西藏鞏固提升脫貧攻堅成果的幾點思考*

洛桑達杰

（中共西藏自治區委員會黨校，西藏 拉薩 850000）

西藏是全國貧困程度最深、難度最大、成本最高的深度貧困地區，到2020年與全國一道實現全面小康面臨著種種困難和挑戰。但在黨中央和各對口援藏省市地區的大力支援下，在全區各級黨委政府的堅強領導下，在廣大群眾和干部的群策群力和辛勤勞作下，于2019 年底，剛性的考核任務基本完成。本文針對全區脫貧攻堅完成以后，保持各項政策、機制、幫扶、責任力度不減，建立防止返貧長效機制，補齊農牧區短板弱項，繼續強化政策保障等還需要做的大量工作進行研究，提出鞏固拓展脫貧攻堅成果并全力推進鄉村振興的幾點建議。

1 西藏脫貧攻堅取得歷史性成就

西藏各級黨委政府始終把脫貧攻堅作為“十三五”時期最大的民生工程，緊盯“兩不愁三保障”和人脫貧、縣摘帽、解決區域貧困的底線目標，全區上下團結擰成一捆繩，推進脫貧攻堅工作。明顯改善了貧困群眾的生產生活條件，顯著提升了貧困地區基礎設施建設和基本公共服務水平，培養了一大批懂政策、會幫扶、作風硬的干部隊伍，貧困群眾整體面貌發生了歷史性轉變。

1.1 脫貧攻堅取得巨大成效

截止2019 年底，全區62.8 萬人全部脫貧，74 個縣（區）全部摘帽，貧困發生率由2015 年的25.32%降為0，實現全區所有的貧困縣（區）摘帽、所有的貧困人口脫貧，并持續保持著貧困人口的零記錄。在中央對省級黨委政府的績效考核中連續4 年被中央確定為“綜合評價好”，全區整體實現“兩不愁三保障”目標任務。解決了剩余3.23 萬建檔立卡貧困人口的飲水安全問題，勸返了貧困家庭學生5213 人，貧困人口的基本醫療保險救助得到了保障，筑牢群眾脫貧“保障網”，完成貧困家庭危房改造任務4.4 萬戶。在以習近平同志為核心的黨中央的特殊關懷下，在全國實現了整省率先脫貧，歷史性消除了絕對貧困問題。

1.2 群眾收入水平顯著提高

人均純收入從2015年底的1499元提高到了2019年底的9328.04 元，比5 年前的1499 元增加了5 倍多。其中，工資性收入和經營性收入分別增長18%和15%，轉移就業和產業發展促進群眾增收成效顯著。2019 年，西藏農村居民可支配收入實際增長13.1%，增速全國第一，連續17年保持兩位數較快增長。農村居民可支配收入達到全國平均水平的80.8%，絕對值相差3070 元，同比縮小101 元，在全國排名24 位，西部第6 位，同比向前推進了1 位。從貧困群眾收入結構看，工資性收入和經營性收入占79.3%，貧困人口轉移性收入平均占比從2016 年的大約33%下降到2019年的大約20%.

1.3 社會保障水平顯著提高

全區“十三五”脫貧攻堅期間大力實施“水電路訊網、教科文衛保”十項提升工程，貧困群眾基本生產生活條件明顯改善。電力方面，隨著阿里聯網工程年底建成后，全區主電網供電實現74 個縣(區)全覆蓋，“三區三州”農網改造升級工程217項全面開工，抵邊建設任務已全部納入“三區三州”農網項目實施，同時也安排了易地扶貧搬遷配套供電工程。道路交通方面，截止2019 年底，全區鄉(鎮)、所有建制村通達率都達到99.86%以上，建制村通客車率37%(5480 個村中有2024 個)，提前三年完成目標任務，鄉村通達深度和通暢水平都有了大幅提升。通信網絡方面，全區光纖寬帶覆蓋5366 個村(居)、4G 網絡覆蓋5310 個村居，廣播電視村村通工程新增11.8 萬戶。教育設施建設方面，統籌解決易地扶貧搬遷點學校配套建設，多渠道投入建設資金2.86 億元，共安排所有深度貧困縣學校基本建設資金8.99 億元，安置點適齡兒童少年接受學前和義務教育全面保障，全區貧困家庭子女接受高等教育的比例逐步提高，貧困家庭子女接受義務教育得到了有效保障。貧困群眾健康水平和社會保障水平不斷提高[1]。

1.4 經濟社會實現快速發展

通過實施“五個一批”和脫貧攻堅前所未有的大規模高強度集中投入，廣大農牧區各項社會事業面貌發生了根本性變化。脫貧攻堅各項事業成效顯著、生態環境不斷優化、保障措施日趨完善、基礎設施持續改善、教育水平不斷提升、農牧民健康水平不斷改善。感黨恩、愛核心教育深入人心、進一步增強了“五個認同”，密切了黨群干群關系，建強了基層組織，增強了民族團結，鞏固了黨的執政基礎。

