecosystem)并依靠規(guī)則帶動成員的共生演化。在平臺制組織中，職能部門之間的隔離被取消，承擔(dān)各種職能和任務(wù)的人員共同在此平臺中，以類似于項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的集合方式相互配和，根據(jù)治理任務(wù)即某項(xiàng)公共服務(wù)目標(biāo)形成長期或臨時的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)。各項(xiàng)任務(wù)之間可以通過建構(gòu)的開放、實(shí)時信息或業(yè)務(wù)平臺來組織和達(dá)成。平臺匯集并延伸多個部門、多個項(xiàng)目的信息，可以完成在權(quán)力流轉(zhuǎn)方面更為復(fù)雜的業(yè)務(wù)或活動。

3. 通過鄉(xiāng)村場景治理范式實(shí)現(xiàn)智慧治理目標(biāo)精細(xì)化

鄉(xiāng)村治理的場景和事務(wù)特征決定了鄉(xiāng)村治理的高度不確定性和高度非程序化。傳統(tǒng)的處理方式依賴于各級農(nóng)村行政人員相機(jī)抉擇進(jìn)行因地制宜的決策與執(zhí)行，而現(xiàn)代ICT技術(shù)進(jìn)步以及治理硬件和軟件的逐步完善為政府再造提供了技術(shù)支持，使得政府主導(dǎo)變革的在場景關(guān)注這一新治理范式下重構(gòu)新型鄉(xiāng)村多元智慧治理成為可能，從而實(shí)現(xiàn)智慧治理目標(biāo)的精細(xì)化。

場景理論認(rèn)為，不同的城市場景蘊(yùn)含著特定的文化價值取向。對于不同的鄉(xiāng)村場景而言，同樣蘊(yùn)含著特定的價值取向，這為中國發(fā)展鄉(xiāng)村公共政策的制定提供了一種全新的理論視角，即鄉(xiāng)村不僅是村民居住和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的場所，更是為我國數(shù)億農(nóng)村人口提供生活、娛樂、休閑、快樂和成長體驗(yàn)的場域。場景范式的鄉(xiāng)村治理要求生成的數(shù)據(jù)驅(qū)動的治理結(jié)構(gòu)，不僅能大大提高政府的治理效率和改善治理績效，也能為政府的產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新以及績效考核打開新天地。

基于場景關(guān)注的治理范式是智慧治理變革的核心。“三治融合”的善治理念明確了開放、平等、互聯(lián)、扶助弱勢群體的社會圖景。將善治理念貫穿到治理算法，為政府決策(包括鄉(xiāng)村治理決策和政府變革決策)提供決策依據(jù)和決策支持，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村秩序誘致。治理算法對經(jīng)過各種治理硬件和治理軟件構(gòu)成的物理平臺甄選生成的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行深入挖掘，開發(fā)其潛在的經(jīng)濟(jì)價值和社會價值，而大數(shù)據(jù)的金礦則是物理平臺不斷演化進(jìn)步的動力。

特別值得一提的是，平臺制組織的組織單元是場景，而由于場景的片段化，不存在嚴(yán)格的空間界限，場景規(guī)模可能小于某一行政屬地，也有可能大于某一行政屬地，因此，傳統(tǒng)屬地治理的轄區(qū)范圍劃定將很難適應(yīng)場景單元的需要，鄉(xiāng)村多元智慧治理需要從屬地治理轉(zhuǎn)向“屬地治理+行為和事件場景”治理，在治理需求和技術(shù)發(fā)展的雙重驅(qū)動下，采用信息和智能技術(shù)，多主體共同協(xié)作，在具體的行為和事件場景中，更好地發(fā)現(xiàn)和滿足民眾的公共服務(wù)需求。[14]

三、 鄉(xiāng)村智慧治理體系架構(gòu)

1. 黨委領(lǐng)導(dǎo)、基層政府負(fù)責(zé)的多主體治理

傳統(tǒng)的治理模式的種種弊端要求鄉(xiāng)村政府必須轉(zhuǎn)變職能，重構(gòu)與基層自治組織之間的關(guān)系，推動鄉(xiāng)村多元智慧治理格局的形成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的目的在于減少對鄉(xiāng)村治理的行政干預(yù)，構(gòu)建實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品優(yōu)化配置和維系和諧鄉(xiāng)村社會秩序，并具備滲透和動員能力的新型政權(quán)體制。[15]

