鄉(xiāng)村振興背景下土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制

馬少華

(河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京211100)

0 引言

2021年6月1日開始施行的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》(以下簡稱《鄉(xiāng)村振興促進法》)，從“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”“人才支撐”和“文化繁榮”等多個方面為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施提供了保障。其中，《鄉(xiāng)村振興促進法》第七章“城鄉(xiāng)融合”部分的第五十五條第二款從法律(狹義)層面明確了在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進程中，農(nóng)民進城落戶不以退出土地承包經(jīng)營權(quán)為前提條件。然而，細(xì)究起來便不難發(fā)現(xiàn)，表面上如此明確的規(guī)定，卻存在著爭議不斷的土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制問題。因此，只有在更為一般的意義上探討土地承包權(quán)退出機制問題，才能更為深入地認(rèn)識上述規(guī)定的原意及其在施行中可能遇到的種種實際。

基于此，以土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制為研究對象，內(nèi)容主要包括以下3個方面。首先，需要厘清土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性和權(quán)利內(nèi)涵，這是后續(xù)研究退出機制問題的出發(fā)點和根基。其次，初步創(chuàng)新運用“微觀-中觀-宏觀”分析框架對相關(guān)影響因素進行探析。最后，針對不同主體提出完善退出機制的相關(guān)建議。

1 厘清土地承包經(jīng)營權(quán)屬性和內(nèi)涵

自農(nóng)地“三權(quán)分置”改革設(shè)想的提出至《民法典》頒布、施行，有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)屬性、內(nèi)涵的爭論熱度一直不減。甚至，在《民法典》編纂過程中，是否在物權(quán)編用益物權(quán)部分保留“土地承包經(jīng)營權(quán)”，一度還有過爭論。最終，《民法典》選擇堅持“用益物權(quán)說”理論，將土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種獨立的物權(quán)形態(tài)加以規(guī)定。《民法典》的“一錘定音”并非意味著先前的諸多爭論毫無意義。相反，總結(jié)、反思各類爭論意見有利于加深對土地承包經(jīng)營權(quán)的認(rèn)知和理解。

1.1將土地承包經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為“自物權(quán)”

以德國民法為代表的傳統(tǒng)歐陸民法理論認(rèn)為，土地所有權(quán)為自物權(quán)，包括土地承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的用益物權(quán)則無一例外均是派生于所有權(quán)的他物權(quán)。在傳統(tǒng)“自物權(quán)-他物權(quán)”的框架下，自物權(quán)人和他物權(quán)人應(yīng)為不同主體。然而，通過考察我國農(nóng)地制度的演化歷史，“自物權(quán)”理論認(rèn)為不同于傳統(tǒng)用益物權(quán)人與所有權(quán)人之間較為“疏遠(yuǎn)”的關(guān)系，農(nóng)民與集體之間存在著較為緊密的關(guān)系。在某種意義上，農(nóng)民是集體土地所有權(quán)的“最終”權(quán)利主體。同時，農(nóng)民也實質(zhì)享有土地承包經(jīng)營權(quán)。這兩種權(quán)利之間的關(guān)系并非傳統(tǒng)意義上的“派生-被派生”關(guān)系，而是近乎“平行”的關(guān)系。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民行使自己權(quán)利的一種方式，本質(zhì)上是一種自物權(quán)[1]。