1.5 貧困治理能力明顯提升

精準扶貧、精準脫貧基本方略作為新一輪農村貧困治理的主要制度設計，形成了“扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退”的政策建構，以及堅持黨的全面領導、堅持一盤棋思想，堅持黨政“一把手”主體責任，實行干部“四包”制度。西藏貧困治理能力方面，有些創新舉措在全國都是走在前列的：一是從西藏整個脫貧攻堅期的組織架構來看。全區成立了脫貧攻堅指揮部，屬全國第1 家，在攻堅期內大概有十幾個省都借鑒西藏經驗成立了指揮部，如果沒有這個指揮部在資源配置上發揮重大作用，從根本上解決了各行業各部門協調問題，創新了資源整合方式，形成了巨大合力，各種超常規的舉措無法落地。二是從全區生態保護與生態崗位的高度結合來看。盡管區內有些部門、領導和中央巡視都說這是過度福利化（定編定崗定量定酬），生態崗位確實也存在一些弊端，但是總體上發揮了支撐作用，特別是對那些沒有勞動技能的貧困人員，增加貧困群眾收入。三是從駐村工作隊的作用發揮來看。駐村工作隊最初目的是強基惠民，但在這個過程中對脫貧攻堅工作起到了非常大的支撐作用，特別是對基礎數據的核準或采集上發揮了不可替代的作用。同時將在今后鞏固提升脫貧攻堅成果、發現貧困主體等方面會發揮更大作用。總之，在全區脫貧攻堅期間形成的責任體系、組織體系、投入體系、保障體系、考核體系，有效推動了全區基層治理體系的完善，顯著提升了基層治理能力。

2 鞏固提升脫貧攻堅成果

今年是鞏固拓展脫貧攻堅成果、實現同鄉村振興有效銜接的起步之年。應把鞏固提升脫貧攻堅成果擺在頭等重要位置，堅決守住來之不易的脫貧成果，確保經得起歷史和實踐檢驗，需從以下幾個方面繼續發力。

2.1 大力提升產業發展基礎

正確處理好城鎮就業和就近就便不離鄉不離土、能干會干的關系，立足資源稟賦，發揮比較優勢。著力強化提升產業發展水平，完善產業基礎設施，強化產業技術指導，搞好扶貧產品銷售。從全區目前產業發展現狀和比較優勢看，能夠確保貧困群眾依靠產業實現比較穩定、可持續脫貧，應該講種植青稞、養殖牦牛、開發旅游、民族手工等這些是首選的富民產業，不管是從全區資源稟賦、比較優勢出發，還是從廣大貧困群眾所掌握的技能水平和作業熟練程度考慮，都是就近就便、能干會干的產業。比如，以青稞牦牛產業為例，全區行業內部或者有關領導經常詬病說大家的產業除了青稞就是牦牛、說同質化嚴重。那么我們捫心自問想一想，西藏除了青稞牦牛還能搞什么？這些是不是我們的資源稟賦、是不是我們的比較優勢、是不是我們廣大農牧民能干會干的產業？有人也許會質問為什么不學習內地發達地區搞一些“高大上”的產業？我們不是沒搞過，還提出“抓大放小”，結果是大的沒有抓住、小的反而放走了。因此，筆者認為西藏產業發展的真正問題不是出在同質化，而是沒有形成規模化。那么，如何打造西藏產業規模化經營或者如何把青稞牦牛產業建設成為特色優勢產業發展的領跑者。首先，各級政府應積極引導和扶持青稞牦牛產業做大做強。各級政府加大統籌資源力度，更多從供給側發力，變“輸血”為“造血”，著眼解決產業發展中的“小、散、軟”突出問題。通過建設產業基地、培育龍頭企業，打造優勢品牌、開拓銷售市場，加快推進青稞牦牛種養殖、加工、銷售為一體化的全產業鏈建設，延長價值鏈。其次，積極探索建立以政府引導、企業帶動、合作社參與、貧困戶受益的“企業+基地+合作社+貧困群眾”的青稞牦牛扶貧產業機制，實現青稞牦牛基地建設不斷加強，產業化水平不斷提高，產業集群帶動和品牌效益顯著提升，產業帶動就業增收能力顯著增強，真正把青稞牦牛產業建設成為特色優勢產業發展的領跑者、貧困群眾增收的承載體[2]。