黨委領(lǐng)導(dǎo)和基層政府負(fù)責(zé)是我國歷史和國情的要求，但鄉(xiāng)村智慧治理體系必然不是科層制的權(quán)威構(gòu)架，而是多主體的多元治理。其他的治理主體應(yīng)當(dāng)是組織化的利益相關(guān)團(tuán)體，包括：基于社會契約的非正式組織，如同學(xué)會、鄉(xiāng)賢會、老年協(xié)會等等；正式制度化的屬地村民基層自治組織，如村民委員會、村民議事會、村民理事會、紅白理事會等等；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，包括合作社、專業(yè)農(nóng)場(莊)、其它合伙農(nóng)村企業(yè)等；非屬地性質(zhì)的非政府組織，包括國內(nèi)各層級非政府組織以及國際非政府組織。

現(xiàn)有治理格局(見圖1)與鄉(xiāng)村智慧治理格局(見圖2)存在較大差距，構(gòu)建多元治理的格局還有很多工作要做。當(dāng)務(wù)之急首先是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制；其次是對公益組織合理賦權(quán)，使其具備參與公共治理的必要資源稟賦和能力；最后應(yīng)當(dāng)從制度建設(shè)上明確政府干預(yù)其他治理主體的權(quán)限和程序。

圖1 現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理格局

圖2 鄉(xiāng)村智慧治理格局

2. 現(xiàn)代化的治理工具

治理工具的革新和現(xiàn)代電子信息技術(shù)使得新時代政府治理職能轉(zhuǎn)變成為可能，并且為政府?dāng)U展職能領(lǐng)域和提供深化細(xì)化公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供了物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ)。并逐漸形成了鄉(xiāng)村智慧治理的工具箱：

(1) 智能基礎(chǔ)設(shè)施。智慧基礎(chǔ)設(shè)施是實(shí)現(xiàn)智慧治理的基礎(chǔ)，既包括智能終端等硬件設(shè)備，也包括網(wǎng)絡(luò)通信基礎(chǔ)設(shè)施。智慧基礎(chǔ)設(shè)施在城市公共服務(wù)、意外監(jiān)測和治安管理的實(shí)踐中已經(jīng)取得初步應(yīng)用成效，有條件向鄉(xiāng)村進(jìn)一步推廣。加強(qiáng)智慧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要在鄉(xiāng)村拓寬智能監(jiān)測設(shè)備的應(yīng)用領(lǐng)域，普及智能終端，利用現(xiàn)代物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)對行為與事件的及時捕捉，通過光纖傳感器感知監(jiān)測對象，經(jīng)過局域網(wǎng)、網(wǎng)域網(wǎng)、無線網(wǎng)、云平臺等渠道實(shí)現(xiàn)信息的傳輸和數(shù)據(jù)處理。

(2) 大數(shù)據(jù)資源。大數(shù)據(jù)資源的形成，依托于智能基礎(chǔ)設(shè)施和智能終端的信息錄入，能夠真實(shí)客觀地記錄事件與行為，整合鄉(xiāng)村情境，為管理者提高決策科學(xué)性提供支持。形成大數(shù)據(jù)資源要求將感知到的信息轉(zhuǎn)化成標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，以便不同治理主體在信息交互中實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)分析和訪問。[16]在大數(shù)據(jù)時代，鄉(xiāng)村治理借助物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)動態(tài)情景實(shí)時感知，超級計(jì)算機(jī)和云計(jì)算能夠?qū)⒉煌瑢ο箝g的物聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)聯(lián)系整合，同時數(shù)據(jù)獲取技術(shù)、數(shù)據(jù)挖掘與分析技術(shù)、數(shù)據(jù)安全技術(shù)和新型數(shù)據(jù)庫技術(shù)等多項(xiàng)現(xiàn)代化技術(shù)的發(fā)展提高了使用數(shù)據(jù)資源進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的有效性。[17]

(3) 社會網(wǎng)絡(luò)平臺與電子政務(wù)。社會網(wǎng)絡(luò)平臺是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的主要工具，依托于智能基礎(chǔ)設(shè)施和大數(shù)據(jù)資源建立，涉及ICT技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、虛擬技術(shù)、泛在信息等技術(shù)手段。[16]社會網(wǎng)絡(luò)平臺將智能基礎(chǔ)設(shè)施所感知的信息經(jīng)過分析整合，可以實(shí)現(xiàn)不同治理主體之間交流互動和信息共享。通過社會網(wǎng)絡(luò)平臺實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)互動，可以使得政府、村民和非政府組織及時掌握鄉(xiāng)村治理關(guān)鍵信息，為多元主體合作共治提供平臺。

