后審批時代消防監督有關問題的思考

王沫

摘要：消防隊伍轉隸改制后，新形勢下消防監督工作的改革優化進入操作運行階段。隨著這些制度的落地運行，消防部門執行近20年的消防審批制度或移交或取消，這標志著由消防部門主責的消防監督工作正式進入后審批時代。

關鍵詞：消防;監督檢查;改革

2019年3月19日，中共中央總書記習近平主持召開中央全面深化改革委員會第七次會議，審議通過了《關于深化消防執法改革的意見》（以下簡稱《意見》）。4月23日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議審議通過《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）修正案。《意見》和新修正的《消防法》對消防監督工作的改革方向具體措施進行了明確，這標志著繼消防隊伍轉隸改制后，新形勢下消防監督工作的改革優化進入操作運行階段。這次改革優化內容中，中央《意見》也將開業前消防安全檢查由行政許可改為承諾制;《消防法》改動較大，同時備受關注的就是將建設工程消防審查驗收及備案抽查工作職責移交住建部門。隨著這些制度的落地運行，消防部門執行近20年的消防審批制度或移交或取消，這標志著由消防部門主責的消防監督工作正式進入后審批時代。本文試就后審批時代消防部門將面臨的一些問題進行思考并提出對策建議。

一、消防行政審批制度的冷思考

1998年《消防法》頒布實施后，消防審批主要由消防設計審核、消防驗收和公眾聚集場所開業前檢查等消防行政許可行為組成;2009年為適應簡政放權和現實工作的需要《消防法》修訂案，將一部分納入消防行政許可的建設工程項目納入備案抽查范圍。應該說近20年來，消防審批制度作為源頭性管控措施，對于深入落實技術規范、校正問題和提升建設工程消防安全水平，防止先天火災隱患和消防缺陷起到了重要作用，在一定程度減輕了事中和事后消防監管的壓力和難度。但由于各方面原因，嚴格技術審核把關方式、偏剛性的執法風格、有限的人力投入一定程度上影響了行政審批的工作效率，與井噴式的建設工程發展速度、地方政府和社會公眾越來越高的期待出現了一定矛盾。加之個別人員冷硬橫推、權力尋租等不良行為，造成很多人對消防審批工作頗有微詞。

我國自改革開放以來，從計劃經濟轉型到社會主義市場經濟，行政治理方式也在不斷發展磨合變革，早期對社會上出現的突出問題解決方式典型的特點就是辦證，也即行政審批，因一事設一證照，消防行政審批也是在這一時期應運而生，造成一個時期內審批事項大量出現。行政審批作為源頭控制，對行政機關來講是行政成本投入較低的工作，依申請而辦，達到形式和實體的合法合規后方可允許實施，可以在一定程度上控制一些問題的發生，但就消防監督來講，效率問題和本質安全并沒有得到完全解決。

這次消防審批制度改革，對消防部門來講是移交，但在不斷簡政放權優化營商環境的總體要求下，實際是對建設工程領域審批的整合和削減，消防設計審查從本質上是施工圖設計審查的一部分，消防驗收也是建設工程竣工驗收工作的一部分，一個事項由一個部門來辦，有利于提高工作效率。就消防部門來講，審批工作是重要的消防行政權力固有陣地，加之機構垂直管理，在一定程度上提升了消防機構在社會單位甚至地方政府的話語權，移交這項工作，難免會帶來與以往不同的影響，但應認識到，改革不僅是交權，也是減壓減責，減少這項職能也會讓消防機構集中更多精力投入日常消防監督工作，同時實行開業消防安全承諾制，也會最大限度提升單位主體負責、擔責意識和能力，實施主體和監督主體的責任也更明晰。

二、消防行政審批移交取消后面臨的問題

由于處于法律政策出臺磨合期，會對消防部門的消防監督工作產生短期甚至相當一個時期的影響，這些問題與長期以來的傳統共性問題相交織，需要在工作中不斷解決。

（一）要對職責移交后，住建部門審查驗收項目的標準與消防監督執法標準的沖突要有合理預期

多年來，消防技術規范體系呈現出分類全、規定細的特點，由于消防部門對圖紙和建成驗收的把控，與監督檢查能夠統一掌握標準。但下階段由住建部門或審查機構審核，在掌握標準上，很有可能與消防監督檢查的標準理解有出入。比如強制性條款與非強制性條款的執行問題，建議性條款的適用問題。再者，作為新增業務，住建部門以往沒有承接這一工作的技術力量也會在一段時間制約工作高質量的發展。

（二）對于建設項目違法建設和投用后的監督管理工作要明確界限

長期以來，沒有合法消防手續的建設工程的監管問題一直是困擾基層消防部門的突出問題之一，一個部門操作這兩個問題尚有難度，兩個部門操作，協調難度會更大，審批與監管分離，會造成此類場所的管理難度出現更不確定因素。從法律執行角度講，這個問題簡單，無非停和罰，但操作起來涉及諸多問題，因為很多建筑不僅涉及消防實體技術問題，還涉及土地規劃等問題，只有消防問題存在現實危險和危害，需要清晰鏈條上每一個環節的責任和作為。

（三）給消防監督執法力度帶來的影響

消防審批工作是依申請辦理的事項，也是決定當事人能否進行下一步工作的法定要素，制約剛性較大，很多消防執法和監督行為的制約力、執行力和影響力，或多或少都受到審批工作的影響，使當事人配合度、執行效率、整改效率提升。失去這一隱形制約，就消防部門來講，主動監督執法的力度和效率將受到一定影響。

