個人信息保護中目的拘束原則之適用

林玲玲

（華東政法大學,上海 200042）

大數據時代已經到來，一系列新興事物將給社會乃至全人類帶來顛覆性變革，人工智能、區塊鏈技術、智能司法等等正在一步步得以實現，奧巴馬甚至喊出了大數據是新時代的石油這樣的口號。而這一整套新技術的底層靠的是對大數據的分析、挖掘、利用，而個人信息可以說就是數據背后的“原油”。個人信息保護是一個舊的主題，但是在大數據時代的背景下，這樣一個主題又得到重新審視，原因之一就是這一時代將個人信息的優點和缺點放大。個人信息既有傳統意義上的人格尊嚴和自由價值、公共管理價值，又有因商業運作營銷模式發生轉變帶來的商業價值[1]。一些學者呼吁要對個人信息保護進行專門立法[2]，立法價值在個人信息的保護和利用之間相互權衡。2021年出臺的《個人信息保護法》可謂萬眾矚目，而在個人信息立法保護中，目的拘束原則被稱為“帝王條款”[3]，探討這一原則的適用具有重要的意義和價值。

1 問題的提出

目的拘束原則在世界上已有立法，在對個人信息進行保護的國家及國際組織中均有體現。歐盟在個人信息保護立法上起步很早，在1995年制定的《個人數據保護指南》第6（1）（b）中對目的拘束原則作出規定，指出“是出于特定明確和合法的目的而進行的收集，所進行的進一步處理不能違反這些目的。如果成員國提供適當的保護，出于歷史、統計和科學目的所進行的進一步處理不被認為是違反收集目的。”[4]而2016年歐盟通過《一般數據保護條例》取代《個人數據保護指南》，條例對該規定予以保留[5]。美國對個人信息保護走的是“補充已有法律（主要是隱私權保護法律）+行業自律”的模式，目的拘束原則較少體現。回看同為大陸法系的國家立法，日本的行政機關個人情報法保護法第4條要求，應將利用目的明示于本人[6]。我國臺灣地區《個人資料保護法》經修訂于2010年5月公布，其中第5條對目的拘束原則有總則性的規定：個人資料之收集、處理或利用，應尊重當事人之權益，依誠實及信用方法為之，不得逾越特定目的之必要范圍，并應與收集之目的具有正當合理之關聯。澳門特別行政區的《澳門個人資料保護法》第5條也規定了目的拘束原則，大致內容與臺灣地區一致。從以上立法實踐可以看出，目的拘束原則在各國及地區立法中具有重要的地位，是前提性的價值存在，意義非凡。我國剛剛制定通過的《中華人民共和國個人信息保護法》第六條中也規定了處理個人信息要有明確合理的目的，并應當與處理目的直接相關，采取對個人權益影響最小的方式進行信息處理。

目的拘束原則也可以稱為目的限制原則，主要指個人信息的收集和利用均限于最初確立的目的，與該目的保持一致，并應采取公平合理的收集方式[7]。同時該原則并不排斥利用過程中對額外目的的禁止，只是需要借由比如信息主體明示同意授權等較嚴格的形式才能使用。這一基本原則是綜合了民法上的誠實信用原則和行政法上的比例原則對個人信息做出的保護，主要內容包括了目的明確和限制利用，分別體現在個人信息的收集和利用階段。回看我國的個人信息保護立法進程，2012年的《關于加強網絡信息保護的決定》（以下簡稱《決定》）第2條規定了合法、正當、必要為收集使用個人信息之基本原則，其后緊隨的信息控制主體三項義務，即告知義務、獲取同意義務和合法守約義務，再到2021年出臺的《個人信息保護法》。總體上，我國對于個人信息保護的原則體系是以合法、正當、必要為基本原則，而目的拘束原則是基本原則之下的具體原則，體現在三個具體義務中。這樣的一種規定形式一方面使得在個人信息保護上有較為宏大的基本原則的指導，另一方面又在具體的信息控制主體義務中有具體原則的規定，保障了個人信息在保護和利用上的靈活使用。然而立法者的設想未在實踐中落到實處，即便出臺了立法意義上對個人信息保護的專門法律，實踐中卻仍然出現原則所難以涵攝之處，目的拘束原則在各個平臺的隱私條款中未能發揮應有的保護個人信息之功能，反而導致個人信息的濫用甚至泄露，這一問題的出現違背了立法本意，甚至加深了個人信息保護的危險，本文欲通過分析這一問題出現之原因，探求目的拘束原則在大數據背景下發揮其應有功能之適用方式。