3. 治理績效評估機(jī)制

有效的績效評估機(jī)制是構(gòu)成鄉(xiāng)村智慧治理的另一個重要元素。在眾多的評估主體中，第三方評估機(jī)構(gòu)因其特有的獨(dú)立性與專業(yè)性在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要作用。評估公共政策應(yīng)當(dāng)同時考慮政策實(shí)施的效率、公平性、準(zhǔn)確性與適用性。在進(jìn)行鄉(xiāng)村治理績效評估時，要求評估者在保證評估程序規(guī)范、評估方法簡單有效的前提下，既要評估鄉(xiāng)村治理提供公共服務(wù)的效率，也要評估公共資源配置的公平性；既要客觀準(zhǔn)確地反映出政策實(shí)施成果，也要在結(jié)合目標(biāo)導(dǎo)向的基礎(chǔ)上考慮政策內(nèi)容是否適用于當(dāng)前環(huán)境。

在此基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村治理績效評估內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括以下4個方面： (1) 經(jīng)濟(jì)增長，主要評估治理模式是否促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是否有利于農(nóng)戶收入水平的提高和生活狀態(tài)的改善； (2) 分配公平，主要評估村民與村民之間、村民與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的收益分配是否合理； (3) 村民參與公共治理水平，主要評估村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性及其對相關(guān)政策的滿意度； (4) 鄉(xiāng)村秩序，包括評估鄉(xiāng)村治安情況，村內(nèi)矛盾糾紛等內(nèi)容，判斷鄉(xiāng)村社會是否穩(wěn)定，人民生活是否安居樂業(yè)。

這些指標(biāo)根據(jù)獲取方式可以分為3類： 一是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、犯罪率、矛盾糾紛數(shù)量等宏觀指標(biāo)，通常在信息平臺上直接對外公開，接受多方監(jiān)管； 二是村民收入、滿意度等微觀數(shù)據(jù)，需要以入戶核查的方式進(jìn)行； 三是鄉(xiāng)風(fēng)等難以量化的指標(biāo)，需要對相關(guān)治理主體進(jìn)行更加深入的訪談。這也就意味著，第三方機(jī)構(gòu)對鄉(xiāng)村治理進(jìn)行評估時，既要對開放式宏觀數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，也要實(shí)地入戶進(jìn)行核查和了解。

四、 構(gòu)建鄉(xiāng)村基層智慧治理平臺，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化

1． 鄉(xiāng)村基層智慧治理平臺的功能

通過建設(shè)現(xiàn)代鄉(xiāng)村基層智慧治理平臺，可以打破現(xiàn)有治理格局，在保證政府實(shí)施有效監(jiān)管的條件下促成多元主體參與治理的新型治理環(huán)境。基于這一目的，鄉(xiāng)村基層智慧治理平臺應(yīng)具功能如圖3所示。

圖3 鄉(xiāng)村基層智慧治理平臺基本功能

現(xiàn)代鄉(xiāng)村基層智慧治理平臺的建設(shè)依賴于強(qiáng)大的信息整合與交互能力。具體來講，平臺通過及時、準(zhǔn)確地捕捉鄉(xiāng)村不同場景中相關(guān)行為與事件得到大數(shù)據(jù)，并通過數(shù)據(jù)分析整合形成數(shù)據(jù)庫。平臺需要根據(jù)分類結(jié)果對不同群體開放不同的訪問權(quán)限，在保護(hù)隱私的前提下，確保各方順利實(shí)現(xiàn)多元交互。有效的鄉(xiāng)村治理平臺可以實(shí)現(xiàn)5個基本功能： (1) 村情監(jiān)控。即實(shí)時監(jiān)控鄉(xiāng)村秩序和民間輿情，準(zhǔn)確的勾勒出鄉(xiāng)村風(fēng)貌； (2) 公共服務(wù)。鄉(xiāng)村智慧治理平臺提供公共服務(wù)，主要分為三個方面：一是為個人和企業(yè)辦事提供便捷通道，包括社保繳納、投票選舉、項(xiàng)目申報等；二是為行政單位為政務(wù)審批處理提供網(wǎng)絡(luò)渠道，提高辦事效率；三是為村民提供必要的信息服務(wù)，例如問題咨詢、流程指導(dǎo)等； (3) 政務(wù)公開。鄉(xiāng)村管理者利用智慧治理平臺記錄和處理政務(wù)，及時發(fā)布階段性文件，主動接受多方監(jiān)管，確保治理過程透明化、決策結(jié)果符合民意； (4) 決策支持。即通過對平臺收集整理的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，反映當(dāng)前治理存在的問題并揭示未來發(fā)展趨勢，為管理者下一步治理決策提供可靠依據(jù)，提高治理科學(xué)性； (5) 互動交流。即為多方治理主體提供交互平臺，形成互相監(jiān)督、合作共治的治理格局。