2.2 加大易地扶貧搬遷后續幫扶措施

正確處理好扶貧搬遷向城鎮聚集和向生產資料富裕、基礎設施相對完善地區聚集的關系，堅持問題導向，結合全區易地扶貧搬遷工作中存在的顯性或隱性問題，從構建持續發展的長效機制考慮，提出幾點思考。一是從搬遷群眾的生存發展方面看；在整個脫貧攻堅期間對各地易地扶貧搬遷情況的深入調研不難發現，凡是原居住地村集體經濟發展好、效益好的地方的搬遷群眾，都不愿意搬到新安置地（點），怕影響他們的收入來源。因此，從搬遷群眾的生存可持續發展的角度出發，建好用好農牧民專業合作社將關乎群眾收入的可持續、關乎群眾持續穩定脫貧。通過農牧民專業合作社這個平臺，大力發展安置區（點）集體經濟，整合各種資源增加群眾財產性收入、經營性收入，同時還為安置區（點）的閑置勞動力提供就業崗位而增加工資收入。二是從搬遷群眾的政策支持方面看；現國家已明確提出，對于已脫貧的貧困縣鄉村戶給予了從脫貧之日起的五年過渡期。從搬遷群眾各項政策可持續支持方面考慮，首先應該充分發揮各級政府財政資金投入的杠桿作用，加大投融資體制改革，積極吸引信貸、社會資金等投入，確保搬遷安置區（點）配置資金政策的可持續性。其次按照“應保盡保、按標施保”的原則，進一步完善社會保障體系，確保搬遷群眾享有與當地居民同等的各種社會保障政策。再次應采取超常規舉措，大力推動搬遷安置區（點）后續產業發展的扶持力度，確保落實各項配套資金，確保產業發展政策的可持續性[3]。三是從搬遷群眾后續支持和保障方面看；首先堅持以人為本，統一和提高思想認識。強化落實主體責任，狠抓基層黨組織建設，尊重意愿合理安置。其次加快基礎設施和公共服務同步推進，保障貧困群眾安居樂業。用足、用好、用活各項幫扶資金，加大縣（區）級統籌力度，加快補齊短板，確保搬遷群眾發展公平、資源共享;做好遷入地的水電路訊等基礎設施建設，全面摸清建設底數;加大公共服務投入力度，保障搬遷群眾基本生活，保障搬遷群眾公共服務普惠化;創新服務載體，打通黨群聯動“新渠道”，發動群眾、帶領群眾，認可新家園、融入新家園、建設新家園，讓群眾充分感受到滿滿的獲得感、幸福感、安全感。

2.3 激發貧困群眾內生動力

堅持群眾主體，把政府支持與自我脫貧結合起來，積極引導、鼓勵參與，解放思想、改變觀念，用脫貧攻堅的實際成效和老百姓實實在在的獲得感，讓群眾切實感受到幸福生活是奮斗出來的，持續激發貧困群眾的內生動力。一是移風易俗，教育引導群眾摒棄陋習，強化法制教育，淡化宗教消極影響，引導群眾相信黨和政府，尊重科學、崇尚科學，減少宗教領域不理智消費支出。二是產學交融提技能，把扶什么產業與教什么技能結合起來，寓培訓于生產、經營中，充分發揮好能手、能人的作用，緊緊圍繞貧困群眾所思所愿，做給他們看、教給他們做、帶著他們干，使貧困群眾真正實現有業可就、有活可干、有福可享，切實調動貧困群眾的積極性和主動性。三是多元培訓重實訓，著眼于貧困人口充分就業，充分用好西藏大學、農牧學院、各級職業學校、援藏交流等平臺，扎實開展貧困群眾技能培訓，做到課堂與實際相結合，培訓與生產相結合，知識與實際操作相結合，讓貧困群眾在生產過程中得到鍛煉、掌握技術、提升能力，實現適能選崗，充分就業。四是獎勤罰懶增動力，變“輸血”為“造血”，改進幫扶方式，將幫扶政策措施與貧困群眾參與掛鉤，改變簡單給錢、給物、給牛羊為以獎代補、以勞代補、以工代賑，形成有勞有得、多勞多得的正向激勵，扶貧領域杜絕養“懶漢”“福利陷阱”，積極營造勞動光榮的良好氛圍。

3 全力夯實鄉村振興基礎

鞏固拓展脫貧攻堅成果，接續推進鄉村振興戰略是我們現階段工作的主要目標。為了夯實鄉村振興的制度基礎，確保各項幫扶政策穩定、建立防止返貧機制、解決相對貧困問題與鞏固提升脫貧成果同樣重要。