2 目的拘束原則適用困境之成因

目的拘束原則在立法上的重要功能是平衡信息主體和信息控制者之間的利益，在個人信息的保護和利用上尋求平衡點，即在確保個人信息得到充分保護的同時，又能發揮政府的公共管理職能，平臺企業也可以因此獲得需要的商業價值，提高創新能力。但是這一重要的功能卻未能得到有效發揮，其主要的原因在于以下兩個層面。

2.1 信息主體和信息控制者利益沖突且力量懸殊

按照主流觀點，個人信息是一種具有財產價值的人格權，既涉及個人的人格尊嚴，亦具有一定的財產性[8]。且從我國的立法背景看，個人信息保護中的人格權因素更為重要，而個人信息中的人格色彩偏重的關鍵因素在于其重要的特征——可識別性。透過個人信息的碎片化整合便可以獲悉一個人的絕大多數信息，這在當前大數據的背景下是極為簡單的，但是也是極為危險的。

其一，作為信息控制主體的政府和平臺，與信息主體的個人之間利益沖突。政府代表了公權力一方，對個人的權利具有天然的侵略性和控制性，這既是出于公共管理的需要，但也是政府被喻為“利維坦”的表現。這一對矛盾沖突在大數據時代下被覆蓋上個人信息的外觀，實質上仍然是權力和權利之間的沖突。而另外一對利益沖突是大數據時代下的新產物，即平臺和個人之間的利益沖突，既往的二元結構被新技術打破壁壘，走向了政府-平臺-商戶(消費者)、公權力-社會權力-私權利的三元結構[9]。這一重大的變革引發的法律關系和社會治理結構的變化，反映在個人信息保護上就是平臺受到自身商業利益和創新能力的驅使，會不斷地收集個人信息，并通過匿名化處理等方式將個人信息中與個人有關的可識別因素排除，構建出大數據的整合運用。此外，個人信息的價值如果放在孤立的個體上看，往往是極其渺小的，只有借助政府或平臺的智能技術進行整合分析、二次利用才能發揮其價值，這一過程中往往是政府或平臺所投入的資金技術價值遠遠高于單個個體的個人信息價值，如在淘寶訴美景案①中所體現的。而在最開始的收集個人信息階段，往往就是信息主體和信息控制主體之間利益沖突的重要節點。

其二，信息控制主體與信息主體之間力量懸殊。談及此就不得不聯想到《消費者權益保護法》制定的初衷，為何要對消費者群體單獨立法保護，原因就在于在市場經濟背景下，消費者和商家之間力量存在很大的差距，掌握著專業化知識和技術的商家對消費品有更大的掌控力，而這一關系中的消費者處于天然的弱者一方，因為信息掌握的不對等，消費者只能依靠對商家的信賴進行產品的選擇購買。這是新興市場經濟和科技發展下立法對較弱者一方的傾斜保護。同樣在大數據時代下的信息控制者和信息主體之間存在著數據鴻溝、算法黑箱等差距，這一差距與消費者和商家之間的差距相比有過之而無不及。大平臺通過資金投入研發，借助人工智能等高新技術收集個人信息，即便在隱私條款中注明該個人信息收集之后的用途，普通的信息主體依然不能判斷衡量該個人信息被收集之后的用途及可能對個人權利造成的危害。在這一形勢下，作為各國個人信息保護基本原則中的前提性原則——目的拘束原則應當體現的功能無法實現。