2. 鄉(xiāng)村基層智慧治理平臺使用主體權(quán)限

政府是促進(jìn)多主體鄉(xiāng)村智慧治理的推動者，也是實(shí)行過程中的指導(dǎo)者和監(jiān)管者。作為推動者，政府應(yīng)當(dāng)起到“表率”作用，主動推進(jìn)信息披露，積極動員社會組織和村民參與鄉(xiāng)村治理，提供必要的資源支持；作為指導(dǎo)者，政府應(yīng)當(dāng)基于整體發(fā)展與長遠(yuǎn)利益盡可能發(fā)布明晰且可行的治理方案；而作為監(jiān)管者，政府需要監(jiān)督治理主體行為規(guī)范性，及時發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中存在的問題，同時管理平臺信息以確保平臺順暢使用。

鄉(xiāng)村社會組織是鄉(xiāng)村治理中的重要主體之一。社會組織通常根據(jù)其專業(yè)領(lǐng)域和代表的利益群體獲取不同的數(shù)據(jù)庫訪問權(quán)限，在使用平臺中既需要“輸入”信息，也需要“輸出”信息。一方面，社會組織需要參與信息的采集和處理，應(yīng)當(dāng)保證獲取信息的程序合規(guī)和數(shù)據(jù)準(zhǔn)確；另一方面，社會組織還需要在平臺上發(fā)布相關(guān)信息，在這一過程中應(yīng)當(dāng)確保數(shù)據(jù)真實(shí)。

村民個人或家庭在鄉(xiāng)村治理中擁有著治理對象與治理主體雙重身份，是鄉(xiāng)村治理必不可少的參與者。“互聯(lián)網(wǎng)+”鄉(xiāng)村基層智慧治理平臺打破了傳統(tǒng)治理中時間與空間的限制，為村民參與鄉(xiāng)村治理提供了更為廣闊的渠道。在一般情況下，村民不直接參與平臺的建立與維護(hù)，而是作為使用者享受平臺提供的服務(wù)。村民應(yīng)當(dāng)擁有平臺提供的全部公共服務(wù)使用權(quán)限和公開數(shù)據(jù)查閱權(quán)限，此外，本村村民同樣有權(quán)利用平臺開放渠道提出治理意見并獲得鄉(xiāng)村管理者答復(fù)的權(quán)利。相應(yīng)地，村民應(yīng)當(dāng)確保發(fā)言符合法律規(guī)范。

第三方機(jī)構(gòu)是為鄉(xiāng)村治理提供決策支持，也需要在特定條件下使用平臺數(shù)據(jù)。一是作為評估者開展第三方評估，需要在評估期間內(nèi)獲得相關(guān)數(shù)據(jù)庫訪問權(quán)限；二是作為治理平臺開發(fā)者或維護(hù)者與政府機(jī)關(guān)合作，為鄉(xiāng)村基層智慧治理平臺管理提供技術(shù)支持，提供安全可靠的治理平臺；三是作為數(shù)據(jù)所有者(如部分商業(yè)軟件運(yùn)營商)，配合政府完成特定的信息采集工作。第三方機(jī)構(gòu)獲得平臺信息訪問權(quán)限主要依據(jù)工作職責(zé)范圍而定，相應(yīng)責(zé)任通常體現(xiàn)在保證數(shù)據(jù)合理使用，避免非公開數(shù)據(jù)泄露等方面。

3. 鄉(xiāng)村基層智慧治理平臺工作流程

鄉(xiāng)村智慧治理平臺的工作流程如圖4所示，主要涉及信息采集與數(shù)據(jù)錄入、數(shù)據(jù)的安全傳輸，信息整合與分類存儲，數(shù)據(jù)的深度挖掘與分析和數(shù)據(jù)輸出與信息共享。

圖4 鄉(xiāng)村基層智慧治理平臺工作流程

(1) 信息采集與數(shù)據(jù)錄入。信息采集過程是指使用相關(guān)設(shè)備捕捉相關(guān)信息，將鄉(xiāng)村場景以標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)的格式輸入智慧治理系統(tǒng)。數(shù)據(jù)來源可能包括：物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控設(shè)備，手機(jī)電腦等智能終端、數(shù)據(jù)公司或政府機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)庫、第三方評估調(diào)研數(shù)據(jù)等。信息采集的核心在于以合法合規(guī)的途徑獲取相關(guān)信息，科學(xué)地將其轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)，準(zhǔn)確有效地反映出事件與行為，全面地勾勒出鄉(xiāng)村場景。