1.2將土地承包權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離

在農(nóng)地“三權(quán)分置”改革推行過程中，關(guān)于“三權(quán)”具體內(nèi)涵及相互關(guān)系一直存在較為激烈的爭論。爭論對象中，常見“土地承包權(quán)”和“土地承包經(jīng)營權(quán)”二者的身影。就土地承包權(quán)而言，“三權(quán)分置”提出前，法學(xué)界幾乎沒有學(xué)者將其作為一項獨立的民法意義上的權(quán)利，甚至“三權(quán)分置”改革推行至今，反對將土地承包權(quán)作為一項獨立權(quán)利的學(xué)者在數(shù)量上仍占據(jù)多數(shù)。但是“三權(quán)分置”推行過程中面臨的種種現(xiàn)實問題，促使傳統(tǒng)理論重新反思各種權(quán)利的內(nèi)涵及其相互關(guān)系。在此背景下，“分離說”認(rèn)為，因與土地承包經(jīng)營權(quán)存在眾多理論上的差異，土地承包權(quán)應(yīng)有其自身獨立的定位，而非像傳統(tǒng)理論所主張的包含于土地承包經(jīng)營權(quán)之中。因此，將二者相分離，有益于厘清傳統(tǒng)理論的含混之處。就具體差異而言，首先，權(quán)利主體方面，土地承包經(jīng)營權(quán)主體較廣，較少具有身份的限制；其次，權(quán)利屬性方面，土地承包權(quán)較少具有財產(chǎn)權(quán)屬性而具有更多體現(xiàn)出身份權(quán)屬性；最后，法律對兩種權(quán)利受到侵害后的保護方式各異[2]。

1.3堅持土地承包經(jīng)營權(quán)原有用益物權(quán)屬性

上述“自物權(quán)”理論與“分離說”盡管得到了部分學(xué)者的支持，但其也難免存在理論缺陷?！白晕餀?quán)”理論盡管在一定程度上是基于我國土地制度的實際而提出，但其卻難以融入傳統(tǒng)民法“所有權(quán)——用益物權(quán)”框架之中，在現(xiàn)實中亦難以操作、施行[3]。“分離說”在某種程度上先驗地認(rèn)為承包權(quán)自然包含于土地承包經(jīng)營權(quán)，但是這種立論的根基并不牢固[4]。同時，將土地承包權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離，將破壞土地承包經(jīng)營權(quán)的完整性，亦不符合傳統(tǒng)大陸法系用益物權(quán)立法理念[5]。最終，《民法典》在原《物權(quán)法》的基礎(chǔ)上，選擇保留土地承包經(jīng)營權(quán)這一獨立的用益物權(quán)類型，而并未將土地承包權(quán)確立為新型用益物權(quán)，從而延續(xù)了政策的穩(wěn)定性。在一定程度上，也為農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的施行節(jié)省了成本[3]。

2 影響農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)的因素

在過去的很長一段時期內(nèi)，農(nóng)民通過承包、耕作土地獲得收入，是其主要的經(jīng)濟來源。即使身處城鎮(zhèn)化進程日益加快的時代，對于農(nóng)民而言，退出土地承包經(jīng)營權(quán)無疑是一項重要的抉擇。同時，影響農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)的因素亦必然是多重的、復(fù)雜的。對于這些影響因素，現(xiàn)有研究成果多從某一方面、某一地域進行探析，較少能夠綜合分析或提出分析框架。在前文厘清理論爭議、明確《民法典》關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定的基礎(chǔ)上，文章借鑒已有研究成果，嘗試從微觀、中觀和宏觀3個層面對相關(guān)影響因素進行總結(jié)、探究，并創(chuàng)新建立“微觀-中觀-宏觀”分析框架。具體而言，鄉(xiāng)村振興背景下，影響農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)的因素主要包括微觀層面的個體特征、中觀層面的家庭狀況及宏觀層面的退出政策。