2.2 告知義務履行形式之僵化

前文論述了目的拘束原則未能落實的根本原因，而在具體的社會實踐中，基于傳統個人信息保護的理論，政府和平臺在獲取個人信息時，需要告知個人即信息主體其收集個人信息的目的用途，而只有完成了告知義務之后，需要得到用戶的授權同意才能收集利用。《個人信息保護法》第十七條對此也明確規定信息處理者“應當以顯著方式、清晰易懂的語言真實、準確、完整地向個人告知”。但在日常生活中，很多平臺往往在用戶剛開始安裝時，彈出“一紙合同”，通過所謂的隱私政策、服務條款等條文形式告知用戶平臺收集個人信息的目的用途。但是平臺的告知形式卻使得該目的未能真正為用戶所知，其中一個重要的原因是平臺的告知形式僵化，以新浪微博等企業平臺為例，在告知用戶收集和使用個人信息的目的時往往是簡單的對重點名詞、句子進行黑體加粗設置，隱私政策冗長，且對于目的規定寬松廣泛②。有研究表明，用戶僅閱讀一年中使用的網絡服務的隱私聲明就要花費 244 小時的時間，而現實中用戶往往越過隱私聲明直接點擊同意，既不閱讀更難以理解其內容，隱私聲明淪為一紙空文[10]。正是通過這種形式，再由于當前立法對此過于僵硬，導致平臺為了自身利益得到最大程度實現，規定了間接又冗長的隱私政策，架空用戶即個人的同意權，從而使得目的拘束原則根本無法實現，用戶對個人信息的知情權沒有實現。

綜上，目的拘束原則雖然在立法上有所體現，但是在實際的社會實踐中卻出現立法者目的落空的現象，究其根本原因在于信息主體和信息控制者之間利益沖突且力量懸殊，而在具體情形中則主要是信息控制、利用者的告知義務未能落實，導致信息主體的知情權、控制權名存實亡。

3 目的拘束原則功能實現之路徑

通過前文論述，可知目的拘束原則之重要功能在于平衡個人信息的保護與利用，在當前強調創新、大數據挖掘開發利用的時代背景下，更應該關注對于個人信息的保護，雖然個人信息在大數據下是通過脫敏、匿名等方式去除可識別性，但是個人信息在這一過程中可能受到的種種風險依然存在，且信息主體對個人信息的控制力極為脆弱。因此，借由目的拘束原則功能之實現可以在收集、利用階段最大可能的保護個人信息，仍有其存在的必要。同時目的拘束原則不能孤立的發揮作用，而應該與信息控制主體的告知義務相聯系，才能真正保障個人的知情權等權利得以有效實現。

3.1 對歐盟目的拘束原則的揚棄

當法律出臺之后，立法的任務就轉移給了司法。前文可知目的拘束原則在歐盟的《一般數據保護條例》如何體現，而歐盟在該原則的具體實踐中，是采取的一種“收束入口端，開放出口端，通過‘窄進寬出’的方式，維持了個人信息保護與信息自由流動之間的平衡。”具體而言就是對于目的明確原則來說，歐盟采取極其嚴格的要求對信息控制主體的收集目的進行解釋，即“特定、明確、合法”，而在利用階段則采取較為寬松的解釋進路，對個人信息的利用采取適當性標準，尤其是針對個人信息的目的之外的利用。但是歐盟的該項規定也引起了部分爭議，認為該項規定過度強調個人信息的保護而不利于平臺和政府對信息的收集，更不利于企業的創新。我國的實際情況與歐盟存在較大差異，首先是歐盟對于個人信息保護起步較早，立法及相關的配套制度較為完善，因此在實施該種解釋方式時遇到的阻力較少，內部的國家和企業等對該形式的認可度較高；其次是歐洲國家多數為發達國家，企業發展體制較為系統且契合歐盟立法。即便如此歐盟的目的拘束原則的解釋方式依然遇到一些阻力，尤其是來自美國企業的阻力。