(2) 數(shù)據(jù)的安全傳輸。采集并經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)可以通過局域網(wǎng)、無線網(wǎng)、云平臺等途徑實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)傳輸。傳輸模塊的主要任務(wù)是避免數(shù)據(jù)的損失和泄露。這要求鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)通信基礎(chǔ)設(shè)施能夠保證一定的承載力度，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的穩(wěn)定傳送。

(3) 信息整合與分類存儲。平臺需要對收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合和分類存儲，這種整合分類既可以依托于特定的信息來源和局域網(wǎng)實(shí)現(xiàn)自動分類，也可能需要按照涉及領(lǐng)域和允許訪問主體對信息進(jìn)行二次劃分，這意味著智慧治理中針對獲取的信息需要設(shè)計(jì)專門的管理模塊進(jìn)行信息管理。

(4) 數(shù)據(jù)的深度挖掘與分析。智慧治理平臺收集到的相關(guān)數(shù)據(jù)，在實(shí)際應(yīng)用中可能需要深度挖掘和科學(xué)分析，現(xiàn)代數(shù)據(jù)處理技術(shù)可以很好地實(shí)現(xiàn)這一過程，其中數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)(DM)可以對復(fù)雜數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘，篩選出有價值的數(shù)據(jù)；連機(jī)分析技術(shù)(OLAP)可以在數(shù)據(jù)間探尋相關(guān)規(guī)律；可視化決策支持系統(tǒng)(Vidss)可以直觀地呈現(xiàn)出數(shù)據(jù)結(jié)果，便于使用者分析預(yù)測未來發(fā)展趨勢和現(xiàn)存問題為鄉(xiāng)村管理者決策提供科學(xué)支持。

(5) 數(shù)據(jù)輸出與信息共享。實(shí)現(xiàn)信息共享的過程需要面向不同主體設(shè)定不同的數(shù)據(jù)訪問的權(quán)限。智慧治理平臺相關(guān)信息和服務(wù)可以分為3類： 第一類是新聞、通知以及其他公開數(shù)據(jù)，這些信息完全對外公示，不需要特別設(shè)置訪問權(quán)限；第二類是針對本村村民和企業(yè)組織開通的專項(xiàng)服務(wù)通道，需要根據(jù)不同的業(yè)務(wù)進(jìn)行劃分；第三類是涉及個人隱私和產(chǎn)業(yè)競爭的不完全公開數(shù)據(jù)，通常只供政府和通過政府賦權(quán)的其他治理主體限制性使用。

五、 結(jié) 語

在國家治理現(xiàn)代化背景下，改變傳統(tǒng)治理的科層制結(jié)構(gòu)，構(gòu)建鄉(xiāng)村智慧治理體系是新時代鄉(xiāng)村發(fā)展的大勢所趨。基于鄉(xiāng)村場景關(guān)注的治理范式與現(xiàn)代化的治理工具使鄉(xiāng)村智慧治理成為可能。在實(shí)踐中，鄉(xiāng)村智慧治理的實(shí)現(xiàn)依托于多元主體共同參與、現(xiàn)代化治理工具的合理使用以及有效的監(jiān)督評估機(jī)制3方面的重要因素，通過搭建鄉(xiāng)村基層智慧治理平臺實(shí)現(xiàn)這3種要素的有機(jī)結(jié)合，利用現(xiàn)代信息通信技術(shù)進(jìn)行信息的采集、傳輸與存儲與共享，能夠滿足使用者包含科學(xué)決策、公共服務(wù)、監(jiān)督管理和多元交互在內(nèi)的多項(xiàng)需求。

鄉(xiāng)村多元智慧治理格局的形成不是一蹴而就的過程。在鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐過程中，需要在黨委領(lǐng)導(dǎo)、基層政府負(fù)責(zé)的同時，逐步培養(yǎng)和調(diào)動村民和各類社會組織的自治意識，提高治理能力。多元主體合作共治既是智慧治理的內(nèi)在要求，也需要鄉(xiāng)村智慧治理共識的推動。鄉(xiāng)村基層智慧治理平臺的出現(xiàn)在滿足政府自上而下的監(jiān)督需求與執(zhí)行力度的同時，也改變了村民和社會組織參與鄉(xiāng)村治理的劣勢，成為國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中構(gòu)建多元共治的鄉(xiāng)村智慧治理體系、實(shí)現(xiàn)“治理有效”的合理路徑。