2.1個體特征

農(nóng)民個體特征作為一項綜合因素，包括眾多子因素。其中，年齡因素和受教育程度因素對農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)的影響較為顯著。第一，就年齡因素而言，實證研究結(jié)果表明，相比青年和老年農(nóng)民群體，中年農(nóng)民群體具有較強的土地承包經(jīng)營權(quán)退出意愿[6]。與青年農(nóng)民群體相比，中年農(nóng)民群體具有一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)和生活經(jīng)驗，退出土地承包經(jīng)營權(quán)有較少的顧慮。同時，老年農(nóng)民群體因為“安土重遷”具有較強的戀土情節(jié)，而且較難融入新型城市生活，因此退出土地承包經(jīng)營權(quán)的意愿并不強烈。第二，受教育程度與農(nóng)民退出意愿呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，受教育程度較高的農(nóng)民具有較強的土地承包經(jīng)營權(quán)退出意愿[6]。相比而言，受教育程度較高的農(nóng)民擁有更多的人力資本，易于掌握新的職業(yè)技能，從而能夠更快地在城市中找到工作。相反，受教育程度較低的農(nóng)民較難在城市中獲得經(jīng)濟來源，因此其不太愿意退出土地承包經(jīng)營權(quán)。

2.2家庭狀況

農(nóng)民在進行是否退出土地承包經(jīng)營權(quán)的抉擇時，除個人因素外，一般還會考慮家庭整體情況。其中，家庭人口結(jié)構(gòu)、家庭經(jīng)濟保障等因素是農(nóng)民重點考慮的因素。首先，家庭人口結(jié)構(gòu)在現(xiàn)時和將來兩個層面上影響著家庭撫養(yǎng)比(家庭內(nèi)部創(chuàng)造收入的人員數(shù)量與無收入人員數(shù)量的比例)[7]。對于當(dāng)下及未來一段時間內(nèi)撫養(yǎng)比較高的家庭，農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)時便不太會有較多的擔(dān)憂。相反，身處撫養(yǎng)比較低的家庭，農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)時便會面臨較大的壓力。其次，退出土地承包經(jīng)營權(quán)意味著農(nóng)民將不能通過耕作承包地獲得經(jīng)濟收入。因此，在獲得其他穩(wěn)定的收入來源之前，家庭經(jīng)濟保障是農(nóng)民不得不考慮的重要因素。非農(nóng)收入占比較高、購買保險的家庭在“離農(nóng)赴城”階段有更好的經(jīng)濟保障。家庭有了經(jīng)濟保障，農(nóng)民在退出土地承包經(jīng)營權(quán)時便更有底氣。

2.3退出政策

相比個體特征和家庭狀況，退出政策屬于外部因素，且具有較大的不確定性。因此，退出政策對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)退出意愿的影響較為顯著。一般而言，退出政策包含退出時的補償及退出后的保障。第一，農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)時有無補償及補償?shù)木唧w形式都在一定程度上影響著農(nóng)民的退出意愿。目前，理論界較為一致的意見認(rèn)為，補償應(yīng)作為農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)的前提條件。但是，關(guān)于補償形式，學(xué)界仍具有較大的爭議[8]。本文認(rèn)為，補償形式是“供方”(當(dāng)?shù)卣?與“需方”(退地農(nóng)民)互動的結(jié)果，需要綜合考慮當(dāng)?shù)刎斦芰?、農(nóng)民實際等多重因素加以確定。第二，實踐中部分地方的退出政策呈現(xiàn)出單一到綜合、一次性到長期性的變化趨勢。舊有的退出政策中往往只包含一次性的退出補償金，而現(xiàn)有的退出政策中還配套了農(nóng)民退出后的諸多保障措施，諸如子女入學(xué)政策、就業(yè)政策等。政策的綜合化在一定程度上也提升了農(nóng)民的退出意愿。

3 完善土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的相關(guān)建議

前文初步運用“微觀-中觀-宏觀”的分析框架對影響農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)的多重因素進行了探析。在此基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為，作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的完善，需要多方主體聯(lián)動共同完成。以行政機關(guān)為主的相關(guān)主體需要創(chuàng)新退出模式、以立法機關(guān)為主的相關(guān)主體應(yīng)細(xì)化法律法規(guī)、社會各界應(yīng)共同發(fā)揮市場主體作用，協(xié)力克難，勉勵前行。