反觀中國，在發展中國家的背景下，企業平臺的各項創新能力還有待提高，這時候采取相關的對收集目的的嚴格限制反而不切實際，在個人信息的利用階段對其進行嚴格的限縮解釋更為適宜。寬進嚴出，使得企業收集個人信息的目的規定較為寬松不致僵化，而在利用階段進行嚴格的解釋，防止平臺和政府將收集的個人信息用于目的之外的用途，即便用于約定目的之外的用途也應當及時獲取信息主體的同意授權，可以明示或者默示。這樣的規定實際上是將判斷企業或政府收集個人信息目的是否超出約定目的或在利用階段將個人信息用于目的例外是否征得信息主體同意的權力交給司法機關，司法機關作為法治國家中中立的代表對此進行判斷也符合司法權之性質要求。

3.2 信息控制者告知義務引入隱私風險評估機制

傳統理論對告知后同意形式的僵化要求導致信息主體對個人信息的收集利用目的的知情權、控制權弱化，無法起到個人信息保護的源頭性作用。同樣的情況在國外早有出現，歐盟及美國等發達國家也針對這一情況采取了相應的舉措，例如“一站式”撤回及關閉授權模式是對傳統同意原則的改進，還有從擇出到擇入機制的轉化等[11]。一些學者主張可以適當引入美國實踐中采取的隱私風險評估機制。這是因為在大數據時代，由于技術的應用程度及利用的目的各有不同，信息主體以其一般的知識能力不能識別判斷何種使用目的對其個人信息的利弊程度大小，作為掌握專業知識的信息控制者有義務對各種可能預見的合理風險進行告知，而不單單是告知收集使用的目的，這一部分對隱私風險的評估在美國是交給行業協會進行制定劃分等級的。目前我國的平臺企業雖然發展較快，但是相應的行業自律機制未能建立，因此有必要由掌握優勢資源的政府與平臺共同建立該風險評估等級，針對不同的等級對用戶的告知形式強弱強調不同、區別劃分。

所謂的場景化隱私風險評估即是對用戶在面對不同的平臺收集其個人信息時，針對特定的場景而不僅僅是收集利用目的做出風險評估，并將評估結果告知用戶，實現透明度的提高，用戶的知情權也能得到相應的落實。此外，為防止平臺及政府在后續的使用階段對個人信息進行濫用，有必要為用戶提供反制措施，比如一鍵刪除平臺個人信息存儲等手段，這也有利于實現用戶對個人信息的控制權和刪除權。

綜上，借由在既有的法律實踐中對目的拘束原則進行收集時對目的擴大解釋和在使用時對目的進行限縮解釋，以及對信息控制者告知義務的場景化要求，可以進一步實現目的拘束原則應有的功能，以平衡個人信息的利用和保護。

4 結論

在大數據、智能化發展已經來臨的時代，重視個人信息的收集利用價值，并采取多元主體相互協作的進路保護個人信息，才能在充分開發個人信息價值的同時保障個人信息安全。這其中，目的拘束原則作為個人信息收集和使用過程中重要的法律原則，可以借由寬進嚴出的解釋進路進行完善，同時在目的的告知形式上借鑒美國的場景化隱私風險評估機制，調動平臺和政府的力量協助，以實現個人信息最大限度之保障。

注釋：

①參見杭州鐵路運輸法院（2017）浙8601民初4034號民事判決書；浙江省杭州市中級人民法院（2018）浙01民終7312號民事判決書。

②參見新浪微博個人信息保護政策，https://www.weibo.com/signup/v5/privacy，2021-8-15。百度隱私政策總則，http://privacy.baidu.com/detail?id=288，2021-8-15。