3.1 嚴格落實“四個不摘”要求

嚴格按照中央要求設立過渡期，過渡期內繼續落實“四個不摘”，保持主要幫扶政策總體穩定，確保投入力度不減、幫扶隊伍不撤。根據不同區域、對象、資源稟賦、致貧原因，加大政策兌現，做到摘帽不摘政策;一對一、人盯人，做到摘帽不摘責任;繼續執行干部“四包”制度，做到摘帽不摘幫扶;實行最嚴格的考核制度，做到摘帽不摘監管。什么薄弱就強化什么，什么問題突出就解決什么，對已脫貧但不穩定戶和收入略高于建檔立卡貧困戶的邊緣戶人口量身制定針對性、操作性、可行性的防返貧和持續穩定脫貧的具體措施。現行政策除非個別做適當調整以外，大的政策是不能取消的、不能摘的，扶上馬再送一程，這一程送多遠主要取決于全區下一步的產業發展、替代性收入能夠達到什么程度。

3.2 建立防止返貧監測和幫扶機制

為了防止貧困人口返貧及邊緣人口致貧，嚴格確定監測對象，錄入全國扶貧開發信息系統，實行動態管理。目前，西藏已經出臺印發了《西藏自治區鞏固脫貧攻堅成果實施辦法》，該辦法是一個監測和幫扶的實施辦法，其核心主要是構建三個機制:發現機制、核實機制、幫扶機制。國務院扶貧辦也曾明確提出，各地方開展防止返貧的監測對象必須以家庭為單位，況且主要監測攻堅期內精準識別出來的建檔立卡已脫貧，但不穩定戶收入略高于建檔立卡貧困戶的邊緣戶，其實這部分人的生活質量與建檔立卡貧困戶沒有什么本質上的區別。

要想解決貧困就得把窮人找出來，瞄準重點對象建立機制防返貧，這就需要首先啟動發現機制，發現機制的主體應該是駐村工作隊、第一支部書記和村兩委班子。村里因遭遇天災人禍或人力不可抗拒的因素形成了暫時的貧困，要及時發現，并由村支書、村兩委第一時間要報告所在的鄉(鎮)政府。其次，鄉(鎮)要根據建檔立卡貧困戶信息，第一時間去履行復核并報告給縣(區)政府，也就是需要啟動核實機制。再次，縣(區)要第一時間履行幫扶責任，也就是立即啟動幫扶機制，因病致貧該報銷的報銷，實行醫療救助的申請醫療救助，不能等到造成返貧了才去幫扶。除非是發生大面積的自然災害，那么下一步發生的貧困一定是點狀的，出現一個我們就消滅一個，不能等到形成面狀的。這樣我們就可以始終保持貧困人口的零記錄，同時采取幫扶的過程一定要有記錄，便于今后形成一個標準。因為，從理論上講是不可能沒有返貧的，我們只是通過這三個機制保證我們的貧困人口不進入真正的貧困狀態。

3.3 建立解決相對貧困的長效機制

相對貧困治理是一個長期的過程。從國家層面講，中國地域遼闊、區域差異大，國家沒法出臺統一的貧困檢測標準，中央明確提出要求各地方結合自身實際出臺相對貧困監測標準。從全區實際情況出發，科學確定相對貧困標準，應至少要考慮兩個方面的問題：一要確定一個相對貧困的概念或標準；二要始終保持貧困群眾收入的持續增加。

3.3.1 確定相對貧困的標準。(1)采用國家扶貧標準的1.5 倍。現在國家的扶貧標準大概是4000 元，以4000 元的1.5 倍就是6000 元，這個作為我們相對貧困的標準還是可行的，把全區建檔立卡已脫貧戶和邊緣戶中收入低于6000 元的貧困戶納入我們的這個監測范圍，那么只要監測到從這個標準掉下去的跡象就立即啟動幫扶機制。(2)納入收入中位數。引用統計學上中位數的概念來衡量某地區普通民眾的收入水平，相比較于平均收入它更貼近普通民眾的實際生活水平。通過和有關部門的協作配合，全區扶貧部門大概確定的收入中位數是11500元左右，以這個中位數的60%作為相對貧困的標準。以上兩種確定方法得出的結果大體差不多，但一個是動態的線、一個是靜態的線，而且采用收入中位數這個概念能夠比較有效地避免被平均化。

3.3.2 保持貧困群眾收入的持續增加。全區原來在脫貧攻堅啟動時確定了一個貧困群眾收入每年增長幅度不低于16%的標準，但是后來中央巡視的反饋意見明確指出這個標準太高，后來在整改過程中把這個概念取消了。現在的提法是實現貧困人口人均可支配收入的增幅要持續高于全區農牧民人均可支配收入的增幅，只有確保貧困群眾收入持續高于平均增幅，才會在經過若干年以后追趕上全區的平均收入水平，那么也會產生新的低收入階層。總體來講就是始終做到兩個保持：一是保持貧困人口的零記錄；二是保持貧困人口收入的持續增加。