3.1立足本地實際創(chuàng)新退出模式

影響農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)的因素因時而異、因地而異，具有多重性、可變性等特征。因此，各地退出模式須基于實際，并在考慮各種影響因素后進行創(chuàng)新。在土地承包經(jīng)營權(quán)退出實踐中，重慶梁平、安徽寧國、寧夏平羅等地結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，開創(chuàng)“地票”“股權(quán)退出”等具有本地特色的退出模式，實現(xiàn)了較為理想的退出效果[9-10]。同時，退出模式的創(chuàng)新需重點圍繞影響農(nóng)民退出意愿的主要因素進行。如鑒于家庭狀況中的經(jīng)濟保障因素對農(nóng)民退出意愿的影響，退出模式應(yīng)鼓勵、幫助農(nóng)民購買保險；鑒于退出后保障因素對農(nóng)民退出意愿的影響，退出模式應(yīng)從長遠(yuǎn)著眼保障退地農(nóng)民的基本生活。

3.2制定細(xì)化、配套的法律法規(guī)

當(dāng)前關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)退出的法律法規(guī)數(shù)量較少且內(nèi)容較為籠統(tǒng)。因此，對于現(xiàn)實發(fā)生的種種具體問題，現(xiàn)有法律法規(guī)無法即時提供充足的規(guī)則供給。如對于前文探析的影響農(nóng)民退出意愿的退出政策和退出保障等因素，現(xiàn)行法律法規(guī)便缺少這方面的細(xì)化規(guī)定。同時，考慮到影響農(nóng)民退出意愿的因素具有多重性、可變性等特征，相關(guān)規(guī)則的制定、適用又不能“一刀切”。對于“沒有規(guī)則”和“規(guī)則難以統(tǒng)一適用”等問題，可能的解決辦法是充分發(fā)揮地方法規(guī)、規(guī)章的能動性作用?！多l(xiāng)村振興促進法》等國家層面的法律描繪了藍(lán)圖、確立了路線。在此基礎(chǔ)上，地方人大、政府需要結(jié)合本地區(qū)實際，及時“立、改、廢、釋”相關(guān)法規(guī)、規(guī)章，為土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的運行提供保障。

3.3充分發(fā)揮市場主體的積極作用

現(xiàn)階段，多數(shù)地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)退出過程是由當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)，相關(guān)市場主體難以發(fā)揮較大的作用。然而，有實地調(diào)研結(jié)果表明，政府主導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)退出，可能會面臨財政壓力、承擔(dān)經(jīng)濟風(fēng)險。引入招商引資等市場機制有利于長遠(yuǎn)利益的實現(xiàn)[11]。因此，身處市場化程度不斷提高的時代，土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的高效運行也離不開市場主體的力量。同時，引進市場主體參與土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制是一個漸進的過程。在此過程中，需要優(yōu)化組織保障、構(gòu)建合理的收益分配機制，以保護農(nóng)民的合法權(quán)益[12]。

4 結(jié)束語

土地承包經(jīng)營權(quán)對于絕大多數(shù)農(nóng)民而言是一項極其重要的權(quán)利。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實行進一步豐富了土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體和權(quán)利內(nèi)涵。在此背景下，構(gòu)建并完善土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制便顯得尤為重要。當(dāng)下，多地土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的建構(gòu)尚處于摸索階段，既積累了一些有益的經(jīng)驗，也暴露出一些問題。在此過程中，只有切實從農(nóng)民利益出發(fā)并充分考慮影響農(nóng)民退出意愿的多重、復(fù)雜因素，才能使退出機制高效運行。鑒于退出因素的多重性和復(fù)雜性，本文創(chuàng)新性提出“微觀-中觀-宏觀”分析框架。盡管現(xiàn)實中各地具體情況互異，各種影響因素的權(quán)重并不相同，但框架提出的意義更在于提供一種可能的、較為全面的分析思路。因此，提出框架更重在方法論。在此意義上，對于未來研究而言，本文可能提供的啟示是追求操作層面與方法層面的有機統(tǒng)一。