（四）“雙隨機、一公開”帶來的新要求和新挑戰

“雙隨機、一公開”是整個行政執法領域的總趨勢，體現的是市場經濟條件下政府行為的有限性和公開性，以達到公眾守法意識和合法經營能力的提升。目前消防執法“雙隨機、一公開”正在試點建設階段，今后將是消防監督執法的主要方式。隨機確定檢查人員，隨機確定被檢查單位，體現了消防監督檢查的公平。這一變化與長期以來設定分片人員監管轄區單位區別很大，運動式和突擊式檢查方式將會受到一定制約。同時，向公眾公開檢查結果，對檢查和執法后續工作都提出更高的要求，執法的過程、裁量的結論須嚴格依法，禁得起法律和公眾的質疑。另外，審批制度改革后，社會單位特別是規模較小的單位主體意識以及管理能力的有效提升也需要一個過程，監督中發現的問題及整改難度將在一定時期內突出表現。

三、新時期加強消防監督工作的幾點思考

消防救援機構無論從隊伍體制還是從消防監督管理模式上都已進入改革深水區，消防監督頂層設計需要充分考慮新形勢的要求和全社會的期待，同時也要科學衡量目前執行這一任務的監督隊伍的人力、精力和能力。基層落實更要科學面對新要求，在實踐中創新鞏固運作方式。

（一）及時跟進配套措施規定，有序推進消防監督工作

新修訂《消防法》及中央《意見》下發后，對于操作層面的配套措施及時跟進制定，給基層工作以指導和依據。特別是消防審批移交后，與住建部門今后工作中的協調分工，應在法律規定框架要求下會商明確，筆者提出兩點建議。一是住建部門應建立消防驗收工作的抄報移交制度，即住建部門在辦理消防驗收出具合格意見后，應抄報建設單位所屬消防救援機構并納入“雙隨機”檢查對象名錄庫，移交消防救援機構進行日常監督管理，并爭取用數字化形式共享建筑總平面、建筑平面、消防設施系統圖等與消防安全檢查和滅火救援有關圖紙資料。二是未經驗收或驗收不合格的項目應由住建部門依法處理并監督到位，消防救援機構在檢查中發現的問題抄送住建部門辦理，并對監管責任的劃分進行明確。

（二）轉變思維，做足功課，迎接消防監督“雙隨機、一公開”

由于火災是遍及社會各個層面的現實風險，消防安全社會關注程度高。多年來消防監督檢查模式，雖幾經改進，但保姆式的影子和無限責任的風險仍然存在，基層工作負擔繁重。“雙隨機、一公開”確定檢查范圍，明確檢查邊界，走馬觀花式的檢查并不能適應這一新的模式，大包大攬事無巨細的工作方式應該轉變，但隨之而來的，對確定的范圍內的檢查，一查到底、叫真碰硬、嚴格執法的觀念需要加強和深化。檢查內容應重點查看單位落實消防安全主體責任和管理制度的情況，即通過檢查了解單位的責任分工、制度運行，通過實體抽查消防設施設備等有關情況，反映主體責任和管理制度是否真正落實。

“雙隨機、一公開”檢查的重要基礎是單位名錄庫的建立，這也是工作落實中的一個難點，納入消防監督檢查范圍的單位場所數量龐大、分類多樣、火災危險性有別，加之存在不確定性的變動，包括新建、改建、改變名稱、改變使用性質等，在日常掌握中也需要及時修訂補充。在名錄庫的建立上，特別是重點單位的界定確立上，應放棄一些習慣性做法，符合標準的應全部確定為重點單位并公示錄入名錄，對非重點單位應全面摸排統計。由于消防救援機構仍然承擔著火災調查、消防安全委員會辦事機構、消防宣傳以及辦理處罰案件等多種職能，有效工作時間并不等于有效檢查時間，合理確定數量，杜絕懶政推脫，也不能強人所難，在人員編制配備上，應考慮實際增加人員，輔之文員，以發揮最大工作效率。

（三）熟練掌握和運用法律法規，嚴格履行執法責任

無論執法模式如何改變，都堅持依法行政。消防機構維護公共消防安全，防范化解重大風險的職責目標是明確的，所有工作應建立在最大限度履行職責，落實責任的基礎上。在新形勢下，應該相信社會公眾和市場主體消防安全意識和能力素質會不斷提升，但也應該清醒認識到可能出現的一系列問題，需要運用法律手段加以校正、規范甚至懲戒。消防救援機構及其監督人員，應進一步加強法律法規的學習，不僅是消防專業的法律法規，行政法通用類也應全面掌握，比如拒不履行行政處罰依職權和移交法院強制執行的程序等。學習了解得全面，在具體工作中辦法就會增多，思路就會開闊，有利于維護消防安全管理秩序、有效防范火災事故、服務社會經濟發展這一消防法律主旨的有效落實。在未來嚴格的行政公開公示制度下，不僅社會單位違法失信、安全缺失的行為要公布于眾，消防執法也會更多地放在陽光下接受來自各方面的監督，必須切實提高業務素質和工作能力，以適應新形勢的需要。在行政處罰自由裁量上，兼顧法律效果與社會效果的結合，應充分考慮違法行為危害程度、主觀惡意、配合改正情況等綜合考量，實現法律效果與社會效果的統一。對情節嚴重或應從重處罰的行為，應貫徹到底，警示矯正，對情節輕微，改正積極的，沒有造成重大后果和影響的行為，應給予從輕和減輕處理，以提升公眾對消防監督的接受能力。

總之，消防監督工作作為維護公共消防安全減少火災危害的主要工作方式，在未來時期不會被削弱，但面對新形勢新要求，也應該從頂層設計和實踐操作層面進行優化和改革，不斷發現問題和解決問題，兼顧安全與營商、執法與服務，以發揮最大效能，以經濟發展和群眾安居樂業來營造更好的消防安全環境

參考文獻：

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